建立我国行政立法听证制度的构想

　　听证制度，目前已成为当今世界法治各国行政程序立法的核心内容。自我国行政处罚法专章规定了听证程序，标志着我国独立的行政听证制度产生以来，价格法、立法法也相继对听证制度作了相关规定。今年5月，我国各专家学者又在京召开了行政程序立法研讨会，对建立我国行政听证制度做了初步构想。而行政立法听证，作为紧密联系政府权力与个人权利的纽带，更能够充分体现行政效率与公正原则，尤其面对我国入世后“透明、公正”的市场要求和各方面的严峻挑战，它必将成为WTO时代政府制定公共政策的“通行证”。因此，为保持公权力和私权利的平衡，充分体现行政立法的基本价值，在完善我国现有听证制度的基础上，通过即将制定的行政程序法建立我国行政立法听证制度已非常必要。

　　一、 听证制度的渊源和我国现有听证制度的有关规定

　　听证制度源于英国普通法上的自然公正原则（natural justice），最初是支配法院活动的一个程序规则，即任何人不能不经审问就受处罚，法官必须听取双方意见才能作出判决，这一原则后来就被移用到行政程序中，成为支配行政机关活动的一个原则。它的法律术语为听证（hearing），是公正行使权力的前提和基本内容。

　　美国的听证是公民根据宪法“正当法律程序”条款所享有的权利。美国国会1946年通过的《联邦行政程序法》对听证作了明确的规定，分为正式听证和非正式听证，前者是审判型的听证，指双方当事人提出证据，并反证，经相互辩论，由审理的行政执法机构依听证记录作出决定；后者指当事人在听证会上陈述主张，提出意见，供行政机关制定法规或决定行政措施时参考。《联邦行政程序法》将听证制度作为行政程序的核心，此后各国在制定有关程序的法律、法规时都有所借鉴。 德国有“法治国”理论，法国有“行政法治原则”理论等，各国经发展完善，内容虽有差异，但都具有深厚的法理基础和大体相同的内容，即都有着告知和通知、公开听证（除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外）、委托代理（允许获得必要的法律帮助）、对抗辩论及制作笔录等共同点，对有关国防、外交的规章，紧急与临时性处分都不适用听证。可见从总体上各国的听证范围都经历了一个由窄到宽的过程。

　　我国的听证制度借鉴于西方国家，但也有着直接的宪法来源，其原则符合我国宪法精神，为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力。以行政处罚法为契机，中国首次以法律的形式确立了听证制度，此后的价格法将听证范围扩大到政府定价行为领域，2000年新颁布的立法法又使行政听证制度推进至行政立法领域。

　　（一） 宪法。我国宪法第2条第3款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理

　　国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定，是行政听证制度公开、参与原则的宪法依据，而公民对行政听证制度的参与，是人民管理国家事务的途径和方式之一。宪法第27条第2款规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一规定为行政听证制度奠定了宪法基础，也成为行政立法听证的宪法依据。以后几部有关听证制度的法律法规都是我国宪法精神的细化。

　　（二） 行政处罚法。行政处罚法第42条规定：“行政机关作出符合责令停产停业、吊

　　销许可证或执照、较大数额罚款等处罚前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”这是中国结合自己的国情，借鉴国外听证制度的首次尝试，也是中国行政程序制度发展的重要突破。它将国外的通知与告知、听证会、辩论等制度引入，但只是较粗的框架，存在一些不足，具体表现为： 1职能分离原则的规定过死。我国对是否设立专职的听证主持人及听证主持人应具备何种资格等未作出具体规定。2听证范围过窄。声誉罚、财产罚、能力罚和人身罚四种处罚中，只将较人身罚次之的财产罚、能力罚列入，而将影响公民权利最严重的人身罚排除在外。3听证原则中未确立案卷排他性原则。这一原则的应用在国外很普遍。4举证程序上缺乏相应的操作规范。5听证的证据种类、举证责任方面存在立法空白。以上5点在行政立法听证制度建立之初尤其应注意完善。

　　（三）价格法。1997年12月29日通过、1998年5月11日实施的价格法在很大程度上发展了听证制度，是我国行政立法听证制度的一个重要尝试。价格法第23条用了“应当”二字，意味着价格听证已成为一项程序性的法定义务。它明确了消费者在价格活动中的地位和参与定价的权利，要求政府在制定关系群众切身利益的公用事业价格以及自然垄断经营的商品价格时，不但要听取经营者的意见，更要通过听证会制度听取消费者的意见。这种强制性的听证类似于日、韩等国的非正式听证程序，而行政处罚法中的听证则是一种类似于美国的审判型的正式听证程序。另外，政府定价行为针对的是非特定且反复适用的对象，属于抽象行政行为，那么，这是否意味着我国听证制度已开始超出具体行政行为的范围，进入抽象行政行为领域？据报道，中央电视台于2001年12月8日对广东省2002年公路春运价格听证会进行了现场直播，这是我国 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次针对春运公路客运价格举行的听证会，并且对此进行全国直播，意义确实不同寻常，由此可见“听证”的理念将随着媒体的传播而深入人心。

　　（四）立法法。立法法明确将听证制度扩展到行政立法领域。立法法第58条规定：“行政法法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”该条将听证作为一项严格的制度而非必经法定程序规定下来，但缺乏具体的硬性规定，对法规效力的影响不大。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、 建立我国行政立法听证制度的意义和构想

　　有位学者说过，“一个健全的法律，如果使用武断专横的程序去执行，不能发生良好

　　效果；一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”立法公正是法律正义实现的前提和基础，而行政立法听证制度正是一种用以实现实质正义的公正的程序措施。它主要运用于政府行政系统的立法行为中，牵涉到的权益关系比法律关系更敏感、更具体。世界上大多数建立立法听证制度的国家的经验表明，通过行政立法听证，一方面，立法部门可以吸纳民意，协调各方面利益分配，以尊重民意的姿态和彰显决策的民主性来赢得公众的支持和服从；另一方面，可以通过集思广益弥补知识缺陷，为政府制定公共政策提供支持，提高立法质量。通常后者容易被忽视。“有限政府”是现代法治国家的重要标志之一，“有限”既是指权力的有限性，同时也是指政府所掌握知识的有限性，而政府知识的有限性又决定了政府理性的有限性。这种互动、协商、交涉、谈判等博弈过程能增加行政立法的科学性和民主性，从而使制定的行政法规、规章更可行、公平和合理。

　　笔者认为，可以做如下构想：

　　首先，应在有关法律的立法程序规定中将立法听证作为一项立法程序基本制度确立下来，国外行政机关制定规章常采用听证会形式，让公众对规章草案进行评价。如加拿大法律改革委员会在其工作报告中所阐明的：“在规章制定过程中，所有利益受到影响者都应有参与的机会。”目前，我国立法法中已对行政立法听证制度做了有关规定，建议在即将建立的行政程序法中，或各省、自治区、直辖市规定的有关地方政府规章制度的程序规则中作出详尽的程序性规定，保证上至国务院制定行政法规，下至地方政府制定行政规章及各种规范性文件，都能依法定程序听证。

　　其次，需要建立立法草案公开制度。行政机关拟订好立法草案之后，举行听证之前，应有一个向社会公众公开的过程。可以在《人民日报》、《中国法制报》或地方各级法制报上及时公开以下内容：（1）制定行政法规、规章的时间、部门；（2）法规、规章制度的法律、依据；（3）法规、规章草案的主要内容及所涉及的主要问题。

　　第三，建立立法听证规范的程序制度。这里立法听证会主要是为相对人提供参与规章制定的机会，参与是民主的要求，应该将举行立法听证会定为立法制度的核心。它与“行政处罚法”中的听证会性质不同，但当事人都具有提交书面材料、书面意见、书面辩论或口头辩论等权利。具体应注意以下几个方面：

　　1为保证实施效果，立法听证参加人的范围应主要是参加人和利害关系人。参加人主要指除利害关系人外的政府官员、企业代表及法律、经济方面的专家。参加人可主动申请听证，必要时，应由主持人通知参加。这里没有一般听证中的当事人，利害关系人有权选任代理人，如果是外国人或有语言障碍时，可以参考“日本行政程序法”的规定，聘任“辅佐人”。

　　2由行政机关成立专项法案的专门性组织，主持该法案的制定工作，当法案的形成过程达到一定程度，就由主持机关宣布进入听证阶段。利害关系人和参加人可以被允许按规定的条件、程度、方式在指定地点，在主持机关主持下，对该法案提出意见，要求在不违反有关保密制度的前提下公布，主持人应对一些事实不清或引起怀疑的问题作出解释。若总结出若干意见，可以投票表决，以参加人的过半数意见为准。另外，立法机关应考虑在修改草案中采纳相对人的意见，并作出适当修改。这也是一般听证制度中当事人双方辩论、行政机关说明理由制度的具体体现。另外，如果由于参加人或利害关系人的意见陈述不充分，被判断外审理未充分穷尽时，应进而规定新的日期，继续进行听证，保证立法合理和民主。

　　3行政立法听证主持人应当具有独立的法律地位，这是保证各国听证制度富有生命力的根本问题。美国行政机关无权自由任命行政法官（听证官），只能根据工作需要从文官事务委员会所确认的合格人选中考试任命。其升迁、任职、辞退等与行政机关没有关系，且非经法定事由和正式听证不得罢免。听政主持人这种独立的地位、超然的态度确保了听证裁决的客观和公正。在我国，尤其需要建立一支具有良好品格、熟悉法律又具备所属领域行政经验的听证官队伍。他们拥有主持听证必需的权力，任用、奖惩、罢免不受行政机关的直接控制。可建议进行国家统一的听证主持人资格考试，对立法听证主持人再加试相关内容，成绩合格后才能成为听证主持人，这样使其既具有独立的法律地位，又拥有从事听证工作所需要的才能，同时也可保证依法进行行政立法听证。

　　三、 建立我国行政立法听证制度的构想给我们的启示

　　“效率优先、兼顾公平”的行政立法取向原则，使行政立法活动的效率与公平发生冲突

　　时，更多的考虑的是行政立法的操作性、快速性，也使得我国长期重实体、轻程序的现象严重。从目前的形势来看，我国法律需求水平是上升的，行政立法需求的增长率往往高于其供给增长率，形成供不应求的局面。这种局面造成了行政立法成本的增加，同时还使行政立法的效益降低。这是行政立法决策者在制定法规、规章的过程中从经济角度应该考虑到的。法律需求者主要目的是盈利，而行政立法的供给者则要通过法律达到行政管理的最大收益。因此，一个立法决策者不仅应考虑法规、规章对需求者实际需要的满足程度，同时要根据立法者本身的实际情况，来决定是否需要行政立法。而行政立法中利害关系人参与制度、听证制度一定程度内虽然也要消耗一些成本，但只要在一定限度之内，就既能保证立法的公正性，又能尽可能的使法规、规章取得适当效益。

　　随着政治民主化的深入，公正、公平恰恰是社会多元利益的冲突中保证实现行政法律正义的先决条件。 公共权力运作与公民个人权利的行使一定程度上存在对峙等现实，不仅要求在行政执法中把握“平衡”，也要求行政立法过程能够协调各种可能的冲突。现代行政立法程序的核心意义就在于公众参与性与行政裁量权的有机结合。 “其普遍形态为：按照某种标准和条件整理论点，公平的听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。” 行政立法的过程实质上是在社会领域中配置权利（力）关系的过程，即在行政机关之间，在行政机关与行政管理相对人之间以及在行政管理相对人之间重新分配和界定权利（力）。具体表现在政府与公民立法地位上的平等，行政机关代表的公益和公民代表的私益的协调，立法程序公正与执法程序公正的平衡。只有公民直接参与立法、参与修改行政立法并表决，才可以使相对人有机会在立法中保护自身权益，实现自己的愿望，才可以一定程度上改善相对方的“弱者”地位，防止行政机关作出决策时滥用自由裁量权，真正发挥行政法在现代法制下的作用。