台湾地区行政程序中的协力行为

　　【出处】载《台湾法研究》2006年第3期，第44-47页。

　　摘要：行政程序中的协力行为包括行政机关的协力和行政相对人的协力。前者称为行政协助，后者则称为当事人的协力义务。行政协助虽然是行政职权实施过程中的一种临时配置方式，但无疑已经成为行政机关在实施有关行政行为的过程中比较常见的行政行为。现代行政程序越来越重视相对人的参与，参与行政程序既是现代行政活动中行政相对人的重要权利，又是其协助行政行为的义务——即行政程序中当事人的协力义务。惟有从权利和义务的结合上来理解行政相对人参与行政程序的行为，才能既有利于行政行为的合法、有效实施，又能更好地保障当事人的合法权益。我国台湾地区关于行政协助和当事人协力义务的理论研究与法律规定已经达到了相当的程度，但是，有些方面尚有待于进一步完善。研究台湾地区行政程序中的协力行为，对于我国正在进行之中的行政程序立法和行政管理体制改革具有重要意义。

　　关键词：行政程序；协力行为；行政协助；协力义务

　　由于现代行政的日益复杂，有时单靠某一个行政机关很难有效实现行政目的，这时就需要借助其他行政机关的协力。同时，在行政程序中行政相对人的协力也是行政主体有效实现行政职能的重要条件。在行政法学中，前者称为行政协助，后者称为当事人的协力义务。行政协助虽然是行政职权实施过程中的一种临时配置方式，但无疑已经成为行政机关在实施有关行政行为的过程中比较常见的行政行为，并已经越来越受到行政法学的关注。但是，到底何为行政协助？行政机关在什么情形下必须提供协助？又在什么情况下可以拒绝提供协助？行政机关之间因行政协助而产生的纠纷如何解决？因行政协助而产生的费用如何承担？这些问题如果不解决，就有可能影响行政协助行为，从而影响行政行为的实施。基于此，行政协助制度已经成为越来越多的国家和地区行政程序法律制度中的重要内容。同时，现代行政程序越来越重视相对人的参与，但是，我们往往较多地将参与行政程序作为行政相对人的权利，而忽视其义务的性质。实际上，参与行政程序既是现代行政活动中行政相对人重要权利，同时，又是其协助行政行为的义务——即行政程序中当事人的协力义务。惟有从权利和义务的结合上来理解行政相对人参与行政程序的行为，才能既有利于行政行为的合法、有效实施，又能更好地保障当事人的合法权益。我国台湾地区关于行政协助和当事人协力义务的理论研究与法律规定已经达到了相当的程度，值得我们研究与借鉴。我国目前正在进行新的一轮行政管理体制改革，行政程序法也正在加紧制定之中。我们应当抓住历史机遇，着力规范行政协助行为以及行政程序中当事人的协力义务，并努力使之法制化。本文就台湾地区有关行政协助制度和行政相对人在行政程序中的协力义务作一简要探讨，以便我国在未来的行政程序法中能更好地予以规范。

　　台湾地区关于行政协助的规定主要集中在其“行政程序法”第19条中。主要涉及到以下几个方面的内容：

　　(1)行政协助的涵义及其特征

　　行政机关原则上应各有所司，在其职权范围内独立行使其职权、执行其职务，以共同达成国家行政目的。但是基于行政一体化的要求，必要时，赋予行政机关请求其他机关予以职务上协助的权利，课予行政机关之间在职务上相互协助的义务，同时防止行政机关滥用行政协助请求权，必须对行政协助以明确的法律界定，以确定其法律要件。台湾地区“行政程序法”第19条规定，“行政机关为发挥共同一体之行政机能，应于其权限范围内互相协助。”该条还对行政机关有权请求行政协助的情形，以及被请求机关有权拒绝行政协助的情形等作了规定。据此，所谓行政协助，是指行政机关在执行职务时，遇有特定情形，而依法请求与其无隶属关系的其他机关予以协助，被请求机关不得任意拒绝。行政协助具有如下特征： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一、权利义务的法定性，即请求协助是请求机关的法定权利，而予以协助是被申请机关的法定义务；第刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、程序上的被动性，即行政协助行为的发生是以请求机关的请求为要件的；第三、时间上的临时性，即行政协助行为一般是针对某一具体职务的：第四、性质上的辅助性，即协助过程中，请求机关仍是行政行为的主体，被请求机关处于辅助地位。

　　(2)请求行政协助之情形

　　请求行政协助是行政机关的权利，但也不能任意行使。依“行政程序法”第19条的规定，行政机关执行职务时，有下列情形之一者，得向无隶属关系之其他机关请求协助。因法律上的原因，不能独自执行职务者；因人员、设备不足等事实上之原因，不能独自执行职务者；执行职务所必要认定之事实，不能独自调查者；执行职务所必要之文书或其他资料，为被请求机关所持有者；由被请求机关协助执行，显较经济者；其他职务上有正当理由需请求协助者。根据上述规定，行政协助只发生于无隶属关系的行政机关之间，而且必须基于以上法定情形。

　　由于行政协助行为涉及到请求机关与被请求机关之间的关系，有时难免产生诸如费用、法律责任等方面的争议，为了防止争议的发生，台湾地区“行政程序法”规定，除了发生紧急情况外，行政协助应以书面形式进行。

　　(3)拒绝协助之情形

　　协助行政机关执行职务，虽然是有关机关的义务，但是，也不是在任何情况下都无条件地予以协助。被请求机关对行政协助请求有审核的权利。根据台湾地区“行政程序法”的规定，如有下列情形，被请求机关可以拒绝：协助之行为，非其权限范围或依法不得为之者：如提供协助，将严重妨害其自身职务之执行者：被请求机关认为有正当理由者得拒绝之。

　　(4)行政协助争议及其解决

　　请求协助机关与被请求协助机关之间有时不可避免地会发生争议。当争议发生时，必须按照一定的程序来解决。台湾地区“行政程序法”为其提供了基本的程序，即被请求机关认为无提供行政协助之义务或有拒绝之事由时，应将其理由通知请求协助机关；请求协助机关对此有异议时，由其共同上级机关决定，无共同上级机关时，由被请求机关的上级机关决定。至于上级机关，无论是请求机关与被请求机关的共同上级机关，还是被请求机关的上级机关，在对争议作出决定时，同样不得违背上述“请求行政协助之情形”和“拒绝行政协助之情形”的规定。对此，台湾地区“行政程序法”虽然没有作明确的规定，但从其行为的性质不难得出其属于行政行为的结论。而上述两种情形从其具体内容来看，实质是依法行政原则的表现。

　　行政协助必然有一定的费用支出，为了防止发生费用问题上的争议，台湾地区“行政程序法”规定，被请求机关得向请求协助机关要求负担行政协助所需费用。也即，行政协助的费用应当由请求协助机关来承担。其负担金额及支付方式，由请求协助机关与被请求协助机关协商决定，如果协商不成，由其共同上级机关决定。

　　台湾地区“行政程序法”关于行政协助的规定显然是受到德国《行政程序法》、韩国《行政程序法》以及日本1964年的《行政程序法草案》的影响。相比之下，台湾地区的规定有待于进一步完善。如德国《行政程序法》第5条在规定被请求机关拒绝提供协助的情形时，特别强调“如果提供协助，会严重损害联邦和州的利益的。如有关档案依法或依其性质应予保密时，被请求机关尤其不得提供相应的书证、案卷或有关咨询。”韩国《行政程序法》第8条规定的被请求机关可以拒绝协助的理由中，特别强调“有明显认为受请求机关以外之行政机关能为较好有效率且经济之协助时”，被请求机关可以拒绝。又如，日本1964年《行政程序法草案》第9条规定“为协助而派遣之职员，其职务上的工作，受请求协助机关之指挥。”韩国《行政程序法》第8条规定：“为行政协助而派遣之职员接受请求协助之行政机关之指挥监督。但对该职员之服务，如其他法令有特殊规定时，依其他规定。”这些规定在强调公共利益的保护，行政效率的保障以及行政协助有效的指挥监督等方面，要比台湾地区的规定详细全面。虽然在台湾地区的“行政程序法”中，有“被请求机关认为有正当理由不能协助者，得拒绝之”的规定，但特别该强调之处未能凸现。

　　行政协助作为行政行为的一种，必然有与之相应的法律责任。这是责任行政的必然要求。由于行政协助行为与其他行政行为相比所具有的特殊性，使得行政协助行为的法律责任问题显得更为复杂。就台湾地区“行政程序法”中关于行政协助行为的法律责任之承担问题，还有待于进一步完善。因为其“行政程序法”中没有对此作出应有的规定。行政协助行为的法律责任主要有两种情况，一是被请求机关无正当理由拒绝履行行政协助义务时应当承担的法律责任：二是行政相对人对行政协助行为不服，是由请求机关还是由被请求机关承当相应的法律责任。显然，这两类法律责任无论是对行政机关，还是对行政相对人来讲，都是十分重要的。因此，必须作出明确的规定。

　　行政协助制度已经成为许多国家或地区行政程序立法中的一项重要内容。其根本原因在于，行政协助能够有效克服科层制固有的官僚弊病，提高行政效率，充分发挥政府一体的机能有着密切关系。具体来讲，行政协助制度具有以下一般功能： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一、能有效解决科层制公共行政结构与行政一体化之间的矛盾：第刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、能有效克服行政资源的稀缺；第三、有利于保持行政平衡、维护行政公正。而就我国具体情况来讲，行政协助制度还能促进行政执法体制的完善，推动行政管理体制改革。我国正在进行行政程序立法和行政管理体制的改革，在这一历史性进程中应当趁势建立起有效的行政协助制度。这样才能尽可能减少行政机关之间的职能交叉与重合。同时要提高广大行政机关工作人员对行政协助的认识，从请求机关方面来讲，行政协助是其权力，从被请求机关方面来讲，行政协助是其义务。违反行政协助义务的主体要承担相应的法律责任。可以预见，行政协助制度将会成为我国行政程序法的一项重要内容。而无论是立法还是实践，都应当充分研究、借鉴其他国家与地区的有益经验。

　　我们在探讨行政协助时，有一个问题不可忽视，相反特别值得我们去研究并进一步予以规范，这就是行政程序中当事人对行政行为的协助，即行政程序中当事人的“协力义务”。而在这一点上台湾地区学者对行政程序中当事人的“协力义务”之研究以及相关规定值得我们借鉴。台湾地区有学者以租税稽征行为为例，通过与其他行政行为的比较以及对相关学说的梳理，认为在租税稽征程序中课予协力义务应当有正当性依据、遵守一定的界限、把握协力义务与职权调查原则之间的适当关系，同时还应当确定违反协力义务的法律效果。在其他特别行政程序中当事人的协力义务也应当遵循上述规则。该学者进一步认为，在没有特别法规定的情况下，一般行政程序中当事人协力义务的范围认定应当把握以下标准： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一、当事人承受此等负担的范围限于得以支配、认识者：第刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、负担的课予不得逾越期待可能性与比例原则容许的范围：第三、在有法律明文授权的情况下，行政机关不得仅为减轻自身的工作负担而要求当事人协力并使其因此承受不利益。该学者还对由公私部门合作的行政程序中当事人的协力义务及其制度把握进行了研究，指出虽然在宪政国家中立法者在安排公私部门的合作关系时，应当遵守所有相关宪法要求，但是由于现代行政和“部门化”的发展是基于“效力命令”的强烈要求而来的，因此，效力要求就成为规划此类法制的一般性出发点。至于个别法制牵涉何等宪法要求，则应当视其涉及的行政领域及其具体安排而定。有学者以人民在行政决定程序中的地位为基础，对当事人的协力义务以及行政执行程序中当事人的协力义务进行了探讨。针对当事人的协力义务，该学者认为，与当事人具有参与行政决定程序的权利相一致，法律规定的当事人参与行政决定的义务即为协力义务。当事人的协力义务可以分为两大类，即行政程序法上的一般协力义务和特别法上的特别协力义务。协力义务具有强制性，这种强制性在授益行政行为中主要表现为拒绝满足当事人的请求，在负担行政行为中主要表现为制裁。当事人协力义务的标的是事实，其界限既由事实决定，也由法律内容和比例原则决定。该学者结合台湾地区“行政执行法”的有关规定认为，在行政执行程序中当事人的协力义务主要表现为真实陈述的义务。但根据大法官释字第588号的解释，“行政执行法”关于违反这一义务即予以限制居住或声请法院拘提管收的规定违反了比例原则。有鉴于此，该学者建议修改“行政执行法”的相关规定，主张将限制居住或声请法院拘提管收作为违反协力义务的最后手段，在一般情况下可以借鉴德国的经验代之以宣誓保证。有学者专门研究了行政处罚调查程序中当事人的协力义务。关于行政处罚调查程序中当事人协力义务的内涵及其界限，该学者认为行政机关在进行违反行政法义务的调查过程中，为了厘清事实，查明真相，依法由当事人提供协助，以确定违法构成要件的存在与否，即为行政处罚调查程序中当事人的协力义务。这种调查程序应当由有管辖权的行政机关依职权进行，不受当事人意思的约束。当事人除了享有法定的参与权外，无权引导调查程序的进行。也就是说，行政处罚程序中的行政机关的调查应当坚持职权调查原则，而不能受当事人意志的支配。同时，由于行政处罚调查程序的主要目的是为了确认有无违法事实的存在，所以，又不能任意要求当事人主动提供协助，而必须有法律的明文规定。也就是说行政机关要求当事人主动提供协助必须坚持法律保留原则，以便保障当事人合法权益不受非法侵害。这实际上就是刑法中的“禁止自证其罪”原则在行政程序中的具体运用。此外，为了更加有效地维护当事人的合法权益，行政处罚的调查还必须坚持法治国原则以及一般法律原则，尤其是比例原则。关于当事人协力义务的类型，该学者将其分为以下几种：配合身份调查及接受询问的义务；提供资料文件的义务；接受检查的义务和接受扣留的义务。如果当事人不履行上述协力义务，行政机关可以通过处以罚锾、采取强制措施、径行裁处等方式令其承担责任。关于违反当事人协力义务的救济，该学者指出当事人在行政机关的调查程序中，违反其应尽的协力义务而受到不利益时，当事人针对强制措施可以向执行职务人员当场陈述理由，表示异议，以资救济；针对行政处分，可以通过诉愿以及行政诉讼获得救济。此外，在个别专业法规中，还给予当事人申请复核、提起复查等特别救济方式。

　　从台湾地区有关法律法规的规定以及学者们的有关探讨中可见，在台湾地区的行政程序中非常重视当事人的协力义务，强调在行政程序中当事人有参与行政程序的权利，同时，该权利从另一个角度讲又是义务，即协力义务。其次，为了既有利于有效实现行政权，又有利于保障当事人的合法权益，非常强调在处理当事人协力义务有关问题时，应当贯彻行政法中的比例原则。这一点非常值得大陆在立法上借鉴。

　　此外，台湾地区还有学者以当代行政争讼面临的难题为视角，专门研究了行政争讼程序中当事人的协力义务问题，该学者认为学界在探讨行政争讼程序中当事人的协力义务时，大部分都将论点集中在有关厘清争讼事实的“职权调查主义”，而没有考虑到事实调查以外的其他争讼程序和争讼事项，这对于行政争讼制度的完善来说是不全面的。该学者对行政争讼程序中当事人协力义务的范围、以及违反协力义务的后果等作了阐释。关于行政争讼程序中当事人协力义务的范围，该学者认为，应当从起诉事项的明确和完整开始，在起诉后审理前的诸多程序事项，也都有赖丁当事人的协力。因此，在这整个过程中当事人应当积极履行协力义务，以促进争讼程序的圆满解决。在这个程序中当事人的协力义务具体包括及时主张、及时到场、及时履行程序义务、进行有关陈述等。关于在行政争讼程序中当事人违反协力义务的法律后果，该学者认为，程序上的协力不仅是当事人的义务，同时也是当事人的权利。争讼裁决机关的职权调查和当事人协力结伴而行，彼此相需相持。虽然当事人违反了协力义务，不一定有法律明文规定直接课予制裁，但是相对间接性不利的对待措施还是有的。这些包括职权调查范围的限缩、相对性证明事项证据要求的降低、不利于违反协力义务一方的心证的形成、举证责任的调查、程序的失权，甚至有关费用的承担等，这些对于违反协力义务的当事人来说，仍然具有相当程度的影响。关于行政争讼程序上当事人协力义务之探讨，对于完善我国大陆行政诉讼制度，尤其是其中关于原告举证责任以及承担有关义务的制度具有重要的参考意义。正如有学者所指出的，行政诉讼中当事人的协力义务尽管主要存在于大陆法系国家，是职权主义诉讼模式下当事人的特殊义务，但是实质上却体现了英美法系当事人主义的理念和精神，是两人法系的融合，以及通过这种融合人们所希望达到的法院和诉讼当事人、公权力和私权利之间的和谐与平衡。因此，大陆法系国家关于行政诉讼当事人协力义务的经验和成果，在行政诉讼模式的选择和诉讼主体角色定位、行政诉讼的举证责任与各方当事人的义务以及当事人协力义务的履行等方面，对我国《行政诉讼法》的修改和完善具有借鉴意义。

　　【作者简介】

　　黄学贤，江苏镇江人，浙江大学法学院教授。

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【参考文献】
 

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