[摘要] 在我国，由“非典”危机所引发的对于行政问责的思考，已进入一个制度化建设的新时期并越来越受到人们的关注和政府的重视。目前，我国的行政问责制建设已取得一定进展，但随着行政问责制实践的深入，一些深层次的问题以及局限性逐渐暴露出来。存在行政责任不明、行政问责乏力、行政问责法律缺失、行政问责文化滞后、针对行政问责的政府绩效评估机制存在缺陷等问题。本文针对行政问责制度出现的问题，提出解决问题和完善行政问责制的思考。
[关键词] 行政问责制 现状 问题 完善对策
行政问责制把对行政权的制约和对行政行为的监督辐射到行政权力运行的全过程，并使行政决策、行政执行、行政救济等制度化。实质上它是搭建国家权力与公民权利相互制约、沟通、和谐的平台机制，是一种监督与责任追究相结合的制度。推行、完善行政问责制，必将拉近公民与政府之间的距离，有效地预防行政腐败，减少行政运作成本，推行政治体制改革的深化，完善社会主义民主与法治，全面建设社会主义和谐社会都具有重要的现实意义。
一、行政问责制概述
所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
（一）行政问责制的构成要素
行政问责制是指对于行政机关及其工作人员，不履行或不正确履行法定职责，以致影响或可能影响工作秩序、工作效率或者损害社会利益。管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，问责制的主体依照相关法律、法规规章及有关规定予质疑并追究责任的制度。
行政问责制是对行政主体行使行政权力造成的事后责任的一种追究方法及模式，也是对行政主体行使行政权力的一种监督和制约，使得行政监督主体在行使行政问责权时有法可依、有规可循。行政问责制所包含的要素有以下几个方面：
1、行政问责的主体
就如行使行政权力的机关即行政主体一样，行政问责制的主体即行使行政问责的机关、单位或组织。其中包括行政机关的上级机关、全国人大、民主党派、司法机关、新闻媒体，公众等。行政问责主体相对其他一些主体来说比较广泛。
2、行政问责的客体
也称行政问责的对象，处于被动状态，指被问的对象，行政问责的客体是指各级政府机关及其工作人员，主要是负有直接和间接领导责任的各级领导者和负责人。
3、行政问责的内容
指行政问责针对的问题，包括一切与职权或职务有关的行为和过程。主要是对过错责任、违法违纪责任的追究，但也注重对无作为的行政行为的问责，争取做到行政领域制度化的规范。
（二）行政问责的程序
行政问责的程序，即通过什么样的程序官员进行问责。其关键是要实现责任划分的法制化和责任追究的程序化，责任要体现到位到人，否则就会出现由于弹性过大，而最终无法实施。对于问责的程序，至少应该包括：问责的启动程序，责任的认定程序，问责的回应程序及责任追究程序。
（三）行政问责的方式
行政问责的方式，即问责方法。问责方式改变以往让问责对象作出简单的书面检查，为了让问责制落实到行政的各个层面，问责的方式应该包括行政责任、道德责任、经济责任、法律责任等等，
（四）行政问责的后果
行政问责的后果，主要是指行政机关及其工作人员应该承担的相应责任，包括政治上、行政上、道义上的责任。
二 、我国行政问责制的不足
在我国，2003年发生的“非典”危机到现在，因“失职”而受到行政问责的行政官员已有成百上千人。通过对失职行政官员的问责，对提高行政官员的责任意识，减少事故发生，提高工作效率起到了重要作用。据初步统计，至2008年8月，中国大陆共有12个省级政府出台了行政问责相关规定或办法，现行试点或推行问责制的市、县级政府更多；在中国相关法律法规的制定与完善的过程中也伴随着实际操作中出现的一些问题和缺陷，表现在如下几点：
（一）行政问责法律制度性缺失
目前中国各地虽然相继出台了一些关于问责的办法和规章，但全国性的规范成文的法律特别是问责程序法仍处在缺失状态。由于缺乏有力的法律保障、权力机关、监督机关以及公民的合法问责权利无法顺利实施。问责制度中随机性大，这不仅导致了“异体问责”的相对薄弱，而且使民主政治建设受到一定的阻碍。
（二）行政责任不明致无从问责
政府官员所使用的权力来自公众，与之相对应，政府官员就理应对公众负责并受其监督，而权力有多大，责任就应有多大。行政问责的一个重要的政治基础，就是对于每个行政人员的权力与责任有着明确的划分，被问责者应该是负有明确责任的政府官员和国家公务人员。而在中国，各级行政机关之间职能交叉严重，责任划分不清。而且，由于缺乏科学的职位分类制度，政务类和业务类公务员的职责划分也不清楚，从而导致责任虚置或责任无法追究。
（三）行政问责形式规定不健全
在我国现有的行政法规、规章和各种政策中，对问责事由规定的过于概括，弹性太大，难以认定和操作，缺乏科学性和系统性。完整的责任体系应该包括行政责任、法律责任、道德责任、政治责任四种。但目前在行政实践中，责任的追究和承担过于单一、形式。对政府及其工作人员的责任追究缺乏程序规范，可操作性差。一些领导干部生活糜烂、作风不正，却无人追究，不用承担道德责任，反而步步高升，主要的责任形式仍然只是行政责任，而对其他责任形式却很少涉及或根本不涉及，这便是对责任形式规定不完善的地方。
（四）行政问责主体缺位或越位
行政机关经过人民授权而拥有国家权力，因此，从根本上说，问责的主体就是人民群众。但就目前来看，我国的行政问责还局限于同体问责，即行政机关内部的上下级之间的问责，缺乏对异体问责主体、程序及时效的规定。我国实行的是人民代表大会制度，在制度上具有责任政府的框架，但是实践中党政独揽权力，人大的权力得不到真正的实现。内部监督，由于部门利益，往往出现“相互谦让”，外部监督，尽管主体众多，但难以形成合力；专门监督，虽制度不少，但实施起来步履艰难权力机关的监督往往责任缺乏，监督不到位，出现走过场的“软监督”。 [1]行政问责文化滞后，一方面表现在政府官员责任意识的淡薄，受到传统习惯思维的影响，认为只有自身作为当事人犯了重大错误或过失才赢承担责任，这是一种认识上的误区。另一方面表现在公民问责意识的淡薄。对政府的决策、管理、执行等行政行为的参与程度不够，不利于问责制的推进和责任政府的构建。可以说，传统的惯性使得大量公民缺乏问责意识。
（五）行政问责客体不清或错位
权责清晰是问责的前提，问责客体不清，根源于责任主体不清。由于我国目前政治体制和行政体制改革还没有完全到位，使问责仍停留在行政型问责。一切问责的进行仍是人治模式。最重要的是缺乏立法上的统一规范，缺乏一部行之有效的关于行政问责制的法规。再者，政府绩效评估机制存在缺陷。政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满足程度等方面的判断，对政府部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定个划分等级。一是政府内部评估机制存在缺陷，在当前政府绩效评估中，对行政官员行为的具体评价、考核和相关的操作大都是在行政系统内部进行的。这种做法本身有缺陷，行政问责的公正性也就难以得到保证。二是评估考察上存在着困难。行政问责的程序运行和具体操作大都是在行政系统内部进行的，这样考察行政官员就变得十分重要。而“绩效尚若无法准确地考核，最终便不可能建立制度化的机制来保证公共部门的透明性和问责制”。 [2]三是尚未建立起一套科学的政府绩效评估指标体系。
（六）行政问责范围太窄难镜监
我国的行政问责范围过窄，这可以从我国实施行政问责制的时间中看出来。行政问责常停留在重大事故上，主要限于安全事故、食品卫生和重大经济失职领域。一般只是针对滥用职权的违法行政行为，实践中又局限于执行环节而不问责行政的决策和监督环节。
三 、我国行政问责制的完善对策
（一）构建完善的行政问责法律体系
目前，在我国现行的问责制执行过程中，没有统一的问责法制。问责制适用的法律、条例繁多，散见于各种政策文件中，而且这些规定在问责的主体、客体、范围、处罚的尺度等各方面都不一致。没有健全、统一的法制作基础，必然会导致问责制度的效力减弱，甚至失效。只有建立健全的法制，使问责制逐步上升达法律的层面，才能保证问责制真正发挥实效。
首先是制定《行政问责法》。行政问责制适用的法规、条例比较多,散见于各种政策文件中。这其中既有党的条例,又有政府的规定;既有由中央部门出台的,也有不少是由一些地方政府制定的,但都没有达到法的高度。因此,要在认真总结全国各地推行行政问责制的实践经验的基础上,适时启动制定《行政问责法》的工作,以法律的形式对行政机关公务人员的责任以及承担责任的各种方式予以明确。尤其是要严格区分:哪些属于政治责任、哪些属于经济责任、哪些属于道义责任;哪些属于纪律责任、哪些属于法律责任;哪些属于直接的主要的领导责任、哪些属于间接的次要的领导责任。根据责任性质、情节轻重、社会危害程度的不同,承担责任的方式也不同。有些只要作一般的处理就行了;有些需要进行党纪、政纪处分;还有一些需要进行刑事处罚。对此,都需要以法律的形式予以明确规定。
其次是修改完善某些法律、法规和政策。现行的某些法律、法规和政策规定由于制定得比较早,已经不适应形势发展的需要,不利于行政问责制的顺利推行。如《党政领导干部辞职暂行规定》中一些相关规定就与《公务员法》的一些规定不一致,对此,必须进行修改,使之相互吻合一致。各地也要根据《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》的精神,结合本地的具体情况,制定具有操作性的有关行政问责的实施办法或实施细则,对行政问责的适用对象、范围、标准、程序等作出具体明确的规定,使行政问责真正做到有法可依、有章可循。
再次是严格执行法律规定。“如果法律不能被执行,那就等于没有法律。”[3]对于行政问责制而言,同样如此。我们不但要制定健全有关的法律、法规和政策规定,使行政问责做到有法可依,有章可循,而且要不折不扣地狠抓落实,使行政问责制的有关规定真正落到实处,防止出现不应有的偏差。尤其是在实施行政问责制的过程中,要将通报批评、书面检查、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等一般的问责方式,与纪律处分、刑事处罚等问责方式严格区分开来。这三个不同层次的问责方式,适用于不同的情形,在实践过程中既不能相互混淆,也不能相互代替,尤其是不能用引咎辞职等一般的问责方式代替党纪、政纪处分,甚至代替应当受到的刑事处罚。同时,要做好三者之间的相互衔接工作。
（二）确立异体问责主体的问责机制
问责制包括同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统内，对其党员干部的问责，主要是上级对下级的问责，异体问责指问责主体是本系统之外的问责，主要包括人民代表、民主党派、新闻媒体、法院。同体问责很难确保问责制的有效性、理性化，因此必然要加强和完善“异体问责制”
首先,加强权力机关问责。在中国加强人大的问责功能是异体问责一个最为关键的突破口,当务之急是要把各级人大对于政府和政府工作的监督问责权力细化、具体化和强化。细化和具体化是指要通过法规制度的形式使这样的监督问责范围明确、渠道清晰并具有可操作性。比如,人大机构对政府行为监督问责的直接作用——审查权、建议权和否决权,必须明确规定应用的方式和运作机制。强化则是指这样的监督问责必须通过增强人大在行使其权力时的独立性和权威性来予以大力加强。比如党和国家的领导机构要自觉地尊重和维护人大机构的独立性和权威性,各级人大为实施监督问责功能所需的资源必须得到保障,例如专职人大代表的比例应予增加,常任人大代表应配置相应的工作人员、办公场所和设备,等等。人大在启动问责制过程中,除了行使上述质询权、调查权、罢免权和撤职权之外,今后还需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,以切实增强人大监督问责的手段和力度。
其次,加强司法机关问责。司法机关是一种重要的问责主体,它对行政机关及其工作人员的问责是一种行之有效的刚性问责。当行政权力侵犯公民的合法利益时,司法问责显得尤为重要,只有追究官员的法律责任,才能从根本上震慑那些不负责任和触犯法律的官员。司法问责既是最有力度的问责手段,也是其他问责主体的最后屏障。加强司法问责,就要建立检察机关与党政纪检监察机关的工作协调机制,加大法院对行政行为进行司法审查的力度,将其他规范性文件这类抽象行政行为也纳入司法审查范围,并且追究行政人员在行政诉讼败诉案件中的责任。
再次,加强新闻媒体问责。新闻媒体监督问责的作用是巨大的,“只有在公共舆论面前,所有的权力才会变得沉默,所有的偏见才会消失,所有的特权利益才会被取消” [4]可是,在中国的新闻媒体监督尚未制度化和法制化的情况下,一些地方政府为了维护自身利益想方设法阻止新闻媒体对有关政府工作进行采访、报道,从而影响了新闻媒体监督作用的发挥。为此,要通过加强新闻立法以法律形式明确规定新闻媒体的监督权、审稿权、批评权、报道权和调查权以及侵权责任等,为新闻媒体问责提供可操作性的程序和法律保障,使新闻工作者能更好地依法履行监督职责。同时,作为新闻媒体本身也要及时报道,不能报喜不报忧,不能扭曲事实。
最后,加强社会公众问责。随着公众民主意识的增强,社会公众成为异体问责的另一重要主体。要加强社会公众的问责,保证其监督的有效性。具体而论,必须确立公民的行政问责主体地位,以法的形式加以确定和保护;必须健全公民行政问责的程序,解决公民如何问责的问题,根据公民具体问责事项,明确规定问谁、谁处理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题,确保公众行政问责作用的发挥;必须建立健全公益诉讼制度,为社会公众问责提供有利条件;必须健全人民举报制度,培养公民的参与意识,采取措施充分调动全体公民监督的积极性。还可以通过建立让老百姓反映社情民意的政府网站,监督各级政府行政部门是否“有作为”。
（三）明确行政机关和人员问责范围
具体来说，要进一步明确各级政府机关及其工作人员在工作中的责任，使他们知道自己的权限和责任。因为，“当任何人都不制度谁应负责任的时候责任就等于零” [5]各级政府要对其所负责的事承担责任，不应互相推诿。将本单位的责任细化、量化到单位内部的每个岗位和每个人。“权力和责任必须一目了然。官员的‘明显责任’原则必须发挥作用。”[6]只有这样，才能真正做到各负其责、各司其职。
行政问责作为一种监督行政权力的法律制度，具有广泛的适用范围。拓宽行政问责的适用范围，应当从问责对象和问责内容两个方面入手。应当将行政问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体行政公务人员。只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职责，都应当成为行政问责的对象。其次，地方立法将行政问责的内容从对行为的后果问责，拓展到对行政行为的“乱作为”和 “不作为”行为本身问责，起到“防患于未然”的作用。
（四）培育与时俱进的行政问责文化
促成新的行政文化的形成，重视柔性机制的内在驱动性和制约作用，从思想上确立权责一致，强化官员的责任感和自律意识，保障问责的深入长效。问责制的发展更多的取决于其所根植的土壤。“问责”的落实有赖于在政府、公务员乃至整个社会中形成一种“问责文化”的氛围，改善我国的政治生态。
问责的文化是内化于人们的思想中并指导人们自觉行为的潜意识，是问责制度得以酝酿、发展的深厚土壤和灵魂。只有内化于行政官员和公众的内心，问责才能转化为真正的责任自律和要求，才能起到对法律漏洞的补位。但目前问责文化的发展滞后，阻碍了我国政治生态的良性运转，已经成为制约行政问责制度完善的瓶颈。公众长期形成了普遍的服从心理，政治心理也成为一种文化障碍，使其害怕对政府进行问责，或者根本没有问责的意愿。推动问责文化的发展就是培育公开、民主参与、法治的行政文化，将他律内化为自觉的道德自律。
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第一，以正确的理念引导新型行政问责文化。当前的行政问责文化建设首在问责理念建设。要利用“善治”理念引导问责文化建设。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。因而,应当充分发挥社会多元主体对政府工作进行责任追究的作用,充分发挥公民、第三部门和私人部门在治理网络中对政府问责的作用,促进行政问责文化的建设和完善。还要树立法治理念,推动行政问责文化建设。即树立法治观念,形成依法问责的行政问责文化,破除行政问责过程中的“权力崇拜”文化。[7]
第二，以深入的教育塑造新型行政问责文化。行政问责文化教育一方面包括对政府工作人员进行深入持久的职业道德、职业素质和行政问责教育。通过这种教育提升公务员的公共道德、职业道德水平和业务水平,深化其对行政问责制的认识;另一方面也需要对公众进行行政问责教育,使其正确认识和对待行政问责,提升其参与行政问责的积极性,使全社会形成一种健康、向上、民主的行政问责文化氛围。
（五）行政绩效评估的监督机制
一要拓展政府绩效评估主体范围。要从多元主体的角度对政府官员及其工作人员进行全面系统的评估,只有这样,才能建立健全民主考评机制和公共责任机制。要拓展政府绩效评估主体范围,就得协调各绩效评价子系统的功能和作用的发挥,减少主体之间的摩擦,形成和谐统一的政府绩效评估主体体系,实现政府绩效评估的外部评估与内部评估有机统一,有利于促进同体问责与异体问责相结合,促进问责主体明确化。政府绩效评估的外部评估包括:政党评估、国家权力机关评估和公民、社会团体、社会舆论机构、中介机构评估;内部评估包括:政府机关内部评估、人事部门和审计机关评估。
二要规范政府绩效评估程序。政府绩效评估作为一种对政府官员政绩实现程度进行考量的问责机制与模式,其实质也是一种变相问责的过程。完善绩效评估程序是落实追究政府官员政绩实现程度的根本保障,只有在对政府官员的政绩进行科学、真实、公平、公正的评估基础上才能真正地问责。所以,通过规范绩效评估程序,确保程序设计一环紧扣一环,才能紧扣问责制逻辑主线来确保问责机制的落实,从而促进问责程序无隙化、长效化和制度化。
三要确定科学的政府绩效评估指标体系。必须充分发挥绩效评估的导向、推进、激励和监督作用,科学确定政府绩效指标体系,并按照绩效指标的要求和内容进行问责。不仅要评估和问责政府及其部门的经济绩效,还要评估和问责政治绩效、文化绩效和社会绩效。按照全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的战略目标及一系列战略部署,以“五个建设”为框架构建绩效指标体系,将“五个建设”工作全部细化为可量化的绩效指标,明确“五个建设”的重点目标责任,紧密联系政府组织的职能定位。同时,确立科学的政府绩效评估指标,还要注意几个结合:当前指标与战略指标的结合;通用指标与特色指标的结合;业绩指标与成本指标的结合。
行政问责制是我国社会经济文化不断发展过程中的一项行政体制改革措施，是加强政治文明建设的重要组成部分，其目的在于预防，而不在于惩治。通过对行政责任的有效追究，加强对权力的制约和监督，不断优化和完善行政问责制度。本文通过阐述行政问责制度在我国的现状，进而提出其在我国出现的问题，再而提出解决的方案。在现有法制的基础上逐渐完善行政问责的法制建设，使其规范化，形成良好的政治氛围，从而深入推进我国的政治体制改革。
[注释]：
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[14] 陆彩鸣，徐小军.中国行政问责制建设的现状、缺陷及完善[J].中国发展，2008.
[15] （澳）凯尔森着.法和国家的一般理论[M].沈宗灵译.中国大百科全书出版社，1996:141.
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