谈谈美国行政法中的报告制度及其对我国的启示

　　摘要： 美国法学家拜尔认为：“法律的强制只有在拥有执行该法律所需信息时才是可能的。”信息之于行政机关， 如同能源之于工业， 是行政机关正常运作的前提和基础， 否则，“巧妇难做无米之炊”， 若没有必要的信息， 再强权的政府都无法有效地进行行政执法。在美国， 报告是行政机关“坐享其成”的很重要的一种收集信息的方式， 本文主要从报告的性质、宪法修正案第5条以及《削减公文法》对记录和报告的限制等方面来初步分析美国相对完善的报告制度； 继而概括了我国行政机关信息收集方面的立法现状， 借鉴美国较为成熟的经验， 进一步健全和完善我国的报告制度。

　　关键词： 传票； 机关报告； 签发传票； 藐视法庭罪； 禁止自证其罪

　　一、美国行政法中的报告制度概述在美国， 行政机关收集信息有多种方法， 联邦机构（ 州和地方机构亦然） 大体通过三条途径获取信息： 机构可以（ 1） 现场检视商店或财产， 进行行政检查；（ 2） 向企业、个人、或其他当事人发传票索取信息；（ 3） 要求受规制的当事人保存记录，让机构检查这些记录， 甚至定期提交报告。在这三种方式中，提供记录和报告被认为是最有行政效率的一种方式， 行政机关可以“守株待兔”， 大大地节省行政成本。本文对美国的报告制度做出如下分析。

　　（ 一） 要求作出记录和提供报告权及其法律性质在美国， 几乎所有的行政机关， 特别是对私人活动具有控制权力的行政机关， 都有权要求被控制对象按照一定的方式和内容制作文件或记录， 以便行政机关了解被控制者的情况， 更好地执行法律所规定的任务。

　　1. 有关作出记录和提供报告的法律规定美国 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一届国会便做了要求记录和提供报告的规定。自1789年后的各届国会都对此规定增加了新的内容。“几乎每个重要的立法， 不必说州和地方立法了， 都有关于记录的规定。除了关于记录的规定之外， 还有整理档案提供报告的系统规定。满足法定机关所要的档案和记录就够费劲了， 更不用说行政规章所要的档案和记录了。无疑， 它们将是卷帙浩繁的。”

　　2. 作出记录和提供报告的法律性质行政机关命令制作记录或提供报告的权力不会引起法律问题。这种权力属于行政机关管理权力的正常范围。命令被管理的产业制作记录和档案的立法权是不容置疑的。这种命令是行政机关收集信息行使行政管理权力必不可少的手段， 不能认为是对企业所施加的额外负担。只有在行政机关的规定极端不合理和过分增加被管理对象的负担时， 才有可能存在权力滥用情况。并且这只是一种行政管理行为， 并不是裁决， 其不会决定相对人实体法上的权利和义务。

　　（ 二） 关于宪法修正案第5条适用的限制法定记录和报告义务的存在的最大的法律效果是限制了宪法第5条修正案的适用。在此， 宪法第5条修正案规定的不得被迫自证其罪的特免权不能用来豁免法定档案。这根源于特免权不包括公共档案的原则。公共档案是指政府所制作的文件， 属于政府的财产， 行政机关可以随时检查。

　　不仅公共档案不在宪法第5条修正案规定的特免范围之内， 而且法律规定的必须保存的私人档案也不在特免之列。

　　正如典型判例夏皮罗诉美国案。该案中原告指控被告违反了根据1942年《紧急价格控制法案》的规定而被罚款。被告是水果、蔬菜批发商， 他根据物价管理局签发的传票制作了售货档案。物价管理局制定了一个合法的规章， 规定商人必须保存此种档案。被告申辩说， 此档案是私人经营档案， 应受宪法第5条修正案规定的不得强迫自证其罪的特免权保护。最高法院否决了这种申辩， 它说：“特免权是对保护私人文件而言的， 不能特免法律规定需要保存的档案， 因为档案中可能有反映经营活动的有关情报， 这种经营活动正是政府管理的对象和实施法定闲置的对象。”夏皮罗案判例所确定的原则是：

　　只要是法律规定要保存的档案， 事实上就是公共文件。如果是法律规定要保存的经营档案和其他档案成了“公共的”， 不得强迫自证其罪的特免权不得用于特免要求私人保存的这类档案。

　　夏皮罗案判例应适用于所有受管理的企业的理由是， 收集情报是有效执行任何行政管理法的不可缺少的条件。为公共利益而获取情报的重要性超过了为了私人利益而拒绝公开情报的重要性。尽管如此， 夏皮罗案判例仅仅适用于刑事诉讼领域， 而不适用于民事活动。同时， 自证其罪仅仅适用于口头证言， 它并不适用于如记录或检验结果等物质证明。国会不可能要求违反州法的赌博者对他们的非法行为作出记录， 编制档案， 定期报告。

　　（ 三）《削减公文法》对记录和报告的限制和约束行政机关要求提供报告和作出记录， 都是由国会制定的法律的明文规定的， 同时行政机关收集信息同样要受到《削减公文法》的约束。

　　《削减公文法》几乎适用于联邦政府的所有报告和记录要求。此外， 该法的目的不仅仅是削减公文， 该法旨在使政府信息收集的效率更高成本更低。为实现这些目的， 该法首先要求各行政机关（1） 在信息收集之前进行认真规划，（2） 将其拟收集的信息交由总统执行办公室分支机构管理与预算办公室审查。同时该法不仅适用于限制行政机关， 它还适用于任何由行政机关“收集的信息”。这里的“收集信息”定义为向十个或十个以上的人作出报告或记录要求。这一定义使得该法不仅适用于行政机关要求当事人向政府提供信息， 还包括向公众提供信息。例如， 该法适用于行政机关要求化学药品制造商在其产品上做出警示说明。

　　该法还规定了行政机关在着手“ 收集信息”之前要遵守详细程序， 为了与法律规定相一致， 每个机关必须指定一名“首席信息官”对拟收集的信息进行审查。信息官审查之后，行政机关将拟收集信息的通告公布在联邦登记簿上并给公众60天时间提出意见。当拟进行的信息收集包含在行政规制的制定计划中时， 有关拟制定规则的通告将实现这一功能。

　　除了提供给公众查阅并由公众提出意见之外， 机关还必须将信息收集计划的描述连同相关支持性文件， 提交给管理与预算办公室（OMB） 所属的信息与法规事务办公室（OIRA）进行审查。提交之后， 行政机关应将提交行为在联邦登记簿上告知公众。公众有30天时间可向OIRA提出意见。OIRA必须在60天内决定该收集计划是否“是机关履行其正当职能所必须的， 还包括该信息是否具有实际效用”。如果收集计划符合这一标准， OIRA将给予批准。这一批准在3年内有效， 3年后机关必须向OIRA申请批准续展。

　　通过以上关于美国报告制度的相关描述， 可以看到根据国会制定法规定， 行政机关拥有要求相对人提供报告和记录的权利， 但是，“宪法与政府共存； 如果要有政府， 毫无疑问就需要宪法。”“美国的宪政意味着政府受制于宪法。它意味着一种有限的政府， 即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的， 而这一切又受制于法治”。“并且在美国人心目中， 宪法具有天经地义的合法性和至上性.人们深信有一种法高于人间统治者的意志,即所谓的永恒不变的‘超验正义’”。所以， 作为更高级的法———宪法在修正案中对此作了必要的限制。并且，“ 现代宪法主要以程序为导向”， 对于行政机关的收集信息行为，《削减公文法》对此规定了较详细的程序。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、健全和完善我国的报告制度在我国， 所有对行政相对人的活动具有实际的、直接的控制权力的行政机关， 都有权要求相对人按照一定的方式和内容制作法定文件、记录和提供报告， 以便行政机关更充分、便捷的收集信息， 以更好地执行职务， 进行行政管理。

　　其中， 报告制度是我国执法实践中最常见的信息收集方式。如《国家突发公共事件总体应急预案》中的信息报告制度， 即“ 特别重大或者重大突发公共事件发生后， 各地区、各部门要立即报告， 最迟不得超过4小时， 同时通报有关地区和部门。应急处置过程中， 要及时续报有关情况。”以及《突发公共卫生事件应急条例》中的报告与信息发布的相关规定，“第十九条国家建立突发事件应急报告制度。”在美国， 提供法定记录和报告， 都受到宪法修正案第5条不得自证其罪的限制， 当然， 公共文件和法律规定的私人文件例外。在我国，虽然大多数情况下， 要求提供的文件多是公共材料或法定的文件， 但没有这方面的限制性规定， 很容易导致行政机关滥用收集权， 来私自强迫相对人提供某些个人信息， 而相对人又无法律的明文保障， 难以获取法律救济。这就要求建立信息收集的完善程序和合理规则。

　　美国针对行政机关要求提供报告， 在《削减公文法》中规定了详细的程序， 以便使行政机关在操作时有章可循， 同时，也有利于使收集信息的过程透明化， 方便相对人监督行政机关， 同时也更好的保护了相对人的权益。在我国， 个别部门法也有类似的规定， 如我国证券法第60条，“股票或者公司债券上市交易的公司， 应当在每一会计年度的上半年结束之日起二个月内， 向国务院证券监督管理机构和证券交易所提交记载以下内容的中期报告， 并予公告。”第63条，“依照法律、行政法规规定必须做出的公告， 应当在国家有关部门规定的报刊上或者在专项出版的公报上刊登， 同时将其置备于公司住所、证券交易所， 供社会公众查阅。”但没有一个针对这类信息收集方式比较规范的程序， 这也正是我国目前法制的漏洞和将来立法工作的新任务。因此， 要进一步规范和完善政府行政工作程序。各级政府机关要树立规则意识， 严格按规则办事， 按程序办事， 切实做到依法行政。一是要以法律、法规为依据， 按照法定的程序， 依法、科学地作出决策， 规范决策程序， 推进行政决策的科学化、民主化和法制化， 逐步形成充分反映民意， 广泛集中民智的行政决策机制。二是要切实转变行政方式， 进一步规范政府的经济社会管理行为， 逐步建立起职责明确、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制和工作机制。同时， 要加强行政执法工作， 加大行政执法力度， 改善执法环境， 提高执法水平。三是针对信息收集的方式，制定相应的程序。尽快出台《行政程序法》和《信息自由法》。

　　参考文献：

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