行政案卷主义源于美国。在法治发达国家普遍形成了较为成熟的行政案卷主义。如美国《联邦行政程序法》第556节规定：“证言的记录、物证连同裁决程序中所提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557节规定作出裁决的唯一的案卷。当事人交纳法定费用后，有权取得副本。”第557节所规定的正式裁决决定，只能根据案卷作出。再如德国联邦行政程序法规定，行政机关在作出侵害行政程序参加人权利的行为时，应全面调查和斟酌一切对作出决定有意义的事实，其中包括对参加人有利的事实；并且保证参加人有权在行使或保护自己合法权益的必要范围之内，阅览在程序中制作的案卷。他山之石可以攻玉，法治发达国家的立法经验对我们显然大有裨益。
实际上，为了防止诉讼程序的失效，最高人民法院司法解释对相关问题作了规定，要求法院在审理某些行政诉讼案件时采用案卷主义。《最高人民法院》（以下简称《证据规定》）第59条：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”在行政诉讼过程中，法院应当根据行政机关作出具体行政行为案卷中的证据，对行政机关作出的具体行政行为进行司法审查；对于原告在被告作出具体行政行为过程中即行政程序中没有提供而在诉讼程序中提供的证据，法院不应当采纳；如果允许法院采纳这些证据，将导致原告在诉讼程序中提供证据的行为不受法律约束，从而使具体行政行为失去特有的法律意义。
此外，《证据规定》第69条规定：“原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当理由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。”根据该规定，被告对于行政案卷中具有对其不利的证据没有提交法院，原告有证据证明被告有该证据的，法院可直接推定原告主张成立。该规定有利于规范被告依法将必要的行政案卷材料提交法院，防止被告隐匿或者销毁证据，对于行政诉讼程序中的案卷主义实践中具有很强的现实意义。
再次，还有《行政许可法》许多条款也体现了案卷主义，如行政机关必须根据听证笔录作出行政许可等。法院在审查行政许可的合法性时，应当以在行政程序中收集的证据为限，行政案卷之外的材料不得作为认定行政许可的合法依据。
行政案卷主义的核心就是要求行政机关将行政案卷作为其作出具体行政行为的唯一依据，而不得以行政案卷以外当事人未知悉、未论证的事实、证据作为依据。该主义适用于所有行政执法领域，形成对行政管理相对人权利的有力保障和行政机关恣意行政的有效约束，充分体现了行政程序对行政管理相对人知情权、参与权的尊重和保护。
我国行政诉讼适用案卷主义的表现主要是排除在行政案卷外形成的证据。一是行政机关在作出具体行政行为后收集的证据应排除在行政案卷外，这是案卷主义中“先取证后裁决”原则的基本要求；二是行政机关在行政诉讼中自行收集的证据不能作为行政案卷材料；三是作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为法院认定原具体行政行为合法的依据，这是法律所明确规定的。尽管，《行政诉讼法》文本上只字不提案卷主义，但各级法院在司法实践中应当采用案卷主义。
在中国的法律语境下，尽管行政诉讼的案卷主义具有十分重要的价值，但面对重大的公共利益，案卷主义还是应当受到必要的限制。即使在行政程序中采用严格绝对的案卷主义，行政诉讼程序也只能采用灵活的或相对的案卷主义，何况我国行政案卷主义也还存在例外。
有些由于时间上的紧迫性而采取简易程序作出的口头行政决定，但在事后补作的执法记录，不能视为违反行政案卷主义，是因为该行政执法行为的特殊性而无法制作笔录。如《治安管理处罚法》第15条第2款规定：“醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。”警察根据该规定对醉酒的人采取约束的行政强制措施，由于执法过程的突发性，无法在先制作书面行政决定，也无法先执法记录和现场情况记录，可在采取“约束”措施至消除危险或者威胁之后及时制作记录。
再如，行政认知，即对众所周知的事实、自然规律及定理、按照法律规定推定的事实、已依法证明的事实、根据日常生活经验法则推定的事实等，允许行政机关可以在行政案卷材料以外，无须经过通常证明程序的事实进行认定。此外，《证据规定》第六十五条至六十七条规定了较为完整的自认制度，对于自认的事实，行政机关亦无需提供行政案卷材料以证明其主张。
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（作者单位：湖南省新田县人民法院）
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