内容摘要：本文描述了土地征用的主要风险，分析了产生风险的主要原因，并提出了控制与规避风险的对策与措施：严格限定公益性用地范围，提高征地补偿标准、扩大补偿范围，完善相关制度、严格土地征用程序。
关键词：土地征用 风险表征 风险源 对策
我国土地征用制度的实施，保障了国家经济建设，加快了工业化和城市化进程。但随着我国经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，对土地的占用越来越多，征地中存在的问题日益突出，对农业发展、农村稳定和城市建设与改造带来一定的威胁与隐患，产生诸如影响地方稳定、阻碍城市发展等社会问题。本文研究土地征用风险表征，分析其产生风险源，提出具有现实性和可行的对策，为城市化及工业化过程土地征用与管理提供依据，为防范和降低土地征用产生的社会风险提供对策。
土地征用过程中的违规现象
土地征用是发生在国家和农民集体之间的土地所有权转移。
也就是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，将农民集体所有土地转变为国家所有，并给农民集体和个人补偿。它是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地，并且保证农民利益的一项重要措施。但是在实施过程中，却存在许多违规现象。
土地征用权力滥用
《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。农用地征用的目的是为了满足社会的公共需要，但在实际操作中，由于公共利益的内容没有准确界定和及时调整，广义化了公共利益的涵义，导致了土地征用权的滥用。征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，而且工商业、房地产等经营性项目征地占总量的较高比例。
侵害失地农民权益
国外的征地补偿一般按土地最佳用途进行补偿，我国的补偿却按土地原用途进行补偿，土地征用费用占土地出让价的比重过低，加上土地收益分配关系混乱，致使农民利益严重受损，补偿费用偏低，尤其表现在重点建设项目上，个别项目明显低于法定标准。据估计，近十年来，通过征地从农民手里拿走的资金高达2万亿，造成失地农民达4000万，且相当部分成为无地、无业、无保障的三无农民。
诱发集体土地黑市
集体土地黑市是指拥有集体使用权的单位或个人，未经政府同意，未到相应的国土部门办理任何手续，私自将土地使用权转让、出租、抵押给其他单位或个人使用的市场行为。由于没有纳入统一的土地市场，这种流转将带来很多问题，如随意占用耕出、转让、出租用于非农建设，低价出让、转租和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清、诱发纠纷等。另外，一些房地产开发商和其它投资商乐意通过土地的隐形市场达到用地目的，这种用地开发难以纳入城市发展规划，国家的规划管理措施难以到位，使城市化在区域的扩展上特别是城市周边区发生混乱现象。
诱发社会矛盾
失地农民就业是确保生活水平不下降的有效措施。随着现代企业制度的普遍建立，企业有较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗失业的威胁。另外，劳动力安置成功与否，取决于企业的经济效益，如果企业在竞争中被淘汰，则劳动力的生活将面临困难。如果失地农民安置不稳，极易给社会稳定带来隐患。失地农民引起的社会矛盾排在中国七大社会问题首位，一方面，在快速的工业化和城市化过程中，失地农民数量激增，按征用土地量和农民人均土地量的保守估算，全国有约4000万失地农民；另一方面，失地农民上访事件明显增多，其中相当一部分是因失去土地而又未得到妥善安排、公正补偿的农民。
土地征用管理不规范的原因
“公共利益需要”缺乏明确界定
我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。法律中规定了土地征用的权力，但没有对权力进行限制。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，土地征用必须是为公益目的，否则是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有对“公共利益需要”的建设项目进行界定，或者界定非“公共利益需要”的项目。以“国家建设用地”征用的土地，其中既有为政府负责的公共基础设施建设征用土地，也有政府征地后交给各类企业从事一般经济活动的，因此，没有对“国家公共利益需要”进行明确界定，极易造成土地征用权力滥用，以至于违法征地。
土地征用的补偿标准滞后
《土地管理法》第四十七条对征地补偿标准明确规定，征地补偿标准只能在法定幅度内变动，否则无效，法律规定付给征地补偿费是以土地征用前的农业年产值为依据，不降低被占地农户原有的生活水平为原则来确定的，但随着社会经济发展，农用地的价值将不断提高，而补偿计算标准明显偏低。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式，不是一种市场行为，而是一种行政行为，农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足，它难以体现土地的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；同时，政府低价获得土地所有权，而按市场价出让土地使用权的行为也难以为农民所接受。
土地征用及相关制度不完善
现行征地管理制度存在缺陷 我国目前的土地征用制度是沿用计划经济体制下实施的征地办法，很难适应当前的市场经济环境，给多征多占、侵犯农民权益提供了可能。在征地程序上，从土地征用的认定到补偿费的确定和劳动力的安置等，都是政府和用地单位说了算，农民处于被动地位。所谓征地公告也只是叫农民到指定单位办手续的“通知书”，因为《土地管理法》规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，就是说，“公告”之后，不管农民有什么意见，都可以先征地后解决。
征地制度与供地制度之间存在矛盾 我国目前征地和供地的双轨制，供地制度变化了，而征地制度变化较小，从利益上激励着地方和单位多征多占。自20世纪90年代初，随着用地主体的多元化，国家对一些经营性用地项目实行国有土地有偿使用。政府通过出让国有土地，收取土地出让金。但征地办法却未相应改变，无论公益性用地还是经营性用地仍然沿用强制征地办法。在土地有偿出让中，土地价格较高，而征地补偿费用较低，政府能获得较多的土地收益。这样，在征地与供地之间制造了一个利益空间，形成了“土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好”的机制，为地方政府“以地生财”创造了条件。在利益的驱动下，地方政府往往采取压低对农民补偿的办法，降低征地成本，以几十万元一公顷的价格征来的土地，“几通一平”之后，数百万元一公顷出手是常事。
农村集体土地产权制度不健全 虽然我国法律规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明晰。土地集体所有制意味着农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的产权，但并不拥有按份分割农地的所有权。集体产权的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊。由于集体土地所有者代表不明确，乡镇政府、村委会往往代表土地所有者，决定集体土地的征用事务甚至是个别干部说了算。同时，由于集体土地产权主体的权责不明确，导致农村集体和农民个人的应有合法权益没有得到有效的保障，农民没有发言权，在土地收益分配上也是由乡镇政府和村委会控制，往往是农民得到的很少，损害农民的利益。
其它相关制度不完善 招商引资制度、干部考核制度、土地管理制度的不健全，也影响到土地征用的顺利实施和社会利益的均等化。政府在招商引资过程中，大多是以低廉的土地为条件，结果损害农民的利益。以经济指标为主的干部政绩考核办法不利于调动各级干部保护农民权益和保护耕地的积极性，政府既是土地管理者又是用地者的状况也不利于国土资源管理部门有效发挥监督和执法的职能等。
加强土地征用制度的对策
严格限定公益性用地范围
我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；水利、环境保护用地，如水库、防护林等；其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
提高征地补偿标准及扩大补偿范围
合理地确定征地补偿标准，不仅使农民的利益能够得到最大限度的保护，同时，也使国家、土地开发者及农民等各方面利益关系得到公平体现。针对土地征用补偿中存在着补偿标准过低、损害被征用人利益的情形，可以依据补偿对等原则，损失以恢复为标准，征地补偿费以市场地价为基数，参考附近地区的土地交易价格来确定，以避免土地征用与市场地价之间的巨大差距。
从实际出发，可以扩大征用补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征用人的合法权益不受侵犯，有利于被征用人积极配合土地征用工作，保证征用活动的顺利进行。
严格土地征用程序
加强农村集体土地产权制度建设，并将征地制度改革与农村集体土地使用制度改革相结合；改革现行的地方税费制度，政府通过设立不动产税、征收土地增值税等获取土地收益，而不直接在土地征用中通过收取各种费用来获取收益。改革现行的建设项目投资概算制度，如实地将征地费用计入项目投资；完善对地方政府领导干部政绩考核制度，杜绝“形象工程”、“政绩工程”，制止乱占滥用耕地侵害农民合法权益等现象。借鉴发达国家的经验，制定详细具体的征用程序，明确各方的权利义务，限制征地过程中政府广泛的自由裁决权。如土地征用程序的公告或通知程序、土地权利人参与土地征用过程的公开程序、司法救济程序。
参考文献：
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