构建和完善我国旅游立法体系的若干探讨

　　以1999年黄金周假日制度实施为标志,中国旅游业迈入快速发展的进程。2003年以来,随着中国逐步兑现加入WTO的承诺,中国旅游业进一步开放,中国公民出境旅游目的地国家和地区已增加到92个。2008年6月17日始,国内部分省份旅游者可以申请美国旅游签证, 7月台湾旅游向大陆部分省市开放。这些都标志着中国旅游业正加速发展,已经进入了一个新的发展阶段。在此进程中,如何保障中国旅游业健康、和谐的发展,构建和完善旅游立法体系是当务之急。

　　一、我国旅游立法体系建设和实施的现状

　　20多年来,随着我国旅游业的快速发展,旅游立法工作取得长足的进展。从国务院发布的《旅游管理条例》,到国家旅游局部门规章,以及各级地方政府出台的旅游相关条例,我国初步构建了旅游立法体系的雏形,但还是没有从国家法律层面系统地解决旅游立法体系的基础问题。目前涉及旅游的所有法规、规章都不足以调节或保障相关利益群体的权益,致使在旅游业发展进程中相关利益群体矛盾冲突时有发生,旅游业发展进程伴随诸多不和谐的因素。

　　1.旅游立法体系基础不实。目前我国各级地方人大、地方政府旅游立法步伐较快,而国家层面上的旅游立法相对滞后。国务院、国家旅游局出台的法规、规章以及地方出台的相关旅游法规、规章都是以国家有关的法律、法规或地方出台的相关法规、规章为基础,至今没有一部完善的“旅游法”作为旅游立法体系的基础。现已出台的旅游法规、规章一定程度上存在“规定的事项较粗、针对性不强和可操作性不足”等问题。2.旅游法规内容的覆盖面有限。目前旅游法规的实施只是在一定程度上调节旅游管理部门与旅游企业之间、旅游企业之间、旅游企业与旅游者之间的关系。这种调节只是有限的调节、原则性的调节,而且许多旅游相关利益主体之间的冲突还需借助相关法律法规来调节,因此现存的旅游法规内容在保障旅游业快速发展方面已凸显出覆盖面不足的缺陷。

　　3.相关的旅游法规常带有部门利益色彩。目前保障旅游者权益的一部重要法代写论文律是《消费者权益保护法》,但是消协在处理旅游投诉案件时往往与当地旅游投诉中心相互推诿、扯皮,出现处理周期过长或不了了之的情况。旅游资源的开发与保护主要依据《环境保护法》、《森林法》、《文物法》等,这些法律属于部门法,往往带有较为严重的部门利益色彩。即使相关程序合法、规划合理,若部门利益得不到满足,一些旅游开发项目仍会受到阻挠或干涉而夭折。

　　4.旅游执法主体权威性不足。目前为了强化旅游行业管理,整顿旅游市场秩序,各级地方政府一直在加强旅游执法队伍的力量,各级旅游部门都成立了旅游质量监督所、旅游投诉中心。在具体的旅游执法过程中,这些旅游执法人员只能依据《旅游管理条例》、《旅游投诉管理条例》等法规有限地开展执法工作,在具体旅游案件处理过程中往往采取和稀泥,或者直接推给相关部门等做法,从而成为公安、卫生、工商等部门的配角。由于旅游案件的时效性、专业性较强,这些部门的处理往往达不到根治旅游市场不法现象的目的。旅游部门执法的权威性一直受人质疑。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、构建和完善旅游立法体系的意义

　　完善的旅游立法体系,是在旅游法的统摄下,各单项立法、部门立法和地方立法构成的有机整体[1]。它将解决旅游立法的根本性和基础性的缺陷,把旅游法上升为国家意志,提高了旅游立法层次,覆盖了旅游立法所有范畴,提升了旅游法规的权威性、透明度以及旅游司法的严肃性和执行的力度。构建和完善旅游立法体系具有重要的意义。

　　1.有利于保护旅游要素主体的权益,特别是旅游消费者权益的保护。完善旅游法律体系是旅游消费者的正常消费权益得到根本保证的需要[2]。现行旅游立法普遍重旅游纵向关系调整,轻横向关系调整。保护旅游消费者权益主要依据《消费者权益保护法》,但是在旅游案件的适用中,《消费者权益保护法》又有一定的局限性。由于旅游消费具有特殊性,旅游消费者与其他消费者有很大不同,需要寻求的保护机制也有很多不同。例如旅游者进行旅游消费很重要的目的之一就是放松心灵,获得心灵和精神上的愉悦与满足,旅游消费者在受到违法侵权之时,旅游的享受反而变成一种痛苦。有学者主张旅游侵权除了进行财产损害赔偿之外,还要进行精神损害赔偿[3]。对旅游者来说,精神损害赔偿确实是必要的,但我国的《民法通则》和《合同法》等法律对精神赔偿没有明确规定,这就需要旅游立法来加以规定。

　　2.保障和促进旅游业健康快速发展,推进我国旅游业与国际接轨。在旅游开发、旅游资源保护等方面,旅游业的利益主体不仅要遵守相关法律、法规,而且更需要旅游法的保驾护航,确保在法律规定的范畴内,旅游业中各种利益主体平等地获得发展的机会。同时在经济全球化的背景下,我国不仅要大力发展入境旅游,而且要逐步扩大出境旅游的规模。随着国民经济水平提升,我国到国外旅游人数逐年攀升,与此不相适应的是出境旅游市场法规的缺失。姜坤和章锦河对出境旅游法律体系的构建进行了论述,提出出台《出境旅游基本法》[4]。不论《出境旅游基本法》名称妥否,笔者赞同他们主张加强出境旅游法规建设的观点,出境旅游法律法规的完善可以进一步规范和促进我国的出境旅游市场的发展。

　　此外,旅游产业不仅要继续吸引外资,即“请进来”,而且更重要的是要“走出去”,参与国际旅游产业的分工与竞争。为此,构建与完善旅游法对保障和推进我国旅游业国际化进程具有重要意义。

　　3.在国家层面进行旅游立法是许多旅游发达国家的成熟经验。国外很多旅游业发达的国家都十分重视旅游立法工作, 1963年日本制定了《旅游基本法》, 1966年巴西制定了《联邦共和国旅游组织法》, 1969年英国制定了《旅游发展法》, 1979年美国制定了《全国旅游政策法》, 1990年印尼颁布了《旅游法》等[5]。虽然在称谓上有所区别,但它们都是这些国家的旅游法律体系的基础,对保障旅游业的发展具有最广泛的适用性和最强的法律效力。

　　三、构建与完善我国旅游立法体系的若干对策

　　(一)借鉴国外成功的立法体系与内容日本、美国旅游法律体系的构建值得我国借鉴。日本旅游法律体系非常完整,在1963年出台《旅游基本法》的基础上,出台了若干旅游专项法规、施行规则和施行令等实施细则。如旅游开发相关法规、旅游设施建设与经营相关法规、旅游出入境相关法规和旅游交通相关法规等,立法宗旨的针对性强,立法内容涉及面广,并在旅游业发展过程中不断补充和完善。我国应该在整合现存旅游法规的基础上,尽快构建旅游法律体系基础

　　1.外部层次结构

　　旅游法的外部层次结构是指旅游法、旅游行政法规、旅游部门规章和地方性旅游法规之间的层次关系和法律效力大小关系。从图1可以看出,科学的旅游立法体系包括四个层次的立法[6],其中旅游法是国家最高权力机关全国人民代表大会或其常务委员会通过并颁布的,是旅游的“小宪法”和主体法,在旅游立法体系中,具有最高的法律效应,是旅游立法体系的基础。旅游行政法规是为了实行旅游法赋予国家和政府对旅游发展实施干预的权限,国务院或者相关部委联合国家旅游局一起在旅游法的指引下,制定颁布的行政法规,具有全国性效应,法律效力仅次于旅游法。旅游部门规章是指国家旅游局为了实施旅游法和国务院赋予的旅游行政管理权限而制定的部门性规章,法律效力次于旅游行政法规。地方性旅游法台“旅游法”,并在旅游法的基础上逐步出台旅游专项法律、法规以及有关实施细则。

　　(二)构建我国旅游立法体系的框架结构

　　结合我国国情,借鉴国外的先进经验,构建具有中国特色的旅游立法体系框架结构,是旅游立法体系建设的重要步骤。这一框架结构包括各个法律之间的层次结构和各个法律层次的内部结构,如图1。

　　规是指各省和自治区或者较大城市在遵守旅游法和国务院以及国家旅游局相关行政法规的前提下,针对自身情况,依照法定程序和条件,制定的区域性旅游法规。需要注意的是,地方性旅游法规仅具有本区域的法律效力,与旅游法和国务院以及国家旅游局相关行政法规相违背则无效。四个立法层次共同构成我国旅游立法的层次结构,保证了旅游立法体系中层次的完整,修正了现在“底端大,上头小”的旅游立法怪状。

　　2.内部结构

　　(1)旅游法的内部结构

　　笔者认为一部完善的旅游法应该包括以下4个基本分支和内容。一是旅游经济法。这是国家对于旅游市场进行干预的基本法,它规定了国家发展旅游业的根本宗旨和原则,规定了政府主管机构在旅游业发展中的作用和权限。二是旅游民商法。这是规范旅游交易活动的基本法,它规定了各类旅游企业(包括外资和合资)的性质、设立条件和行为准则,规定旅游交易合同和对旅游者合法权益的保护(包括出境旅游市场),规定旅游活动中各利益相关者行为的奖惩措施等。三是旅游社会法。调整旅游活动中各利益相关者与社会或非旅游利益相关者的关系。四是旅游环境法。它对旅游活动中涉及旅游环境、资源的关系予以调整,包括规定旅游资源开发利用和保护的有关原则、旅游规划的有关原则,规定旅游开发破坏行为的惩处措施,等等。

　　(2)旅游行政法规的内部结构

　　旅游行政法规是国务院依法定程序和条件制定并颁布的。它具备特定的内容,属于中央级别的旅游行政法规。具体而言,它一般包括如下内容:一是国务院制定颁布的行政法规。包括与旅游相关的以国务院名义或者以国务院其他部委名义制定的行政法规。如国务院颁布的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》、海关总署颁布的《中华人民共和国海关关于进出境旅客通关的规定》、公安部颁布的《旅馆治安管理处理办法》等。二是国务院其他部委联合国家旅游总局制定颁布的行政法规。如公安部、国家旅游局、国务院台湾事务办公室共同制定的《大陆居民赴台湾地区旅游管理法》,商务部和国家旅游总局共同制定的《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》等。

　　(3)旅游部门规章的内部结构

　　包括国家旅游局出台的所有部门规章,主要涵盖以下几方面:一是旅游企业资质:《国家旅游局行政许可实施暂行办法》、《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》、《旅游企业法定代表人离任经济责任审计规定》等。二是旅行社与导游:《旅行社管理条例实施细则》、《旅行社投保旅行社责任保险办法》、《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》、《旅行社办理旅游意外保险暂行规定》、《导游人员管理实施办法》、《导游人员等级考核评定管理办法(试行)》等。三是旅游饭店:《旅游饭店管理公司暂行规定》、《旅游涉外饭店星级的划分与评定》等。四是旅游交通:《旅游汽车设施与服务规范》、《旅游汽车公司资质等级的划分与评定》等。五是景区景点开发利用:《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游景区质量等级评定管理办法》等。六是出境旅游:《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》、《边境旅游暂行管理办法》、《出境旅游领队人员管理办法》等。其他方面:《旅游发展规划管理办法》、《旅游统计管理办法》、《旅游安全管理暂行办法》等。

　　(4)地方性旅游法规的内部结构

　　包含省和自治区地方旅游行政法规和较大城市地方旅游行政法规。

　　(三)切实加强旅游行政管理部门与其他部门的合作,提升旅游工作的权威性

　　旅游行业构成复杂,牵涉面广,部门间相互交叉,权利义务边界不清晰,旅游行政管理部门地位较低,办事要看其他部门脸色,旅游事务部门间协调机制不畅,这些因素给旅游立法带来了较大困难。国外很多国家特别是旅游强国,都能针对“旅游行业复杂,覆盖面广”等特点进行旅游行政管理机制的构建,并且赋予它足够的行政管理权限。美国的《全国旅游政策法》明确规定成立全国旅游政策委员会(简称旅委会) ,并规定由总统的国内事务和政策助理担任旅委会主席,美国旅行游览发展公司总裁任副主席,其成员包括交通部长、内政部长、商务部长、国务卿、农业部长、劳工部长、财政部长、卫生部长、教育及福利部长、能源部长、国防部长、住房和城市发展部长、司法部长、民用航空委员会主席、国际商业委员会主席、联邦贸易委员会主席以及国际通讯机构和环境保护机构的负责人[7]。日本和泰国采用的是与美国相近的旅游行政机构构建方法[8]。

　　旅游立法体系的完善以及后续效力的发挥,需要职能相对完善,务实高效的行政管理机制作为支撑。否则,旅游立法体系难以完善,后续效力更无从谈起。美日等国旅游立法体系完善并且实施得很好,很大程度上是因为它们都构建了务实高效的旅游行政管理机制。十七大后,国务院对所属部委进行了大刀阔斧的改革,实行大部制,对相近部门进行了合并,这给建构旅游强力部门带来机遇。笔者建议在原来“全国假日旅游部际协调会议”的基础上,设立国家旅游工作委员会,由国务院分管领导担任主任,建立健全旅游行政管理机制,使旅游法的实施与相关部门法律法规的实施统一协调起来。

　　(四)旅游立法不能过分拘泥于法理,应坚持实用与创新

　　在旅游立法上,不能过分拘泥于法理上的争论,应该重视实用原则。英、美、日等国家的旅游立法在立法指导思想上坚持实用主义原则,只要制定的旅游法或旅游政策能促进本国旅游业乃至整个经济社会的健康发展,他们就毫不犹豫地付诸行动[9]。

　　我国旅游立法体系的构建应在遵从立法程序和立法精神的前提下,大胆创新,坚持立法的实用主义,适时出台旅游法,不要过分担心我国旅游业发展不成熟而一直推迟出台旅游法。事实上,我国旅游业的发展已经进入了一个新的发展阶段,出台旅游法有利于进一步促进旅游业的发展,而且旅游法亦可随着旅游业发展中不断出现的新情况、新问题进行适时的完善、修订。

　　四、结语

　　我国旅游立法体系的构建,根本问题是“旅游法”的制定与出台,旅游法是旅游立法体系构建与完善的基础。旅游法的制定与实施,关系到我国旅游业从旅游大国向旅游强国迈进的进程,关系到我国旅游业国际化的进程。借鉴国外旅游业发达国家的成熟经验,构建和完善具有中国特色的旅游立法体系框架,形成务实高效的旅游行政管理机制,是我国旅游业发展亟待解决的事情。