关于我国农村信用合作社农户融资制度变迁：回顾与评价

    [论文摘要]文章分别对我国农村信用合作社的产权制度、管理制度、网点设置与人员配备制度以及具体的融资制度安排逐一进行了历史回顾。研究表明：我国农村信用合作社农户融资制度变迁是一种典型的由政府主导的强制性制度变迁，但结果却没有达到政府的预期目标；受初始产权制度等因素的影响，长期存在的“内部人控制”现象也没有得到纠正。
　　[关键词]融资制度；制度变迁；制度评价；农村信用合作社

　　众所周知，自1979年至今，在最高权力中心对城乡金融资源进行重新分配的整体制度安排下，我国农户正式融资制度的载体——农村信用合作社的制度变迁便格外引人注目，受到了来自多方的责难与反思。如今，农村信用合作社的农户融资制度仍为当前讨论的焦点话题，本文从供给角度对这一备受争议的制度载体和具体的制度安排变迁分别展开研究，并予以简要评价。
　　一、农村信用合作社产权制度的变迁
　　1．1979年2月～1996年8月，产权模糊阶段。1979年农村信用合作社划归农业银行管理，由于农业银行的国有性质，受初始产权制度的影响以及地方政府干预的惯性，此次改革混淆了集体金融组织和国家银行的界限，农村信用合作社彻底失去了自主权而成为国家银行的附属机构。此后，在信用社内部虽然按照合作制的原则进行了规范，但由于始终是在农业银行的领导下进行的，是行政主导型的合作金融组织，因此导致农村信用社的产权特征非常模糊。该阶段的产权制度呈现出如下特征：在产权的构成来源上，有农户社员股、信用社职工社员股、国家股、法人股、乡村集体股以及历史遗留股等，股金构成十分复杂；在控制主体上，虽然人民银行、农业银行、地方政府都对信用社行使管理控制权，但地方政府对农信社的控制权限逐渐占优。农户社员虽然在信用社拥有一定的股金，但从未真正行使股东权利，信用社的“三会”亦有名无实。
　　2．1996年8月’2003年6月，实行合作制金融阶段。1996年8月，随着国务院《关于农村金融体制改革的决定》颁布，农村信用合作社与农业银行彻底脱钩，摆脱了与农业银行之间的行政隶属关系，其监管由中国人民银行承担，地方政府也逐渐淡出了对农村信用合作社的控制。此次改革的目标是要把农村信用合作社逐步改为由农民入股、由社员民主管理的主要为社员服务的合作性金融组织，至此，农信社的产权归属开始明确。但由于历史遗留巨额债务的存在以及债务承担主体模糊、农户入股与存款的差别不明显等原因，社员与农村信用合作社之间没有形成稳定的利益制约机制，信用社“内部人”开始形成一个具有独立利益的集团，并逐渐对信用社形成强大的控制力量。该阶段农村信用社的产权制度的总体特征是：农业银行彻底放手对信用社的控制，地方政府将控制权逐渐让位于人民银行，人民银行成为信用社新一轮的产权代言人。
　　3．2003年6月至今，实行股份制改革阶段。以2003年国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》为标志，新一轮的深化农村信用社改革正式展开。此次改革在产权制度上有所突破：否定了以往单一产权模式定式，按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，广泛吸收股金，股金的来源渠道开始扩大，农村居民、城镇工商企业职工、私营企业、个体工商户、农村信用社职工、乡村干部等均可参与人股，股权开始有所分散。允许各地因地制宜选择适合本地实际的产权模式和组织形式，即：在经济发达地区可以选择股份制，中等发达地区可以选择股份合作制，而在经济欠发达地区则仍然坚持以往的合作制；以法人为单位，改革农村信用社产权制度，在组织形式上，可以组建农村商业银行、农村合作银行等银行类金融机构或实行以县(市)为单位统一法人，也可以继续实行乡镇信用社、县(市)各自为单独法人的组织形式。农村信用社产权主体变迁图和产权模式选择分别见图1和图2


　　
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二、农村信用合作社管理制度的变迁 
　　1．1979—1996年。1979年至20世纪80年代中后期，我国处于由计划经济向商品经济的过渡时期，在理论思潮上普遍认为合作组织应属于公有性质的集体经济组织。1980年中央财经领导小组认为信用社不能下放给人民公社，也不能“官办”，只能办成真正的合作金融组织。1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，要求恢复信用社的“三性”，扩大信用社的经营自主权。社会主义市场经济理论提出后，开始按西方的合作思想重新理顺信用社的管理体制。1993年国务院《关于农村金融体制改革的决定》明确了合作金融管理体制的改革。至此，信用社的外部治理特征为：接受银监会的监管，由省级管理机构对其实行行业管理。与此同时，信用社内部运行机制也进行了一些改革，但内部管理体制没有发生实质性的变化，“内部人控制”现象成为全国农信社普遍面临的问题。
　　2．1996年至今。1996年农村信用社从农业银行脱钩后，开始全面进行建立以“三会”制度为主要内容的改革，形成了理事会、监事会、经理层(即信用社主任)三权分立的内部管理体制。但由于县联社及其范围内的职工均是信用合作社的股东，但他们不拥有全部股权，而且理事会一般占多数，也就是说内部人处于绝对控制的地位，掌握着县联社资产的运用权，“内部人控制”现象仍没有得到有效改善，社员的利益得不到真正意义上的保护。
　　三、农村信用合作社网点设置与人员配备制度的变迁
　　从1981年至今，具有法人资格、能面向农户发放贷款的农村信用合作社机构数逐年递减(见表1)，

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />农村金融密度也处于很低的水平，最高的为0，740，最低的仅为0．349，并且呈现出迅速下降的趋势(见图3)。

　　从人员配备数量上来看，却表现出增加的趋势，由1981年的29万增加到2005年的62．7万人，增加了1．2倍。这说明： 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，农村信用社将大量人力资本集中于经济相对发达的城镇，已经走向了城市化经营的道路，该现象表明权力中心逐渐淡化了对农村经济和农户经营的资金支持；第二，农村信用合作社机构合并、撤销之后，相关的工作人员却没有“退出”，农村信用社“国有”、“官办”的性质仍然没有改变。
　　四、农村信用合作社具体融资制度安排的变迁
　　1．法律制度。农村信用合作社是农业政策的产物，在整个金融体系中处于相对独立的特殊地位，理应享有特殊的金融地位。但在我国金融立法中，不仅没有专门针对农村信用社的立法，而且由于相关法律法规的制度安排，使农村信用社处于不公平的竞争地位。在现有的与农村信用社信贷业务有关的法律规范中，仅仅强调农村信用社为“三农”服务的义务，没有赋予其相应的权利。根据《商业银行法》的规定，农村信用社的贷款业务适用该法的有关规定，从法律上将农村信用社与其他金融机构的业务运作一视同仁，这就导致了农村信用社名义上特殊独立，实际上却无法独立，农村信用社为农服务缺乏法律保障。
　　2．信贷政策。白20世纪80年代以来，关于农村信用社性质的争论就一直没有停止过。一个不争的事实是：信用社是合作金融的牌子，但却是集体金融的内容，在管理方法上采取了国家银行的管理办法，是一个性质含混的金融组织。国家在信贷政策上将信用社视同国家专业银行和一般工商企业来对待，采取了与信用社性质相背离的政策措施，如在税费的缴纳上，农村信用社长期与国有商业银行交纳同等的税费。
　　3．不良资产的化解与利率政策的重新安排。在与农业银行脱离行政隶属关系之后，农村信用合作社被迫承担了由农业银行强制划转的大量高风险贷款，形成数额巨大的待处理亏损，农村信用社长期处在不公平的竞争地位。2003年，人民银行开始对试点地区农村信用社采取相关手段以解决不良资产问题：一是由人民银行按照2002年底实际资不抵债数额的50％，安排专项再贷款，此种贷款利率按金融机构准备金存款利率减半，期限根据试点地区的情况而定；二是由人民银行发行专项中央银行票据，用于置换农村信用社的不良贷款。据官方统计资料和有关文件，在利率安排上，开始实行更加灵活的利率政策：在民间借贷比较活跃的地方，允许农村信用社贷款利率灵活浮动，贷款利率可在基准贷款利率的1倍至2倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率不上浮，风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。
　　五、现阶段农村信用合作社农户主要融资制度安排——农户小额信贷
　　农户小额信贷是农村信用合作社专门针对农户贷款的金融产品，也是现今专门针对农户设计的贷款制度。为了增加对农户和农业生产的信贷投入，简化贷款手续，2001年，国家以农村信用社为载体，专门针对农户制定了小额信用的信贷政策。该信贷政策的核心内容是：(1)对一般性种养殖业的资金需求，原则上应采取小额信用贷款的方式解决，不需要抵押担保，贷款额度根据实际情况而定；(2)对超过农户小额信用贷款限额而借款者又无法提供有效抵押担保的农户贷款，信用社可采取联保贷款的方式。对市场风险较大、贷款额度较大的资金需求，应按《贷款通则》的有关规定执行；(3)建立信用评定制度、完善农户征信建设是小额信用贷款发放的制度保证。为此，人民银行自上而下推动信用社进行了全国整齐划一的信用建设，作为发放农户贷款的前提和标准；(4)为增强信贷员的责任意识和风险意识，信用社对信贷人员发放、管理和回收农户贷款制定了责任目标，将农户贷款的发放量、发放户数和回收率等指标分解落实到每一位信贷员，并以此来考核信贷员的绩效；(5)在期限与利率方面，规定贷款周期原则上不能超过1年，利率则可按中国人民银行公布的贷款基准利率和浮动幅度适当优惠。
　　六、简短评价
　　1．农村信用社农户融资制度变迁是典型的由政府主导的、自上而下的强制性制度变迁，且变迁的“路径依赖”明显。我国是一个有着长期集权且农村金融市场较为落后的国家，在这种情势下，农户融资制度的变迁理所当然地由最高权力中心——国家来决定和实施，这使得农户融资制度的每一次变迁均是自上而下的政府强制性行为，体现的是“司法中心主义”，满足的是强势利益集团——城市工商企业的利益。换言之，强势利益集团的目标函数代替了作为公平与效率代表的政府的目标函数，因此针对农户的融资制度并没有得到实质性的改善，变迁流于形式且浅表化。也正因为如此，最高权力中心“过去的选择决定了现在的选择”，因此针对农村信用社的每一次制度变革无不深受既往制度安排的左右和限制，政府便理所当然地陷入了特有的路径依赖而难以摆脱。
　　2．农村信用社融资制度变迁的目的是为了配合城市融资制度的商业化改革，忽视了农村与农民的客观现实。政府力图使农村信用合作社恢复合作性质，但却流于形式和口号，没有给予和创造适合合作金融生存的制度环境，致使信用社在经营过程中既无力与其他商业银行竞争城市融资业务，又不愿坚守农村金融市场，更不愿与农户发生零售信贷业务，最终结果是农户的正式融资渠道受阻。在这种情况下，国家又采取强制手段，在农村信用社广泛推广整齐划一的小额信贷制度，从制度供给的表象形式来看，农户的融资渠道有了制度保证，但农村金融特有的制度特征却没有得到充分体现，农户融资制度的安排没有与城市工商业融资制度安排区别开来，过多地强调现代融资制度在农村的推进，强调农户的被动适应，而忽视了农户、农村的基本特征。作为权力中心的最高决策层。
　　虽然以小额信贷等“窗口指导”方式努力矫正农村扭曲的金融资源配置，但由于农村信用合作社的目标函数与政府的目标函数存在较大差异，因此对窗口指导缺乏实施的动力机制，这为农户融资制度供求的偏离埋下了隐患，农户融资的现实也印证了这一结论。
　　3．农村信用合作社“内部人控制”现象没有得到根本纠正。导致这一现象长期存在的原因是： 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，初始产权的行政命令色彩体现的是政府的意图而非入股社员的意愿，农户社员从一开始就被排斥在外，既没有兴趣关心自身的权益，也无法享有社员的权益，不能承担应有的义务；第二，随着农村经济的发展和农户收入的逐渐提高，农民入股的动机更多的是为了获得融资的便利，农民社员极少关心信用社的经营业绩，农民社员将自己的投票权拱手让给了信用社的“内部人”。
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