推进城镇化，亟需创新

　　摘要：促使进城农民工在城镇落户长居，需要让外来农民工按建房最低成本价购买“农民工经济适用房”，需要进城农民工退出原在农村的宅基地并将复垦指标迁调到为其提供“农民工经济适用房”的城镇使用，需要中央政府制定耕地转建设用地跨省域占补平衡的新政策。

　　关键词：农民工；户籍；住房；用地；复垦指标

　　【写作年份】2010年

　　【正文】

　　2009年12月上旬召开的中央经济工作会议，首次提出了：“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”；2010年中共中央一号文件也就进城农民工在城镇落户、安居提出了“加快”、“促使”、“鼓励”和“统筹研究”等指导性意见；温家宝总理在今年3月6日所作的《政府工作报告》中也再次强调：“我们要让符合条件的农业转移人口逐步变为城镇居民。”

　　笔者根据沿海经济较发达地区现状进行深入研究后认为，推进城镇化，让大批进入城镇就业的农民工在就业地城镇落户长居，在政策层面亟需解决三大问题：必须让进入城镇的农民工买得起城镇的住房；必须为吸纳外来民工较多的城镇提供较多的用地指标；必须有条件地实施耕地转建设用地跨省域占补平衡。

　　一、农民进城镇落户的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一难题是买不起城镇的商品住房

　　农民工进城镇落户，必须解决两大问题：其一，能在城镇实现就业，能凭自己的劳动获取一份维持生计的收入；其二，有房子居住，尤其是要举家在城镇落户长居，需要有一处产权私有的住房。历经多年的工业化、城镇化，目前，众多城镇的就业岗位大幅度增加，年轻力壮的农民进城镇打工已不困难，浙江、福建、广东等省的许多城市在金融危机复苏的当前还不同程度地出现了用工紧缺、企业招工难现象；但第二个问题，即进城农民工要在城镇购买住房实现安家长居问题，却基本没有解决。

　　农民工买不起城镇的商品住房，源于双重制约：

　　其一，城镇商品住房售价不断高涨。浙江省余姚市（县级市），现户籍人口83万人，外来暂住人口46.8万人。1996年前后，市区内商品住房均价还只每平方米850元左右，而目前离市中心较远区域的商品住房均价也已超过每平方米8500元。15年间上涨了10倍的余姚市区房价，在东部沿海经济较发达、吸纳外来人口较多的大、中、小城市中，具有代表性。当前，吸纳了外来人口100多万人的慈溪市（县级市），市区的商品住房均价已超过每平方米1万元；宁波市区城郊结合部离市中心20公里区域的商品住房价已超过每平方米1.2万元；上海市郊区松江、南汇一些小城镇上的商品住房价也超过每平方米1万元；温州市区的商品住房价已炒到与北京、杭州市区差不多的每平方米两三万元。

　　其二，农民工工资额较低。由于目前大多数城镇中的大多数工业企业，拥有自主知识产权较少，其产品科技含量不高，企业利润率不高，致使其员工工资额较低，如果按每周40小时的劳动报酬计，几乎大多数进城农民工的月劳动报酬接近于当地城镇的最低工资额，大大低于当地城镇的社平工资。笔者近期从余姚市区舜宇集团公司等几家产销额和用工量都很大的民营工业企业中了解到，企业对一线员工计酬，一般采用计件制，在员工自愿的条件下让员工每天加班几小时，双休日和法定节假日也让员工加班，这样，以外来民工为主体的一线员工的月均收入约为1600元。至于外来员工的居住，一般为几名员工在打工地附近区域合租一间民房，每人月均支付房租费几十元或上百元。

　　根据余姚市区的房价和外来农民工薪酬水平，我们可以抽象出这么一个样本：一个能吃苦耐劳、且比较节俭的年轻农民工，在城镇打工的年积蓄约12000元，但在城镇购买一套60平方米的商品住房不计装修费也要51万元，如果全凭自己的积蓄购买商品住房，若不计薪酬变动和利息需要42.5年，即使按夫妻双职工计，也要21年多。假设一对农民工夫妻按揭贷款45万元购买一套51万元的商品住房，月贷款息为长期不变的优惠利息4‰，付款期限为20年，那么，每月偿还本金要1875元， 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个月付息要1800元，第十二个月付息也要1717.5元，这样，一对从农村进城打工的夫妻在城镇购房后的最初几年将严重收不抵支——他们一定会被购房债台压得整年地没有笑声和乐趣！

　　由于城镇的房价与当地职工的工资水平密切关联，即工资水平较高地区的房价较高，房价较低城镇的工资水平也较低，因此，从余姚市区外来农民工买不起余姚市区商品住房的抽样分析中可以得出这么一个结论：进城农民工要在实现就业的城镇购买商品住房，十分困难！

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、促使进城农民工落户城镇需让农民工按最低建房成本价购房

　　中央经济工作会议决定“把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”，堪称为顺应时势的科学决断。让大量务农劳力转往第二三产业，让大批农村人口迁居城镇，这既是发展现代农业、提高农业生产率的迫切需要，也是促使几亿农村人口从温饱向小康迈进的必由之路，而且是扩大内需、发展二三产业、减少隐性失业和提高土地利用率、缓解人多地少矛盾的必然选择。

　　如何促使农民工在城镇落户？笔者认为，当前首先要研究、解决的重大问题是：必须设法使进城农民工按建房最低成本价在就业城镇购买住房。

　　目前城镇住房的最低成本价有多高？笔者现按浙江省余姚市现阶段的建材、用地、人工等价格作一匡算。如果不计用地成本，多层公寓式住房连同住宅小区内的道路、水电、绿地等配套设施建设的成本约每平方米1500元；如果建房用地为耕地转国有行政划拨用地，包括征地补偿金连同青苗补偿费5.5万元/亩、失地农民社会保障金提取2万元/亩、表土剥离迁移费2万元/亩、耕地开垦费28元/平方米、耕地占用税45元/平方米、造地费67.5元/平方米、新增建设用地有偿使用费34元/平方米、农发基金7.05元/平方米、征地管理费2.1元/平方米等税费，大约要每亩22万元，若住宅小区的建筑容积率为1.5，则建房用地成本约为每平方米220元。用地成本和住宅小区建设成本两项合计：国有行政划拨用地多层公寓式住房的最低成本价约1720元/平方米。目前国内征地补偿最高价也许是广州市已经实行的25.9万元/亩，附加青苗及地面附属设施补偿费估计为1.1万元/亩，像广州这样征地补偿费最高的大城市在耕地转国有行政划拨建设用地上建造小高层且下设地下停车位的住宅小区，估计每平方米的建房成本价也不会超过2200元。据此我们可以得出一个结论：如果是拿耕地转国有行政划拨的建设用地给农民工建造住房，在中、小城市的最低房价约1720元/平方米，在大城市的房价约2200元/平方米。

　　依据上述耕地转国有行政划拨用地上住房的最低成本价分析，我们可作出如下推论：假设向具备一定条件的进城农民工销售的“农民工经济适用房”的用地为耕地转国有行政划拨用地，一个年轻农民工在城镇打工每年的资金积余是12000元，“农民工经济适用房”每一套的建筑面积为60平方米（按一户3人和人均超过18平方米计）、销售价为2000元/平方米，那么，一套住房的总买价只要12万元，一个年轻农民工在城镇购买一套“农民工经济适用房”大约只要10年的积蓄；若贷款8万元、月贷款息为长期不变的优惠利息4‰、还贷期限为10年，则只要每月偿还本金666.7元，支付贷款息 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个月为320元、以后每月比前一个月减少付息2.67元，其还贷的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一年还本付息总额只要11664元，低于其在城镇打工的年积余额12000元，可谓完全有能力支付；如果是一对年轻农民工夫妇在城镇购买一套“农民工经济适用房”，那么夫妻俩只要五六年就能拥有该套住房的完全产权。

　　所以，设法让进入城镇的农民工按建房最低成本价购买国有行政划拨用地的“农民工经济适用房”，将有效地破解农民工在城镇购房长居难问题，将有效地解决部分城镇工商企业招工难问题，将极大地推进城镇化。

　　三、吸纳外来人口较多的城镇难以在本辖区内解决大量外来人口落户后的建房用地问题

　　根据进城农民工的经济承受力，要促使进城农民工在城镇落户必须让农民工按建房最低成本价购买“农民工经济适用房”；但在城市新增建设用地严格按土地利用总规加以控制的条件下，大多数城镇没法给外来农民工腾出大量的耕地转国有行政划拨用地。之所以这么说，主要理由是：

　　（一）进城农民工大量地在城镇落户，城镇需新增大量的建房用地。

　　尽管吸纳外来人口较多的城镇现没有让外来人口露宿街头，但目前城镇外来人口的居住状况大多是数人甚至十几人合伙租住于一间，其人均住房面积大多不足5平方米，而且大多租住于市郊农村、镇中村农民那些简陋低矮狭小的附属用房中。若让进城农民工在其就业城镇落户，则势必要让他们享受当地城镇居民的住房保障政策，其人均住房面积就要达到18平方米以上。例如余姚市，如果让46.8万名外来人口（其中劳动力41.8万人）在余姚落户，其住房面积达到现余姚城镇居民住房保障标准下限的人均18平方米，若按迁入25万户计，则余姚市需要新建“农民工经济适用房”约1500万平方米，按建筑容积率1.5计，需要新增耕地转国有行政划拨用地15000亩。

　　（二）凡第二三产业较发达、就业容量较大的城镇，用地指标紧缺。

　　例如浙江省余姚市，根据国家、省和宁波市框定的土地利用总体规划，在2006—2020年规划编制期内，新增耕地转建设用地总量只65295亩，其中2006—2008年已经用去21842亩，2009—2020年的耕地转建设用地可审批额只剩下43453亩。按经济可持续发展要求，假设余姚市地区生产总值在2009年实现500亿元的基础上今后11年间年均增长10%，则2020年地区生产总值要比2009年净增926.56亿元，如果地区生产总值增加额主要依靠科技进步和提高存量建设用地利用率递增、但其中35%部分依赖于扩大企业规模增加企业用地增长，而且假定建设用地产出率为略高于2006年度全国54个国家级经济开发区工业用地平均产出率13亿元/平方公里的14亿元/平方公里，则余姚市在今后11年中需要新增企业用地34746亩。如此推算，今后11年间，余姚市内交通道路等基础设施建设、教文卫等社会事业发展用地、民生改善用地等方面的用地指标只剩下8707亩，已显得非常紧张。由于各地在近期实施的土地利用总规修编中都从严控制新增耕地转建设用地、从严控制农保率的减低，所以，余姚市在用地指标安排上难以解决大量外来人口转变成为本地户籍人口的案例，在第二三产业发展较快的城镇中具有广泛的代表性。

　　（三）东部沿海经济较发达的城镇，难以通过提高存量建设用地利用率而为大量外来人口落户建房腾地。

　　近几年，天津市东丽区华明镇创造了以农村宅基地换城镇住房、既改善农民居住条件又调节出大量建设用地的新经验，但华明镇的经验在吸纳外来人口较多的余姚、慈溪和宁波、杭州等沿海城市中却难以复制，其主要原因是：天津郊区农村的农房简陋、狭小，其拆迁估价每座住房只要2—5万元，户均宅基地0.8亩左右；而宁波、杭州等地农村农民的住房，多半为近几年新建钢混结构的两三间二层楼或三四层楼，造价在15万元以上，而且户均宅基地只两三百平方米。近几年，余姚市在推进工业化、城镇化过程中也先后拆迁改建多个城郊村，在拆迁改建中按确保被拆迁户合法权益不受损害、生活水平不至于降低的原则实施拆迁补偿安置，多个村实施整村拆迁改建的收支帐都是：经拆迁改建后多出来地块以每亩两三百万元的商住用地价招拍挂出让后获取的收入，都不能抵补拆迁补偿安置成本。所以，要经济较发达的城镇通过拆迁改建旧村庄，提高存量建设用地的利用率，来给大批外来农民工解决建房用地，不可能；或者说其建房的用地成本外来农民工没法承受。

　　四、建造“农民工经济适用房”需要跨省域调用复垦指标

　　我国现行国土资源保护及使用制度，基本政策是耕地转建设用地必须占补平衡，而且占补平衡不得跨省、直辖市、自治区。要推进城镇化，要让“符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户”，需要突破耕地转建设用地不得跨省域占补平衡的限制，须在更大范围内实现耕地转建设用地的占补平衡，按科学发展观统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹经济社会发展。

　　（一）实行跨省域调用复垦指标的大致构想：

　　1、农民工外迁户口附带用地复垦指标。让那些已经在外地城镇实现就业的农民，在就业地城镇政府允诺有条件地为其建造“农民工经济适用房”的前提下，退出其原在农村的宅基地使用权、土地承包权，并在当地政府组织下将宅基地复垦为可种植粮食作物的耕地，然后将户籍连同复垦指标迁往就业地城镇。考虑到北方旱地与南方水田的产出率存在差异，而且主要劳动力迁移户籍到城镇后，往往将续迁其配偶、子女甚至于父母的户籍，被迁入户籍的城镇政府以后将为其全家人提供参加合作医疗的补贴、城乡居民养老保障的基础性补贴、城镇最低生活保障补贴等，因而宜规定附带复垦指标外迁者每外迁户籍1人（或1户）必须复垦宅基地300平方米以上，随户口迁往外地城镇的复垦指标宜规定每人（或每户）不少于200平方米。

　　2、就业容量较大的城镇有条件地为外来农民工提供“农民工经济适用房”。对于已在城镇连续就业2年以上、学历达到初中毕业以上、年龄在45岁以下的外来农民工，城镇政府允许其在附带200平方米以上的复垦指标的前提下迁入户籍，并提供在耕地转国有行政划拨用地上建造的“农民工经济适用房”，允许其按建房最低成本价购买一套60平方米以上的住房，而且购房后允许其在住房面积不低于人均18平方米的前提下将配偶、子女甚至父母的户籍迁入其住房所在地。

　　3、复垦及复垦指标的跨省域使用，由农民工户籍迁出地与接收地县（市）区国土资源局负责并对接。

　　基本办法是：复垦地与复垦指标使用地在县（市）区国土局层面一一对接。农民工输出地国土部门负责接纳宅基地复垦的申请、能否复垦（复垦后能否栽种粮食作物与旱涝保收）的论证、组织实施复垦、复垦实绩验收、复垦指标登记上报及外拨；复垦指标使用地国土部门负责外来复垦指标的接收、外来复垦指标的安排、“农民工经济适用房”用地指标的核拨及建房地块征用，并对外来复垦指标按4.5万元/亩的价格给调出地支付造地费。在县（市）区国土局一一对接中，经过两地省级国土厅和国土部的中转，并受国土部的监管。考虑到零星的几户难以组织建造“农民工经济适用房”，具体实施中可以通过层层宣传发动，几十或几百人（或户）的联合行动，以及通过复垦地国土部门对复垦面积的集少成多、复垦指标使用地国土部门对外来复垦指标的化整为零，来实现农民工以退出原在农村的宅基地使用权而换取“农民工经济适用房”的购买资格。

　　更创新的办法是：复垦与复垦指标调用以县（市）区国土局一一对接为基础，国土部门借鉴银行业跨行、跨地域汇兑资金的办法，开发一个由国土部为复垦指标总调控中心、省级国土厅为一级分中心、地（市）级国土局为二级分中心、县（市）区级国土局为基层收调单位的全国联网的复垦指标登记接收、跨地域迁移、调用以及查询的集成调控系统，以专业化的队伍、现代信息化技术和高度的诚信、严格的监管，为各地复垦及复垦指标的调用创设便捷通道。

　　（二）复垦指标跨省域调用具有较强的可操作性。

　　1、经济欠发达地区农村，存量建设用地复垦成本低，造地潜力大。

　　由宋伟等4名社科研究员撰写刊发于《中国农业资源与区划》2008第3期上的《我国农村宅基地资源现状分析》一文披露，2005年度时，一些农民工输出大省农村农民户均宅基地面积及其建筑容积率为（见下表，吉、黑、晋、陕、内蒙等省区户均宅基地面积更大）：

　　省 名 农村户均宅基地

　　面积（平方米） 户均建筑容积率

　　河南省 381.29 0.27

　　河北省 376.06 0.272

　　山东省 324.55 0.308

　　安徽省 419.51 0.241

　　湖南省 301.43 0.43

　　湖北省 389.98 0.34

　　江西省 296.58 0.451

　　四川省 285.93 0.45

　　辽宁省 526.78 0.147

　　同期，浙江省农村户均宅基地面积仅为164.26、建筑容积率为1.04，如果豫、皖、湘、鄂等农民工输出大省农村常住农民户均宅基地整治到像浙江农村那样的户均面积，我国经济欠发达地区农村就能低成本地复垦出大量的耕地面积。例如，人民网于2009年9月18日报道，“据安徽省国土资源厅测算，目前，全省农村居民点人均综合用地190多平方米，即使按照新农村建设人均上限120平方米计算，通过土地整治，可置换的潜力大约在600万亩左右。”

　　经济欠发达地区农村户均宅基地面积较大和住房建筑面积较小、质量较差、造价较低，这对于实施整村拆迁改建和成片退宅复垦而言，是一个有利条件。实际上，外出进城农民工中好大一部分是未婚青年农民，他们一般还没有独立的住房，部分已婚且有独立住房的也许其宅基地处于村中央而难以单独复垦，但外出农民工人数较多的村，由于外出农民工按最低成本价购买城镇住房所得实惠将远大于退宅复垦的付出，因而必然会有多个家庭愿意以缩减或退出宅基地换取“农民工经济适用房”的购买资格，而且由于外调复垦指标可收取4.5万元/亩的造地费，所以，在当地基层组织的协调、推动下，外出农民工较多的村就既有村民自发要求、又有资金支撑而组织实施整村或成片的拆迁改建。通过拆迁改建，既为外出农民工完全迁居城镇创造条件，为他们提供外调的复垦指标，同时也能使未外出村民改善居住条件，并增加劳均生产资料。

　　再拓展一层讲，如果复垦指标能跨省域调用，那么，拆迁旧村和退宅复垦还能大规模地实施，经济欠发达地区的农村大量地拆迁改建村庄并实施存量建设用地复垦、经济较发达的城镇以每亩10万元左右的价格出资金购买复垦指标，这一既能为欠发达地区农村赢得大量外来资金和改变落后面貌、又能为经济较发达城镇拓展用地空间的双赢两利式合作，就能广泛、深入地开展。因为东部沿海经济较发达城镇，由于用地指标紧缺而复垦指标的市场价已涨得很高。例如，目前余姚市政府收购市内复垦指标的价格已达到15万元/亩，宁波市北仑区政府收购区内复垦指标的价格已达到25万元/亩。——此为本文题外话，就简要提及。

　　2、经济欠发达地区的青壮年农民已大量地跨省、市到二三产业较发达的城镇就业。

　　据中国日报网于2009年2月刊发的《河南省08年实现劳务收入1611亿元》一文报道，河南省有农村劳动力4900多万人，其中外出务工的有1974万人。据湖南省劳动和社会保障厅网于2009年11月30日刊发的《湖南省农民工工作卓有成效》一文披露，“今年10月底，全省外出务工农民工达到1209万人，其中跨省转移860万人。”

　　另据中国新闻网于2009年9月15日报道，国家统计局和人力资源社会保障部联合调查后报告，2009年6月底，全国外出务工经商农民工总数约14677万人，外出农民工以已婚、青年男性为主，按输出地来分，东部、中部和西部地区外出农民工比重分别为29.6%、37.6%和32.8%，按输入地分，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的66.7%，中部地区占14.7%，西部地区占18.2%。亿万农民工异地实现就业，而且输出与输入的人、地分布很不均匀，这既表明了“生产力的发展”要求“占补平衡”政策调改，也表明了复垦指标跨省域调用这一“上层建筑”的改革与现阶段的“经济基础”相适应！

　　3、让进城农民工以退出宅基地使用权跨省域置换“农民工经济适用房”购买资格，堪称为亿万农民工的热切期盼！目前，一个农民工在长三角、珠三角地区城镇打工的年收入大约有1.5万—2万元，两夫妻都进企业打工年收入就有3万—4万元，举家迁居就业地城镇后，即使家庭人口按4人计，人均年收入也有7500—10000元，大大超过近期众多媒体报道的2009年度全国“农民人均收入首次突破5000元”。进城农民工实现完全迁居城镇后，不仅年收入增加，生活条件改善，而且也有利于本人及其子女将来的发展。日前，笔者曾与从淮北平原涡阳县马井涯自然村到余姚市区打工的马井才攀谈，他说，马井涯全村约百户，现几乎所有青壮劳力都长期外出在余姚、慈溪、奉化市等地打工，许多人家的房子长期“铁将军管门”，若能以退宅还耕换取在就业地城镇按最低成本价购房，他们村的大多数村民会积极地争取置换。

　　4、跨省域调用复垦指标，能确保全国耕地数量不减少、质量不降低。首先，全国各地的国土管理部门已实现国土部垂直管理，只要政策设计严密、管理制度完善，复垦造地及复垦指标的跨省域调用，各级国土管理机构一定能管实、管好。其次，近几年，国土部已同意某些地区进行农村建设用地减少与城镇建设用地增加的“双挂钩试点”，让进城农民工在退出并复垦农村宅基地的同时将复垦指标随户籍迁调到就业地城镇，实际上也是“以农村宅基地换城镇住房”的一种创新形式，只是“双挂钩试点”应用于解决进城农民工落户城镇问题的创新和拓展。再则，若设定每1人（或1户）外迁户籍必须复垦农村宅基地300平方米以上，复垦后的耕地必须可栽种粮食作物并旱涝保收才能验收合格认定为复垦指标，而且设定进城农民工购买城镇“农民工经济适用房”的前置条件是随户籍迁调低限为200平方米/人（或户）的复垦指标，这样，大批农民工迁居城镇后，全国耕地总量必将大幅度增加，18亿亩耕地的质量不至于下降。

　　（三）跨省域调用复垦指标能产生多方面的社会效益。

　　首先，能使数千万或上亿名进城农民工及其家属完全地迁居城镇，改善生产生活条件，提高生活质量，增强对党和政府的向心力。其次，促进农民工输出地农业规模化经营、机械化耕作，提高未迁出农民的收入水平，有利于豫、皖、湘、鄂、川等农业大省减少农业人口进而创建成为现代农业发达、人均收入较高的经济强省。第三，能使农民工迁入地城镇企业稳定员工队伍，增强市场竞争力，加快迁入地城镇的工业化、城镇化、现代化。第四，能使吸纳外来人口较多的城镇大规模地兴建“农民工经济适用房”，拉动内需，增加就业岗位。第五，能使大量输出农民工的农村形成一个拆房、造地附带村道改建村容美化的“村庄整治”热，并借助从复垦指标使用地城镇调入的大量造地资金而加快新农村建设。

　　【作者简介】

　　陈蓉，华东政法大学研究生；陈清波，浙江省余姚市委市政府农村工作办公室副主任。

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