我国构建行政公益诉讼制度的必要性和对策

　　近几年来，我国在一些地方虽出现了一些以个人名义提起的行政公益诉讼,但是由于缺乏相关制度支撑，这些诉讼无一例外地陷入困境。其起因在于现行的行政诉讼法及其司法解释在行政公益诉讼原告适格主体方面的固步自封使然。这主要体现在以下两个方面：其一，我国现行行政诉讼法在受案范围中用了两个条文即第11条和第12条对行政诉讼的受案范围作了明确的规定，其中第11条是对行政诉讼的受案范围进行的肯定性举例，将行政诉讼的受案范围限定于8种常见的具体行政行为及其他具体行政行为。第12条对不符合该法的受案范围进行了否定性列举。此外，在第2条中对行政诉讼的概念作了限定。也就是说，要提起行政诉讼必须与被告人有直接的利害冲突，并且必须是针对具体行政行为。从这个角度来看,我国现行的行政诉讼法没有为行政公益诉讼的启动提供机会，行政公益诉讼因与行政行为的相对人无直接利害关系而被拒绝在法院之外。

　　一、行政公益诉讼的概念和法律特征

　　行政公益诉讼作为一种新型的诉讼形式，在西方法治国家已发展得相对成熟。虽然各国理论界和实务界对其称呼不一，如在日本称为“民众诉讼”、美国称为“私人检查总长”、在英国称为“以公法名义保护私权之诉”，但其内涵大体相同，即当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。

　　与传统行政诉讼比较，行政公益诉讼有如下特征：（1）原告与被诉的具体行政行为不一定有直接的利害关系。（2）行政公益诉讼具有预防的性质。我国现行《行政诉讼法》对于相关行政机关不履行法定职责或怠于履行维护公共利益的职责的惩处没有规定，公民也无法提起行政诉讼。如在安徽阜阳奶粉案中，众多非法厂商已被绳之以法，可是监管不力的食品安全监管部门并没有受到法律制裁。而行政公益诉讼的起诉不以损害的实际发生为要件，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，即可提起诉讼。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。（3）行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、我国构建行政公益诉讼制度的必要性

　　（一）行政公益诉讼可以填补我国对公共利益保护的盲区

　　我国目前的三大诉讼法对公共利益的司法保护存在真空：刑事诉讼只能对被侵害、且侵害行为构成犯罪的公共利益予以救济，民事诉讼对公共利益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现，行政诉讼只能通过对具体的行政行为司法审查来保护公共利益。这样的话未构成犯罪也未受到行政制裁且也没有形成代表人诉讼的侵害公共利益的行为就得不到应有的制裁。另外，三大诉讼法不能对公共利益进行预先的救济，公益诉讼恰好就是填补这一真空的制度。

　　（二）行政公益诉讼适应遏止公共利益损害日趋严重化的需要

　　许多违法、不当的行政行为就是在维护公共利益的旗帜掩护下，牟取个人利益、部门利益和地方利益，导致普通公民的合法权益和社会公共利益受到损害。如国有资产流失、环境污染与破坏，土地开发中的不合理利用问题，政策性价格垄断行为等。大量维护公益的行政诉讼均因起诉人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回起诉，导致违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。郝劲松打的几场官司就是一个明证。

　　（三）保护弱势群体，构建和谐社会的需要

　　对于权利得不到充分保护和救济的弱势群体会寻求其他非法途径发泄或解决，这就对和谐社会构成了威胁。当前，构建和谐社会的一个重要任务就是要解决弱势群体的人权保障问题。解决弱势群体的人权保障途径之一就是保障弱势群体的参与权，使其能够充分地表达和维护自身权利。

　　三、建立符合我国国情的行政公益诉讼制度的构思

　　（一）原告主体资格制度

　　我国《行政诉讼法》规定只有行政相对人认为行政机关行使的具体行政行为侵犯了其利益才具备提起行政诉讼的主体资格。而行政公益诉讼的本质在于通过诉讼程序和机制保护、救济公共利益。所以在我国应确立以检察机关为主，以公民、法人或其他社会组织为补充的一种行政公益诉讼主体格局。检察机关是国家法律监督机关，不但是法律秩序的忠实维护者，也是国家、社会和公民利益的忠实捍卫者。而目前我国的检察机关只在刑事案件中行使公诉权，在民事案件及行政案件只是体现其监督职能。在公益诉讼中赋予检察机关以公益诉讼代表人的资格，不仅与设立检察机关的宗旨一致，而且有利于充分发挥检察机关的作用。公民、法人或者其他社会组织以维护公益为目的向人民法院提起诉讼必须得到检察机关的许可或授权。只有在公共利益受到损害，而检察机关又不履行职责时，公民、法人或其他社会组织才能直接向人民法院起诉。

　　（二）受案范围的规定

　　为了防止原告滥用诉权，人民法院应该严把立案受理关。只有在公共利益受到违法行政行为的侵害，影响到公民法人或其他组织的合法权益而又无法直接根据我国行政诉讼法的规定起诉时，人民法院才可以考虑立案受理，同时考虑到我国是成文法国家，在行政公益诉讼设立之初可以借鉴西方的经验先在选举环保审计同业竞争等。几个与公共利益牵涉较大的领域中规定普通公民的原告资格。

　　（三）投诉前置制度

　　我国也可以借鉴美国的做法，规定在公民提起公益诉讼之前，应当先行就造成公共利益受损的行为向有关机关进行检举、揭发、控告,请求有关行政主管机关进行纠正，如果行政机关不作为或违法行为得不到制止时，公民可以向人民法院提起公益诉讼。这一方面可以有效防止诉讼权利的滥用，另一方面也可避免给法院造成过重的负担。

　　（四）诉讼费用承担制度

　　由于行政公益案件一般牵涉面较广，诉讼费用也非常可观，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于人民法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公共利益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定，确立“无偿主义与低额收费”相结合的原则，即原告起诉时不缴纳任何诉讼费用，败诉时再按照规定标准收费，且数额明显低于一般诉讼。这样既有利于原告行使维护公共利益的诉权，又可以预防原告滥用诉权。

　　（五）行政公益诉讼的一审人民法院的规定

　　行政公益诉讼的一审人民法院应当为作出违法行政行为的行政主体所在地的中级人民法院。因为行政公益诉讼所涉及的案件牵涉到公共利益覆盖面广，影响力大，可以认定为属于行政诉讼法第14条第3款的规定“本辖区内重大复杂的案件”。此外，由于级人民法院对法官有着更高的要求，相对于基层人民法院来说，中级人民法院的官更能满足行政公益诉讼对法官素质的要求。

　　（六）设立保证金制度

　　由于在行公益诉讼中原告与诉讼标的之间缺乏足够的利害关系，可能会使原告缺乏相应的动追求胜诉的结果。为了防止原告在启动诉讼程序后随意退出或无故缺席造成法审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定在人民法院立案受理时，原告须交纳相数额的保证金作为保证原告完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序结时不论原告是否胜诉，人民法院都要退还保证金以及利息。

　　（七）对原告胜诉后的奖励制度

　　公民提起行政公益诉讼往往不是为了个人利益，而是为了公益。有时甚至与私人利益毫无关系，但其提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。给予胜诉原告适当的奖励，一方面是对原告付出的弥补，另一方面有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护社会公益。我国关于奖励揭发检举违法行为有功的单位和个人的规定早已在各类法律中频频出现，而在行政公益诉讼中，原告要承担举证责任、诉讼费用、大量的人力、物力、财力，如果没有一定的奖励制度，可能会打击公民提起公益诉讼的积极性，因此，规定对胜诉的原告的奖励有利于更多的公民加入到行政监督的领域。

　　参考文献

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　　[2]蔡虹,梁远.也论行政公益诉讼[J].法学评论.2002(3).

　　[3]颜运秋.公益诉讼理论研究[M]．北京：中国检察出版社,2002.

　　[4]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社,1999.

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（作者单位：广西壮族自治区临桂县人民法院）

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