动态情景下突发事件应急预案的完善路径研究

　　摘 要：突发事件应急预案是“一案三制”的重要内容,对我国应急体系的建设和完善起到了积极的作用,但突发事件应急预案在实践中却遇到了缺乏针对性和可操作性的困境。突发事件的发生、演变和危害等具备极强的不确定性和独特性,其应对是高度情景依赖的,本文将对这种实践困境给出理论上解释,并从风险评估基础上的参与式编制、特殊情景下的授权与监督、加强应急预案培训和演练等方面提出针对性的政策建议。

　　关键词：应急预案；动态情景；完善路径

　　SARS之后,党和国家高度重视危机管理体系建设,并做出了巨大的努力,取得显著进展。这方面的工作主要以一案三制为代表。应急管理法制是规范突发事件应对的各种法律、法规、规章及配套制度体系的总和。目前我国已初步建成了以《宪法》为基础,以《突发事件应对法》为龙头,以各种单行性应急法律规范如《国家安全法》、《传染病防治法》、《安全生产法》、《防洪法》等为主干的应急法制体系。应急管理体制主要指应急管理机构及其组织形式。2006年4月10日,国务院办公厅发出《关于设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室）的通知》。随后至2006年底,30个省（区、市）成立或明确了办事机构,96%的市级政府、81%的县级政府成立或明确了办事机构。①应急管理机制是指突发事件应对过程中的各种制度化、程序化的应急管理流程、措施与方法,包括建立健全社会管理机制、监测预警机制、应急信息传递机制、应急决策和指挥机制、应急响应机制、公众沟通与动员机制、应急保障机制(包括应急资源配置与征用)、恢复与重建机制、评估与奖惩机制和国际合作机制等。

　　应急预案是针对可能的突发事件而事先制订的行动计划或方案。按照不同的责任主体,我国的应急预案体系可以分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次。2005年4月17日,国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》,随后陆续向社会发布了多件专项应急预案和部门预案。基本形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系：国家总体预案和105个国家级的专项或部门应急预案；地方政府和基层单位预案（如四川有县（市、区）级预案18 429个）；目前已完成国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案,基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。②这表明,全国应急预案编制工作基本完成,初步形成了全国应急预案体系,应急管理体系建设正在加快推进。

　　应急预案的核心思想之一就是以确定性应对不确定性,化应急管理为常规管理。③应急预案最基本的功能在于未雨绸缪、防患于未然,通过在突发事件发生前进行事先预警防范、准备预案等工作,对有可能发生的突发事件做到超前思考、超前谋划、超前化解,把政府应急管理工作正式纳入经常化、制度化、法制化的轨道,从而化应急管理为常规管理,化危机为转机,最大程度地减少突发事件给政府和社会造成的损失。可以说,一套严密、有效的应急预案对处置突发事件起着决定性的作用。其主要表现在：一是有利于掌握作战行动的主动；二是有利于促进对可能发生的突发事件进行掌握和熟悉；三是有利于增强训练的针对性；四是有利于对灾害事故规律和处置对策进行研究。

　　总之,通过研究完善突发事件应对中的应急预案,从规范角度对应急管理相关事务形成制度性的设计,就能够确保一旦发生突发事件,相关部门就能迅捷有序地根据事前的制度安排采取不同的应对措施,相互交织却有机协同,从而做到有效组织、快速反应、高效运转、临事不乱。也就是说在应急预案编制与管理的过程中,如果把各种可能出现的问题尽可能估计得充分一些,并且宁可估计得严重一些,把准备工作做得更扎实一些,政府应急管理工作人员就能极大缓解处理突发公共事件所面临的巨大的压力,同时也避免了因经验不足、精神紧张、工作疲劳等而发生的工作疏忽。就应急预案自身来说,通过研究完善,可以全面地考量应急预案的编制质量、实施过程和效果,并在此基础上形成反馈信息,从而为应急预案的修正、调整提出建议,使应急预案的运作过程进入良性循环,使之在突发事件应对中起到应有的作用。通过研究完善,找到影响预案实施效果的关键因素,以便有针对性地改进现有的预案,使之变得更具科学性和可操作性。

　　一、问题的提出：针对性和可操作性的现实困境

　　目前,各级、各类应急预案已经基本形成一个“横向到边,纵向到底”的体系,覆盖了常见的突发事件。但是,在突发事件应急处置的实践中,应急预案在突发事件应对过程中所发挥的效用并不理想。以某地区制定的防汛预案为例,④经分析可见其存在的问题。此应急预案中分析了本区的地理情况、易受灾的地点等,确定应对小组及职责,但各个小组的职责之间没有明确顺序,是同时进行还是各组之间有先后顺序,而且缺乏完成这些职责的方法,比如对于工程抢险,虽给定了几个取土地点,对于多个不同的危险河道,各个河道从哪些地点取土、土量多少以及如何运送都没有科学合理的辅助方法；对于防汛物资储备,虽给出了存放地点,但在汛情出现时,预案中缺少资源调度的原则方法,这使得此应急预案的操作存在一定难度。可以看出,应急工作在很大程度上还是依靠临时的协调工作来保障,一旦发现突发事件,原来准备的预案往往成为摆设,无法发挥其应有的作用,应急预案存在着针对性、具体性、操作性等诸多问题,需要进一步改进。

　　1．应急预案缺乏针对性。在应急管理刚刚起步,许多地方和部门不了解应急预案为何物的情况下,应急预案为制定预案提供了可遵照的“模板”,为快速形成一个预案体系作出了贡献。但是,由此也形成了应急预案上行下效、千篇一律的弊端。因此,现在面临的问题是预案变成了像很多规划一样,大家互相抄,但并没有真正分析,真正演练。所以事情发生后很少真正依照预案去操作。

　　2．应急预案缺乏具体性。地方和部门制定的应急预案中,照搬上级预案的原则性语言太多,而具体操作的内容太少,预案层次越高,原则性与总括性应该越强,这样可发挥对下级的普遍指导作用,预案层次越低或涉及突发事件越专业,应急预案就应该越具体,具体到需要落实“什么事”、“谁来做”、“怎么做”、“做到什么程度”等问题。

　　3．应急预案缺乏操作性。有些地方和部门制定应急预案后,将其束之高阁,既没有经过演练,也没有经过实战检验。这样的预案只能作“壁上观”,而不能作“万里行”,其实际操作性势必得不到保障，往往不是以实践检验预案,而是按预案剪裁实践——用“排演”代替了实战演练。此外,应急预案还应该是动态和开放的,应根据实战演练或实际操作来检验预案的可行效果,定期或不定期地修改预案,从而确保应急预案的可操作性,但我们的演练往往发挥不了这样的作用。

　　4．应急预案缺乏联动性。突发事件往往会影响多个行政区域或扩散到某一行政区域之外,加之部门分割、条块分割、军地分割、区域分割的现实,各地方、各部门各自为战,已成为处突大忌。因此,相关部门或地方在制定应急预案时应注重联动处置的关系,使应急预案形成一个完整、统一的联动体系。如在处置有关基础设施的突发事件中,水、电、气、热等部门因管网之间的相邻关系,更能体现彼此配合,协同联动。

　　如何制定真正具有可操作性的预案就成为一个需要解决的问题。2007年5月19日,国务院秘书长华建敏在全国基层应急管理工作座谈会上说过：“应急预案是应急管理工作的主线,管不管用是预案的生命线”,但是在突发事件应对中,应急预案为什么会出现这种缺乏针对性、缺乏操作性的现实困境呢？这一现象的背后存在着什么样的理论必然,可以由哪些方法来进行完善呢？本文将通过分析出现针对性和操作性现实困境的理论解释,给出操作性预案完善的途径。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、动态情景与不确定性：一个可能的理论解释

　　我们可以看看《突发事件应对法》中对于突发事件应急预案的规定：应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定,针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害,具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。

　　应急预案,简而言之是为应对可能的突发事件而事先制定的行动方案。不难看出这里面有两个基本前提：一是对可能的突发事件,有提前的预知；二是人、财、物和各种现场资源能够支持我们突发事件的应对工作和现场的决策。但这两个前提假设在实践中都不一定能站住脚,我们可作一具体分析。

　　首先,可能的突发事件是很难预判的。突发事件分为常规性和非常规性两类。常规性突发事件一般指历史上多次发生过的或重复性较强的、人们比较熟悉的或对可能造成的后果可预见的突发事件。如江河洪水、森林大火等,按照预案或根据变化的情况做必要的调整,进行应急处置,一般效果是不错的,可以说应急处置工作基本步入了常态化轨道。非常规突发事件是指历史上未曾发生过或发生过但增加了很多不确定的因素、人们不熟悉、后果难以预料的突发事件,如美国“9.11”事件、SARS、我国南方雪灾、“5.12”坟川大地震等。随着经济社会的发展,气候环境变化的异常,全球化带来人、物流动的加快,现代化本身所具有的脆弱性等因素,非常规突发事件呈多发态势,而这类事件的处置往往没有现成的预案可供遵循。因此,要特别加强非常规突发事件的应急管理,提升非常规事件的处置能力和水平。

　　其次,现实的突发事件是动态演化的。实践中发现,有些预案的针对性、操作性不强,考虑因素不全,细化程度不够,这是因为我们对可能发生的突发事件很难预判造成的。但是还有些突发事件在发生后又增加了新的因素,或者是全新发生的事件增加了原来事件的复杂性,应对起来就而无预案可言。比如在2008年雪灾中,17个省（区、市、兵团）不同程度受灾,南方大范围低温雨雪冰冻属历史罕见,这样巨大灾难在其发生前人们往往无法预判,但这次雪灾加上春节返乡潮的时机叠加,也是造成灾害如此严重的因素。应急预案制定得再好,也只能对可能发生的情况作一个粗略的预想和假设,而实际发生的情况总是与预想的情况千差万别,甚至完全出乎意料。

　　2008年的雪灾和汶川特大地震仍让我们记忆犹新,当时公路运输中断,电力设施损坏,这些情况很难在预案中一一列举,因此,当灾区出现断粮时,粮食应急预案在一些地方就显得苍白无力。因此,对预案要实行动态管理,加以不断地制定、修订、完善、提高。同时实践也告诉我们,无论预案体系多么周密,都会遇到新情况甚至全新的事件发生,必须增强预案的灵活性,以增加现场的灵活处置能力。突发事件演化规律非常复杂,人们缺乏对于其发生、演变及危害程度的足够认知和可借鉴的经验,为此其应对行为需要有足够的灵活性和弹性,所以具有确定性的制度体系与具有高度不确定性的突发事件之间存在着天然的紧张关系。

　　总之,应急预案的制定要求是确定的,但突发事件的实际应对要求确是动态变化的。应急预案都是针对一定的场景来制作,自然不可能针对所有的场景,这就是造成应急预案往往缺乏针对性与操作性的原因。因此完善应急预案,就必须使应急预案制作所针对的场景必须合理,要具有代表性和可调性。代表性是指选择的场景与其他多数场景具有相似性,能够代表大多数情况；可调性是指在选择的场景下的应急方案在其他场景时可以较为顺利地进行调整,这样才能保证应急预案在多种情况下的可操作性,不会出现应对慌乱。

　　三、突发事件应急预案的完善路径分析

　　如上所述,应急预案确定性的制度体系与具有高度不确定性的突发事件之间存在着天然的紧张关系,如何通过一定的途径来弥补这两者之间的悖论呢？

　　（一）风险评估基础上的参与式编制

　　首先,通过风险分析来增强对动态变化的预测。为保证应急预案具有科学性和可操作性,必须在全面系统认识和评价所针对的潜在突发事件类型的基础上,要识别重要的潜在事件、性质、区域、分布和事故后果,并根据风险分析的后果,分析应急救援力量和可用资源的情况,为所需的应急资源准备提供建设性意见,这一过程可以增强对动态变化的预测,提高对可能发生的突发事件的预测。

　　风险分析的目的是要明确应急的对象、突发事件的性质及影响范围、后果严重程度,为应急准备、应急响应和恢复措施提供决策依据。

　　风险分析要结合事件的具体情况来进行,分析可能出现的事故,针对某种潜在的事故,分析本地区相应的脆弱性情况,哪些人群、哪些单位和哪些地区属于弱势,应该加强防护,⑤在制定应急预案时特殊标明。

　　在建立的预案中,要分析对象事件的类别和级别、可能出现的自然、社会以及人的情况。风险分析的结果应能提供：地理、人文、地质、气象等信息；城市功能布局及交通情况；重大危险源分布情况及重要危险物质种类及后果影响分析；特定的时段；可能影响应急救援的不利因素。

　　风险分析是应急预案编制的基础。应将风险分析与预案的制定紧密结合,风险分析的结果不仅有助于确定应急工作重点,提供划分预案编制优先级别的依据,而且也为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。

　　其次,多方参与编制可以增强动态变化中的灵活性。实践中,应急预案的制定遵循的是一种自上而下的途径。一般情况下,国务院部门制定应急预案后,省级政府的相应部门制定省一级的部门预案,之后再是市一级相应部门、基层相应部门制定预案。

　　下级机关在制定应急预案时,多数情况下照搬上级机关的预案,没有社会各群体的参与制定,内容更没有体现出本级别本地区的特殊性。另一方面缺乏联合制定预案。我国已有的各级各类应急预案,几乎都是某一级政府或者某个部门、企事业单位自行制定的,少有几个关联部门联合制定预案的情况。以2008年1月低温、雨雪、冰冻天气为例,如果电信、电力、铁路、公路、气象、民政、财政等有关部门联合制定了应对灾害天气的应急预案,可能应急活动会开展得更有效率、更有秩序。

　　实践中,突发事件发生后,仍然是靠传统的会议方式商讨应对方案,这无疑会大大降低应对突发事件的效率。正如2008年1月低温、雨雪、冰冻天气中,中国气象局组织召开国务院应急办以及铁道、交通、电力、民航、安监、民政等部门参加的专题会商会,部署了相应的应急联动工作安排。仍然沿用这种方式的根本原因是应急预案没有起到真正的“应急作用”,各部门未参与中国气象局《重大气象灾害预警应急预案》,因此很难在发生突发事件后马上协调配合起来。

　　针对上述问题,一方面在各个部门的应急预案编制过程中要加强沟通,建立一个针对突发事件的交流平台,在突发事件发生时要将应急联动切实地做到位,真正做到信息数据共享、统一调度；另一方面，可以建立一个应急预案库,将本地区的所有应急预案放在一个预案库中,方便调用和查询。在应急预案库的基础上可以通过运用一些编程手段将各种预案制成一个基于预案的决策支持系统,实现查询与辅助决策相结合,满足预案执行者操作、维护、管理等的要求。

　　（二）特殊情景下的授权与监督

　　首先,根据不同情景需求,授予现场处置者更多的自主决策权。在突发事件的冲击情景下,既有制度上确定的应急体制可能无法正常运作或者无法满足应急管理的需要,应急管理机制的各种工作程序和经验法则也可能在新的突发事件面前失灵。“预案的实施必须获得合法性上的保护,即预案中的每项内容都必须有确切的法律依据”。⑥但显而易见,在这种情况下,如果完全遵循制度行事,就有可能因行动僵化而招致灾难性的后果；如果人们在既有制度框架之外寻求新的办法,又将面临着因决策错误而承担法律责任的巨大压力；如果允许没有约束的任意行动,则将面临着权力失控的危险。因此,一个更具包容性和弹性突发事件应急预案的保障作用体现在：在突发事件情景下能有效运转,又能为突发事件的应急决策提供足够的策略选择空间,同时保证这些选择具有权宜性,不会背离民主、法治和人权保障的基本价值。

　　其次,执行方案可以以附件的形式来不断更新,来增强突发事件的动态应对。对于应急预案内容,可以有新的探索,比如在附件中可以包括处置工作方案,是指相关风险及隐患列表、应急预案和执行程序名录、相关应急资源名录、各相关单位通讯录、力量部署及交通流线图、事件处置规范性表格、宣传口径、政府内部工作流程及其他相关敏感信息。

　　（三）加强应急预案培训和演练

　　现实中,一些基层单位在实际的应急演练中不知如何去做,经常出现一些设置一个简单场景,如点一把火,找几个人去扑救,然后照几张相片、拍一段影像“过家家”式的应急预案演练。制定应急预案很重要,但开展应急预案演练更重要。必须加强预案演练工作,做到预案动态管理。加强预案演练是提高应急预案实用性的必要途径,是提高处置突发事件能力、保障生命财产安全的重要手段。要充分认识应急预案演练的重要意义,制订合理、完善的应急预案演练计划并定期组织演练。在对已经制定的预案要结合演练及不断变化的形势和要求实行动态管理,不断修订和完善,增强预案的实用性和操作性。

　　首先,通过应急预案培训和演练使预案的执行者能真正的认同预案。应急预案本身并不能自动发挥作用,突发事件应对工作靠的是指挥员的临场指挥和应急工作人员的战斗力。应急预案作用的大小要受制于预案执行者执行能力高低,为此,要在平时做好应急人员的培训和演练,不断提高指挥和救援人员应急管理水平和专业技能,提高预案的执行力。只有通过开展经常性的实战演练,才能使各级指挥员和应急工作人员熟知应急预案的规定和要求,熟知应急处置基本程序、步骤和方法,真正认同预案。这样,当突发事件来临时才能果断迅速落实预案,增强指挥能力和组织能力。

　　其次,不要让演练变成“演电影”。预案演习是对应急能力的一个综合检验,应以多种形式组织由应急各方参加的预案训练和演习,使应急人员进人“实战”状态,熟悉各类应急处理和整个应急行动的程序,明确自身的职责,提高协同作战的能力,保证应急救援工作协调、有效、迅速地开展。近几年来,各级政府、各部门都编制了不少应对突发事件的应急预案,但疏于演练,即使演练也就和“演电影”一样,按照预案排练好,走走形式而已。造成这个现象的原因,一方面是演练人员在思想上对应急演练重视不够,要么怀着侥幸心理,认为发生突发事件的概率很低,要么怀着畏难心理,缺乏积极性；另一方面各部门大都是观望心理,缺乏主动性,在应急预案的演练过程中,大部分参演人员和部门按部就班,不慌不忙,无法达到应急演练的效果。

　　重视演练,不要让演练变成“演电影”就是要增加应急演练的真实性、随机性和突发性。为了让演练更加具有突发性,突发事件的突发时间可以由应急演练的指挥部随机确定,同时缩小参演人员的预先知情圈,扩大参演人员规模,让应急演练更加具有真实性、随机性和突发性。进行务实和实战的应急预案演练有两个核心优势：

　　一是增加对潜在危机的警惕性；

　　二是增加处理危机的经验。通过有效的演练,可以克服临场混乱、措施不当、抢险物质准备不充分、抢救人员不到位、延误抢救最佳时间等等问题。

　　再次,将演练与预案的修订、更新结合起来。《突发事件应对法》第17条第4款规定,应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化,适时修订应急预案。但有关应急预案的修订条件和程序,至今没有专门的规定。对演练的结果进行评估,分析应急预案的不足,并及时改进和完善,这不失是应急预案修订的一种重要方法。训练和演习的作用是在灾害发生前暴露预案和程序的缺陷,评估应急准备状态,发现并及时修改应急预案、执行程序、行动核查表中的缺陷和不足；可以提高应急人员的熟练程度和信心,检验应急响应人员对应急预案、执行程序的了解程度和实际操作技能；还可以提高各级预案之间的协调。

　　具有确定性的应急预案制度体系与具有高度不确定性的突发事件之间存在着天然的紧张关系,造成了现实中很多应急预案在突发事件应对中缺乏针对性和操作性,针对这一困境,必须努力完善应急预案。

　　风险分析基础上的参与式应急预案编制可以增强对动态变化的预测,多方参与编制可以增强动态变化中的可操作性；特殊情形下的授权与监督也可以保证突发事件应对过程中的灵活性；加强应急培训和演练能使预案的执行者能真正认同预案,并且可以把反馈出来的问题修订到应急预案中。总之,应急预案的制度确定性在增强应急知识和明确应急责任方面具有较强的作用,但如果进一步增加和明确其特殊情景下的授权功能,则将使其在应用中不失灵活性,并在应对过程中进一步增强其决策支持和保障的作用。

　　注释：

　　①“2006 年我国突发公共事件应对情况”, 载《中国应急管理》2007 年第7 期。

　　②华建敏：《关于突发公共事件应急预案编制工作和安全生产情况的报告》,2005 年2 月25 日, 第十届全国人大常委会第十四次会议。

　　③参见詹承豫, 顾林生：“转危为安：应急预案的作用逻辑”, 载《中国行政管理》2007 年第5 期, 第89—92 页。

　　④于锳英, 池宏：“基于网络计划的应急预案的可操作性研究”, 载《公共管理学报》2007 年第2 期, 第100—107 页。

　　⑤参见刘铁民：“突发公共事件应急预案编制与管理”, 载《中国应急管理》2007 年第10 期。

　　⑥林鸿潮：“论应急预案的性质和效力: 以国家和省级预案为考察对象”, 载《法学家》2009 年第2 期, 第22—30 页。

　　本文原载于《行政法学研究》2011年第1期