【正文】
注：该文作者：王成栋、刘雪梅
载于：《行政法论丛》第六卷，法律出版社2003年版
内部行政的问题，再一次浮出水面。
应该明确并区分外部行政与内部行政。行政法或行政法学上的行政，在未做特别声明的情况下，皆指外部行政。内与外的界限？微观而言：行政机关；宏观而言：整体的国家行政体系。
内部行政的前提：是权力行为的运用。非基于权力行为而形成的诸如民事法律关系，当然不属于内部行政。
试举一例：公务员的问题。当一个公民试图进入但尚未进入公务员队伍之时，其与行政机关之间还是外部行政关系；一旦进入公务员队伍之后，其与所属行政机关之间就是内部行政关系。
内部行政不外乎两种：
1、机关与机关之间。又可分为：上下级之间和平级之间，有隶属关系之间和无隶属关系之间；
2、机关与所属公务员之间。
至于公务员与公务员之间，则不会形成第三种内部行政关系。因为公务员的公务行为皆以机关名义为之，而非以个人名义为之，因此皆可归入机关与机关或机关与所属公务员之间的关系。公务员的个人行为，就与内部行政无关了。
关于机关内部规则的生成。普通社会组织的内部规则是由组织的成员共同决定的，对成员具有当然约束力。可是行政机关的内部规则的生成却出现了问题：谁来决定？当然是行政机关的主人（即成员）。可谁是行政机关的主人？理论上的答案：全体国民（或某个范围内的国民）；而现实的答案：机关领导人（一人或几人）。领导开个会（有时也可省略），内部规则就新鲜出炉了。不仅可以约束本机关内的全体公务员，有的内部规则还可以约束本系统内的所有机关单位及其公务员。我们应当质疑这样的内部规则的制定者的正当性。领导是不是规则的天然制定者？？？领导的原本含义是什么、职权是什么？领导是所有者，还是管理者？
该文真是标准的正统文章，除了转述，就是复述，而看不到该文作者自己思维的任何痕迹。除了介绍他国、他人的理论之外，就连理论变革、突破、生长也是忠实的记录他国、他人的，而该文作者面对这一切却无动于衷、超然世外，自己就好像是一台照相机、摄像机或复印机一样。连最起码的“夹叙夹议”都做不到，就只剩下“只叙不议”了，这就是中国当下的学术现状。与中华民国（1912——1949）时期相比，已经是大大的倒退了。
凡组织皆有管理，立法机关和司法机关之内部当然存在行政管理，但是却不应简单等同于行政法之行政管理，自然不受行政法之调整。行政法只调整——行政机关行使行政权力作用于外部相对人。这就是行政法的——疆界。其他所有的社会组织（含国家机关）的行政管理（不论对内还是对外）均与行政法无涉。即使是行政机关内部的行政管理（即内部行政），也不属于行政法的范畴，而应单独规制（而不是像以往的“特别权力关系”那样——不规制）。这就是“瘦身”之后的行政法。与此形成鲜明对照，现在有相当数量的学者让行政法无限制的“增肥”，恨不得把一切组织的行政管理皆纳入其中。这可是“两条路线的斗争”呀。
什么是法律的禁区？思想！一切行为，或明或暗、或直接或间接，皆在法律可控的范围之内。即使是所谓的事实行为，例如“下气通”（俗称——放屁），看似与法律无关，但在某些极端情况下，也会因为关涉特定人的权利、义务而“难逃法网”。历来被视为不起眼的“作息时间”、“工作安排”，就更有可能、更有理由成为法律问题而诉诸司法解决。世俗世界是没有法律禁地的，不论王宫、军队、寺庙、闺房、内宅、后院自留地，还是什么隐蔽、隐秘、隐私的所在，统统照耀在法律的阳关之下。
在其他国家，行政法规和规章这样的“专用名词”是否适用？大可疑问。
内部行政，绝不是应不应该法治化的问题，而是肯不肯于、愿不愿意、能不能够法治化的问题。
万恶的人事档案制度、户籍制度，以及一切身份差异制度，都有待于被打碎。
学校对学生（也包括教师）的管理，根本就超出了行政法的范围，也与“特别权力关系”无关。
“某学校在所有的教学班、楼道、校门口都安装了监视器”，这样做是否“严重侵犯了学生的包括人格权、隐私权在内的人身权”？该文作者的回答是：是；而愚以为：否。对这一问题的回答，真的需要见仁见智吗？教学班、楼道、校门口，属于绝对的公开公共场所，隐私可能、应该出现在这样的场合吗？还要请问：监考者是否侵犯了考试者的人格权呢？
在我国，狱政管理当然不是司法行为，而是典型的、标准的外部行政行为，怎么可能纳入“特别权力关系”这一话题之中呢？实在费解。需要研究和解决的是：服刑人员这一特殊的相对人群体的权利的拥有范围和行使方式。
军队机关和军人之间的法律纷争，应该交由军事法院来解决，而不是由军队机关或长官来决定，这是再简单不过的道理。其性质与内部行政相似。军事法院的属性？是司法机关，还是军事机关？当然应该是司法机关。隶属于最高法院，还是隶属于中央军委？在理论上，只要是法院，就无论如何最终一定要隶属于最高法院，而不可能是任何其他机关。除非“挂羊头、卖狗肉”，披着法院的“羊皮”，那就隶属于任何机关都有可能了。
内部行政的症结——无法可依；无法可依的症结——无法无天的长官意识；无法无天的长官意识的症结——滥用优势地位；滥用优势地位的症结——人类的自利本能使然。一环紧扣一环、一步一个脚印，多么的扎实稳健、牢不可破呀。一旦内部行政的堡垒可以在实质而非形式意义上被突破，人类就真的进化了。
官场中的人治的目的显然不是为了如该文所说的“整饬吏治”、“发挥统治效能”、“惩处管理渎职、贪赃枉法及违制”、“监视各级官吏的言行”、“对官吏的义务与责任作详尽的规范”等等，恰恰相反，人治之下，官场中：丑态百出、假公济私、藏污纳垢、臭气熏天、恶贯满盈——罄竹难书。人治的目的：治人之人的利益最大化。人治的样态：等级金字塔结构，下级服从上级为最高行动指南。人治的基础：人为制造、确认并强化人与人之间的差异。
现有的《公务员法》、《法官法》、《检察官法》等法律，均存在严重且致命的缺陷：疏漏、缺失、无控制之裁量等等，根本无法真正成为国家机关内部管理的法律依据。
仅仅在诉讼法中打开闸门——允许内部行政争议诉诸法院，恐怕会大量出现因大面积缺失内部行政管理实体规范而造成的法官有案不会审的局面。到那时，法院以及司法权得到的将不是信赖，而是怀疑。该文在之后，又搜肠刮肚、绞尽脑汁在现有体制之下“设计”出了若干打开诉讼之门的“妙招良方”，不可谓不辛苦，但如果没有更为关键的内部行政管理实体规范的同步跟进，恐也枉然。
该文认为：公务员对内部行政行为不服，可以提起行政复议。此观点大可质疑。内部行政与外部行政不同：每一个独立的行政机关都有自己独特的与众不同的事务管辖权，相对人对外部行政行为不服，是可以根据行政机关的事务管辖权来锁定复议机关的；而所有的内部行政行为均具有同一属性，不因行政机关的事务管辖权而有所差异。谁是内部行政的复议机关？行政机关是因其特定的外部事务管辖权而来到这个世界的，没有哪一个行政机关是没有外部管理职权的，除非设立一个专门以解决内部行政争议而存在的行政机关，否则将复议无门。这也正是为什么说“内部行政不是行政法上的行政”的一个理由。
将内部行政与外部行政相剥离，绝不是为了将内部行政“特别处理”或“从轻发落”，而是为了在清晰的揭示事物的差异的基础上对内部行政做更深入的研究和更严格的规范。
内部行政既不是法治的禁区，也不是行政法的辖区，而是一个崭新的题域，与社会（非国家机关的任一社会组织）行政共同成为“派生”于传统行政的两大新兴课题。
精细、纵深，是学术发展的重要标志。在现实中，很多学者生硬的将内部行政与社会行政（这是我的命名，并非学界共识。这里指与该名称对应的客观现实）视为行政法学的新疆域，非要“在旧瓶里装新酒”。
其实，称谓之争是无谓的，只要能够清晰的区分不同事物的彼此差异就足够了。（北京农学院政法系·左明）
2010.1.10.于幸福艺居寓所
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