何谓政府信息公开？根据我国《政府信息公开条例》的规定，结合国外立法和学界关于政府信息涵义的认识，我们认为可将其定义为：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称“政府机关”）将其在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，通过法定形式和程序，主动向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的法律制度。政府信息公开制度肇始于瑞典。瑞典于1766年制定《出版自由法》，首先确立了文书公开制度，以此作为防止公务员违反法律、滥用职权的手段。目前，政府信息公开已成为世界各国普遍推行的一项制度。应该说，政府信息公开既不是空穴来风，也不是权宜之计，而是有其深厚的理论作为前导和立身之根基。从法学理论上来讲，主权在民理论和知情权理论，正是政府信息公开的立论之根本。
一 主权在民理论
主权是指国家的最高权力。①近代政治学上的主权学说，是16世纪法国古典法学家和政治家让·布丹在其《论共和国六书》中提出来的。布丹认为，主权是除上帝和自然法之外不受任何限制的最高权力，是绝对的权力，是永恒的权力。布丹从反对封建领主的割据状态出发，赞同建立在神权基础上的君主主权。格老秀斯、霍布斯等也都主张国家的主权属于君主。
法国著名的资产阶级启蒙思想家卢梭，从反对封建专制主义出发，认为人类最早生活在自然状态下，人人幸福、平等，没有私有财产，没有法律约束。随着私有制的出现，人类陷入了奴役和掠夺之中，人们为了维护自己的自由和平等，于是，通过订立契约，让渡出自己的一部分权利，组成国家，由国家来代替人们行使公共权力，维护社会秩序。所以，国家的一切权力来自于人民的授权。这便是卢梭的“社会契约论”和“主权在民”学说的精髓。②
主权在民学说符合文艺复兴以来人类解放的历史要求，也符合社会自由发展的要求，因而被许多资本主义国家的宪法或宪法性文件所确认。如美国1776年的《独立宣言》宣称：“人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人类才在他们之间建立政府，而政府之正当权力，是经被治理者的同意而产生的。当任何形式的政府对这些目标具破坏作用时，人民便有权力改变或废除它，以建立一个新的政府；其赖以奠基的原则，其组织权力的方式，务使人民认为唯有这样才最可能获得他们的安全和幸福。”美国总统林肯还将根据主权在民原则设立的政府界定为“民有、民治、民享”的政府，使之成为主权在民原则的具体标准。在社会主义国家，尽管理论上不承认社会契约论，但主权在民的思想同样被其宪法所确认。如我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因而，主权在民原则或称人民主权原则已成为各国宪法普遍确认的基本原则。
作为一项宪法原则，人民主权原则逻辑地演绎出政府信息公开的内在要求，表现在：
1.政府机关管理权力的来源要求政府信息公开。首先，人民主权具体表现为人民通过选举制度产生政府官员。人民在行使选举权时，为了作出较明智的选择，必须要有充分的信息以资判断，如需要政府将候选人的有关情况公之于众，需要候选人代写论文陈述自己的政治观点和施政方针，进行必要的竞选等；其次，既然政府机关及其公职人员的权力来源于人民、归属于人民、受人民支配，人民是对政府机关授权而不是放权，更不是政府机关与人民分权，因而，人民与政府之间的关系实质上是委托代理关系，人民是权力的所有者、委托人，政府则是人民权力的代理人、受托人，并由此衍生出，政府官员是人民的公仆。既然人民是国家的主人，政府官员只不过是人民的公仆，公仆所做的事情，主人自然有权知道，否则，人民当家作主就成了一句空洞的口号；最后，与政府权源相适应，政府信息不是来自于政府本身，而是来源于政府的公共管理活动，是政府在进行公共管理活动中产生的，为民众的税收所支持，政府利用税金所搜得、掌握的信息本质上具有“公共财产”性质，属于公共产品或公共资源，政府只是暂时的“持有者”或“保管者”，因此，政府信息不应被政府所垄断，而应为民众所共有、共享与共用，以还其本来的公共产品属性。
2.政府权力内容的广泛性和与人民利益的密切联系性，决定了政府信息公开的必要性。行政机关是所有国家机关中人数、机构属次最多的机关，行政权力涉及到国家的社会、经济、文化和组织管理，包括保障国家安全、维护社会程序、发展社会经济和福利等社会生活的方方面面。据统计，我国目前有80%的信息控制在政府部门手中，包含着众多行政管理信息、市场信息、服务信息、宏观决策信息，这些信息对于企业和个人考察社会、分析市场，进而科学地安排生产、生活，合理配置资源都具有重要的参考、指导作用。③因而，政府信息公开极为必要。首先，信息公开的程度和获取信息的途径，直接影响到公众参政议政的广度和深度。民主政府的最大特征是具有开放性和参与性。而参政的前提是知政，信息对于有效的参与是最基本的，及时地公开有关信息，提高决策的透明度，是提升公众的信任度，促使和保证公众参与的先决条件。如果政府什么事情都“暗箱操作”，公民想政治参与也是很难的，相反，如果政府的活动向社会开放，如选任政府官员向社会开放，决策过程向媒体和公众开放，并且广泛地吸收公众参与到政府决策过程中，实行政治角色的交往，同时，尽可能地吸收公众直接参与具体事务的管理，这些对于激发民众参政议政的热情，作用不可低估；其次，信息公开是政府科学决策的条件。政府决策离不开民众的参与，要使民众对于政府的意见不是无的放矢、空言泛论，而是有一定的深度和见地，就需要事先经过严密的思考和审慎的考虑。在政府信息已经成为民众信息主要来源的今天，如果民众缺乏对于政府信息的了解，将无法形成个人思想，因此，政府信息的公开和民众对政府信息的收集、整理及分析成为民众明智判断的重要前提，否则权利的行使，或者是基于一时的感情冲动，或者是为他人的意见所左右。最后，信息公开是保护公民权利的最好途径。改革开放30年来的最大变化是市场经济体制的确立，在计划经济时代，人们对信息的需求并不那么重要，住房、医疗等国家都包了，不需要自己作出决策。现在个人要自己作出判断，而正确判断的前提就是要掌握充分的信息。公民只有知道自己有什么权利，怎样才能保护，政府机关实际做了什么，他们才能有效地维护自身的合法权益。
3.政府信息公开是防止政府权力腐败和不当行使的重要机制。在现代社会中，民主的方式包括直接民主和间接为主，并以由公众选择领导者行使公共权力的间接民主居多。在公共权力的行使者与所有者相分离的情况下，由于任何政治权力都具有双重性，一方面它可以为权力主体带来利益，另一方面因为人性的复杂性和权力本身的特性，它又极容易导致腐败，产生权力的异化。这就需要设定一套有效的规则进行规制。实践证明，仅靠政治精英和贤人政府的自律、自省来避免腐败，只能是善良的愿望。而阳光是最好的防腐剂，只有实行政府信息公开，使政府权力在社会的公开知晓、评判、讨论和协商中行使，加强来自于公众的监督，才能有效地防止权力异化，使政府更具民意，使社会资源达到更合理的配置。
二 知情权理论
知情权作为一种权利要求，最先是由美国记者肯特·库柏在1945年的一次演讲中提出来的，此后，知情权很快成为新闻传播学中的核心问题，同时也成为法学研究的重大课题。作为一项法律权利，知情权是指由法律规定的公民或组织获取信息的权利，通常有广义和狭义之分。广义的知情权，是指公民或组织依法享有的要求一切组织或个人公开信息的权利，以及在法律不禁止的范围内不受妨害地获得各类信息的自由，可分为私法领域中平等主体之间的知情权和公法领域中不平等主体之间的知情权；狭义上的知情权，仅指公法领域中的知情权，即公民或组织依法要求政府机关公开某些信息的权利，以及不受妨害地获得政府机关公开信息的自由。具体可分为消极的知情权和积极的知情权。前者表现为权利主体被动获取义务主体所提供信息的权利，即接受权。它实质上是公民、法人或其他组织不受妨害地获得政府信息的自由；后者表现为权利主体向义务主体主动寻求与自己利益相关信息的自由，即主张权。作为政府信息公开理论基础的知情权，显为狭义上的知情权。
自从1766年瑞典制定《出版自由法》，最早以法律的形式规定知情权以来，知情权作为一种基本的人权已成为人类的共识。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》首次以国际性人权文件的形式确认人人享有知情权。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》再次肯定了公民的知情权。现在许多国家相继在宪法或法律上确立了公民的知情权，如德国、美国、新西兰等国制定了专门的情报自由法，逐步建立了较完善的知情权保障制度。我国《宪法》尽管没有明文规定公民的知情权，但我国《宪法》关于公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由的条款，关于公民有监督、批评、建议、申诉、控告和检举权利的规定，隐含着公民享有知情权。而且，我国也是《世界人权宣言》等国际人权公约的缔约国，而知情权早已为这些国际人权公约所确认，因此，若承认这些公约为我国法律体系的组成部分，就不能不承认知情权在我国的基本人权地位。
作为一项宪法性基本权利，知情权实质上是公民与国家或公共权力之间关系的反映，是一种个人针对国家享有的权利。获得政府信息权应该是公民知情权的基本效力，是知情权的应有之意，具体理由如下：
1.知情权行使的重要前提是存在公开的信息。在现代社会中，信息的范围越来越广，公民个人难以收集到完全的信息，而政府机关作为社会事务的管理者，不可避免地拥有公民个人所不具有的收集资料、信息、消息的优势，因此，政府所掌握的公共信息，尤其是关系到公民权益的重要信息，只要没有规定不予公开的，都应及时、真实、完整地向民众公开，让民众知晓。否则，由于政府不公开信息、公开不及时、信息失真或不完整而使民众的利益受到损失的，政府及有关当事人应当承担相应的法律责任。
2.知情权要求政府机关不得干涉和妨碍公众自由获得信息。知情权就其性质而言，既具有免于国家干涉的消极权利的属性，又具有向国家主张公开信息的积极权利的属性。在权利功能上，知情权兼具消极自由之防御权和积极自由之请求权双重功能。知情权的上述本质特征，要求政府机关不得进行信息垄断，对非法干涉和妨害公众获得信息的行为给予禁止和制裁。实践中，政府机关对新闻媒体采访、报道、出版、集会、通讯等信息传递渠道进行限制，政府或政府的企事业单位为了经济利益，对电台、电视频道过多地占用，对民营电台、电视频道不予审批或严格限制，这些实际上是对知情权的侵犯或限制。
3.知情权要求政府机关创造和改善公众接受信息的条件。知情包括知情对象和知情手段。知情权作为一种“针对国家享有的权利”，要求国家负有尊重、保护、实现等义务，即既要求国家不妨碍个人行使权利或不为侵犯特定权利的行为，要求国家保护个人的权利不受他人的侵犯，也要求国家通过提供某种条件促进特定权利的实现。古人说得好：“衣食足知荣辱，仓廪实知礼节”，在衣食无着时难以有人去参政议政，在一个人没有收音机和电视机的情况下，广播电视的信息对他也难以有用。因此，政府机关应当有计划有目的地改善公众获取信息的条件，帮助和鼓励公众获得政府信息。
三 不同法理基础间的对立统一
人民主权与知情权，虽然都能推导出建立政府信息公开制度的正当性，但同时又应当看到，它们是政府信息公开两种不同的法理基础，因而，两者在法律文件中同时出现并不矛盾。
1.人民主权与知情权是两种不同层次的概念。人民主权是指国家的最高权力属于人民，而非上帝、君主或其他的事物，主要表现为人民对国家事务享有最终决定权和政府权力应接受人民的监督。而知情权则是指公民的一种基本权利以及由此衍生的具体权利，主要涉及到公民的具体权利利益。因此，在层次上，人民主权明显高于知情权。
2.两者的侧重点不同。人民主权理论的核心在于国家的全部权力来源于何处？由谁掌握？并没有涉及到如何具体行使的问题。而知情权作为一种发展和实现公民个人人格的一种重要权利，不仅是一种被动地接受信息情报的权利，更是一种主动地对政府信息情报进行请求的权利。这种权利如果仅止于对宪法的解释或一般性、原则性的规定，而没有上升为具体化的制度，则仍然是一种抽象性的权利。为了真正使这一权利得以实现，就必须使其具体化，明确公开化的原则、知情权的对象、公开行使知情权的程序和救济制度等。这就需要制定信息公开法等的法律。因此，知情权理论对政府信息公开立法具有更直接的指导作用。
3.两者在权利体系中的地位不同。人民主权具体表现为人民通过选举程序依法选举代议机关的代表和特定国家机关的公职人员来实现，即人民主权主要是通过授权实现的。通常，人民对国家或政府的授权是有所保留的，即人民不可能把所有的权利授予政府，属于人的自然权利的部分如生命权、自由权、追求平等权等，是绝对保留的部分。为保护人民的自然权利，各国宪法无一例外地要确认公民的基本权利，并且普遍地认为，如果一国公民不享有某些基本的权利，国家就丧失了民主国家的性质。因此，在一国权利体系中，人民主权是逻辑起点，它表达的是国家最高权力的合法性来源问题，知情权等基本权利是终极目的，它强调的是国家权力目的的正当性问题，即国家权力服务于公民的基本权利。没有人民主权，不可能实现公民的知情权等基本权利。同样，没有知情权等基本权利，人民主权也会变成空中楼阁。在坚持人民主权原则的同时，尊重和保护公民的知情权等基本权利，这就是人民主权与知情权等基本权利辩证统一关系的基本要求。
4.两者在是否可以放弃上不同。人民主权强调的是国家最高权力属于人民，即人民主权的主体是由个人组成的整体。知情权作为一项基本权利以及由此衍生的具体权利，其主体是个体化的个人。某一个体可以放弃属于自己个人的权利，但不可以放弃属于“全体人民”这样的整体的权利。如果说人民主权可以放弃的话，只能由作为整体的人民去放弃。而这种放弃等于人民不仅转让了那些管理社会、裁决纠纷、维护治安等权力给国家，而且愿意放弃自己最基本的权利，免除国家的一切义务，甘愿做国家的奴隶，这是荒谬的和不可思议的。知情权则不同，它作为一种个体权利，该权利行使或者不行使都只关系到个体的利益，因而权利主体完全可以放弃，如公民可以放弃信息公开请求权而免除政府机关公开某一信息的义务。
5.两者与具体权利的联系不同。人民主权作为人民治理国家的最高权力，与公民的政治权利联系最为直接。所谓政治权利，是指公民参与国家政治活动，对国家政治表达意见的权利和自由，包括选举权与被选举权、政治自由权、监督权等。而知情权有三种：一是知政权，即公民依法享有的知悉国家机关权利以及国家机关工作人员的活动与背景资料的权利；二是社会知情权，即公民依法享有的知道其所感兴趣的各种社会现象和事务的权利；三是个人信息知情权，即公民依法享有的了解他人或自己信息的权利。④因而，公民的知情权不仅与公民的政治权利、经济、社会和文化权利联系密切，而且与公民的人身权、财产权紧密相连。这种联系突出地表现为知情权对其他权利的基础性作用，即知情权的实现结果主要表现为权利主体获得某些信息，并不能直接为权利主体产生利益。权利主体需要利用实现知情权获得的信息，进一步采取手段实现有关权利，以实现某些利益。其他权利能否实现以及能否充分实现，需要以知情权作条件。⑤因此，对公民的知情权的侵犯，与对公民的各种具体权利的侵害都有可能如影随形，相伴而至。如近年来发生的一些公共危机事件，有关单位和地方行政机关隐瞒不报，甚至封锁消息，在现象上是妨害了国家正常行政管理，应当承担行政责任，在实质上是侵犯了公民的知情权，这种侵犯使公众失去对危机的警惕，使决策者失去对于危机严重性及其危害性的误判，最终侵犯了公众的身体、健康、生命、安全等人身权和财产权。因此，公民的知情权与公民具体权利联系的广度以及与公民的人身权、财产权等权利联系的直接性，应当高于人民主权。
总之，人民主权和知情权作为政府信息公开两种不同的理论基础，两者既对立又统一，共同发挥着指导政府信息公开立法的重要作用。
注：
①周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第94页。
②吴传毅：《由主权在民的宪法原则看现代政府的角色定位》，《行政与法》2004年第1期。
③曹康泰主编：《中华人民共和国政府信息公开条例读本》，人民出版社2007年版，第29页。
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