浅析社会行政的演变对行政法的影响

　　摘要：公共行政发展到今天已明显向国家行政和社会行政两个方面分化，社会管理事务已不仅仅是行政机关的唯一职能，越来越多的组织、机构开始肩负起公共事务管理的任务，社会行政已演变出自身特点。

　　关键词：社会行政 演变影响

　　行政是组织的一种职能，任何组织都必须有相应的机构和人员执行和行使管理职能。国家行政是指国家行政机关对国家事物的组织与管理活动。社会行政是由非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动。国家行政的范围与社会行政的范围此消彼长，管理主体和管理范围是不同的。

　　一、国家行政与公共行政的概念

　　行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家），其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员执行和行使管理职能（行政职能）。行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。公共行政是指社会组织以非营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。国家行政是指国家行政机关对国家事务的组织和管理活动。社会行政是指非国家的公共组织的行政，包括公共团体的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。从这个概念上看，公共行政既包括国家行政又包括社会行政，国家行政与社会行政存在着相互矛盾又互相关联的复杂关系。在自由资本主义时期，政府承担着消极守夜人的角色，实行不报不理的消极行政，政府是唯一的行政主体，公共事务的管理权被看成是国家独有的，这时国家行政的范围比较小，相对的社会行政的范围也很狭窄。垄断资本主义时期，国家垄断不断渗透到行政事务中，国际行政的范围不断扩大，达到空前的地步，国家行政涉及到经济干预、贸易管理、社会福利等各个方面，社会行政的范围进一步受到限制。随着社会的发展，政府职能的转变，新公共服务理论的盛行，政府逐渐把一部分职能交由非营利的社会组织来承担，社会行政的范围随之扩大。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、社会行政形成背景、主体及影响

　　（一）社会行政形成的背景在这里笔者借用“第三部门”的起源问题来解释社会行政形成的背景。在市场经济条件下，社会行政之所以得到广泛发展，一个普遍认可的解释是，出现了第二种市场失灵和政府失灵。通常意义上的政府失灵，指的是政府在提供私人物品上的职能失灵。而市场失灵则通常是指市场机制在提供公共物品上的失灵。于是公益靠政府、私益靠市场便成了共识。这种意义上的政府失灵与市场失灵是互为解决的，即市场失灵之处可以指望政府，政府失灵之处可以指望市场。但随着市场经济的进一步发展，这种政府失灵与市场失灵互为解决的体制出现了问题，出现了第二种市场失灵和政府失灵。所谓第二种市场失灵指的是：市场不仅在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时也有一些功能缺陷。例如，由于信息不对称，消费者无法有效识别商品品质，于是消费者权益保护就成了一个单靠市场交换不能解决的问题，需要有“消协”之类的组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面也有失灵之处。例如，由于利益表达机制不健全，政府所形成的社会政策有时不能很好地满足处于社会边缘的困难群体以及其他特殊群体的需要。于是社会行政的主体便与政府、企业一起构成了现代社会。我国社会行政的起源并不是对市场经济失灵的反应，是对计划经济向市场经济转化的过程中出现的种种问题的反应，如对民主、自由、人权的渴望，对腐败和滥用权力的抵制，对官僚主义和效率低下的反省。在市场经济条件下，利益主体日益多元化，维护不同群体的利益不能仅靠政府，需要建立相应的社会组织。

　　（二）社会行政的主体我国社会行政的兴起时间并不长，并且普遍地被“第三部门”的光芒所掩盖，实际上社会行政的概念远远大于“第三部门”。按照余凌云在《第三部门的勃兴对行政法意味着什么》一文，社会行政的主体应当包括行业协会、职业协会和综合性协会；工会、共青团、妇联、残联、律师协会等事业单位性质的社会团体；基层群众性组织（包括村民委员会和居民委员会）；委托执行行政任务的中介机构：“官办”基金会，包括红十字会等。现有法律承认的社会行政主体包括，社会团体如工会、共青团、妇联、残联、律师协会等；事业与企业组织，包括国有企业、公立学校、研究院所等；基层群众性自治组织，包括村民委员会和居民委员会；有关的技术检验、鉴定机构。但是当公共行政的许多工作是通过为数众多的私人团体、营利性组织协作完成时，“公共”和“私人”的界限就会变得模糊不清，比如“行政合同”的日趋普及就是一个例子。

　　事实上，社会生活中除国防外交等“涉及主权、合法性”的服务之外的其它公共服务，是应该由国家提供，或是由地方公共团体提供，还是应该由非营利的社会组织提供，并没有在此之前当然地决定。但部分观点认为，凡是由国家授权完成的就是“公权力”的实现。这种观点是强行政的惯常思维，没有认识到社会行政的价值核心“公共利益”为使命。

　　（三）社会行政对行政改革的影响

　　1、社会行政对行政管理的影响。行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。为了更好地推动社会的发展，强制行政行为与非强制行政行为都应当得到合理应用。随着经济和社会的发展，强制性行政权从经济和社会生活各个领域的渐次退却，强制性行政行为的适用空间会逐步缩小，而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流，传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会发展的客观需要。为了满足非强制性行政行为的实现，行政手段向多样化方向发展，一是更多地依靠民间机构，更少地依赖政府来满足公众的需要。公共服务职能从公共领域转移到私人领域，一方面行政组织向私法化发展，另一方面通过委托、外包把行政任务交给民间组织去办理。二是用合同的方式将某些公共服务功能转移给相对人来承担。社会行政在执行公共挂历中日益日益习惯接受政府的委托或补助，使得政府资金成了许多非营利组织重要的收入来源，此时，原本相互独立的政府和非营利部门，已发展成相互依赖的新关系，也就是所谓的公私协力的关系，然而，公私之间的界限也逐渐变得模糊不清，从而衍生出一些争议性议题。主要是责任问题，也就是由第三部门执行公共政策、提供公共服务，其与行政机关之间、相对人之间将形成怎样的责任关系呢？这一问题的提出，引起了对社会行政主体的法律地位和立法研究的探讨。

　　2、社会行政主体在法律上的地位和对立法研究的影响。社会行政主体在现代行政法律中具有双重地位，管欧曾在《中国行政法总论》中对此有描述：“其（主要指非政府组织在内的公共团体——笔者注）在行政法上，恒有双重之地位，一方面服从国家统治权之支配，处于行政客体之地位，此与一般人民之地位相同；一方面则在法令赋予之职责范围内，处于行政主体之地位，对于构成团体之分子，即其所属之人民，以行使其公权”。它不仅在对社会公共事务进行管理时与行政机关处于同样地位，而且更具意义的是它可能成为监督和制约行政权力的社会组织。在社会管理中，社会行政主体扮演着以下几个角色：作为其成员的代表，监督、制约政府行政行为，其身份是行政相对人；作为行政管理的相对人，接受政府管理和监督；作为公共行政权力的行使者，对组织成员进行公共管理；作为其成员的组织，接受成员内部的监督。由于社会行政主体发展的快速性和角色的多样性，其与政府规制理念、制度的滞后之间形成了尖锐的对立，部分“非法”但合理的民间组织游离于法律的边缘，这就引发了对立法研究视角的冲击，进一步扩大了行政法的研究领域。首先行政法研究的主体应当转变为行政机关与承担公共管理任务的其他组织。在立法研究的范围上进一步扩大，具体表述为在保持对公私法区分相对性认识的前提下，承认公私法的划分，引入公法人的概念。将公法人区分为公法社团、公务机构（公务法人）。把一些监督管理委员会和普通行政机关改造成独立署，以增强其独立性；把一些履行执行性、操作性、研究性事务的行政机构或者事业单位改造成执行署。关注私法形式的行政组织。

　　对于行政委托，应加强对公共服务的外包、特许经营、基础设施领域的公私合作等问题的研究。这个研究是一个动态、发展的过程，是一个相当艰巨的过程。

　　社会行政的兴起，使我们看到行政权正进一步向公共权力的实质移动，权利限制权力的时代已开始向权力限制权力的方向发展，国家行政与社会行政的整合、重构问题是我们不得不思考的问题。

　　注释：

　　1.黄学芹。从国家行政演变的角度看行政指导的性质。

　　2.北京市邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心。第三部门发展的意义和作用。人民日报。2005 年10 月7 日。

　　3.管欧着。中国行政法总论。台湾地区内部资料。第87 页。

　　4.陈晓济。非政府组织在行政法律关系中的地位和作用。

　　5.江明修、郑胜分。公私协力关系中非营利组织公共课责与自主性之探讨。