美国区域开发法律评述及其对我国的启示

　　由于地区资源禀赋、市场机遇、发展路径和历史等因素,地区经济发展的不平衡成为区域发展的普遍现象。而国家从实现地区公平和公民利益公平的角度出发,都要尽可能地减少区域发展差距、解决区域问题,促进问题区域的发展。但是,许多国家的经验表明,市场在实现区域发展的“公平”上是“失灵”的,需要政府这只“看得见的手”来进行干预。改革开放之前,由于我国实行中央集权的计划经济管理体制,地方的产业布局、财政收支、物资分配等都由中央计划来决定,各地区并不构成一个相对独立的利益主体,因此,不存在区域政策和区域法律来对地区经济行为进行调控。改革开放后,随着中央的逐步放权让利,地方在财政、投资、地方债券等方面都有了相当的自主权、决策权和调控权,其经济独立性相对增强。从而中央与地方的利益协调、区际之间的平等竞争和利益协调、地方政府和企业之间的利益协调等矛盾和问题不断突出[1]。一直以来,我国对于这些问题的处理都是采取由中央政府及相关部门颁布文件的方式来处理。这些文件只具有行政指导作用,不具有法律效力;对违反文件的行为没有处罚行为,也容易为地方针对中央政策的寻租提供空间。因此,规范我国的区域发展思路,在国家宏观指导的前提下,对于一些重要的地方开发行为,制定条文清晰、行为界定明确、奖惩措施明确的区域开发法律对于有序高效的区域管理具有重要作用。

　　美国是世界上最早重视区域开发并以法律形式促进欠发达地区发展的国家,并逐步形成了一套以基本法为核心、辅助于多个单边法的区域法律体系[2]。本文主要通过对美国主要区域性法律的制定背景、法律内容以及实施效果进行评述,比较其异同,取长补短,以期从促进我国的区域发展和管制法制化、规范化的角度为促进我国区域法律的建立提供借鉴。

　　一、美国区域开发法律体系概述

　　美国的现代社会经济史在很大程度上是一部持续开发的历史,也是一部不断通过立法来干预和规制区域发展的历史。早在1862年,为解决西部开发的交通问题,美国国会通过了《太平洋铁路法》,为通向西部铁路的修筑提供用地、建筑材料使用、集资等各种优惠。由于美国当时没有以法律促进区域经济发展的经验以及受普通法传统所限,其立法主要围绕着土地而制定单行法规。如1785年美国制定了 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一部土地法令、1800年5月国会通过了《土地法》、1854年8月国会通过了《地价递减法》、1862年5月国会通过了《宅地法》,这几次立法的特点就是对西部土地获得的条件予以放宽。随着土地的大规模开发, 1873年与1877年美国又分别制定了《木材种植法令》、《荒芜土地法令》。

　　到了20世纪30年代,美国开始了综合开发治理落后地区的尝试,并以法律的形式予以规范和保护。1933年,美国国会通过了《田纳西河流域开发法》(Tennessee ValleyAuthorityAct),并依法成立了田纳西河流域管理局(简称TVA),负责领导、组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带的水利综合开发与利用。为了解决严重的地区困难并为西部落后地区的经济发展做出规划指导, 1961年,美国政府颁布了《地区再开发法》(The Area Rede-velopmentAct),对实行区域开发的目的、政府援助的经济再开发地区的主要标准等基本问题作了明确规定。此后又陆续颁布了《公共工程与经济发展法》(Public Work and Economic Development Ac,t1965)和《阿巴拉契亚区域开发法》(Appalachian Re-gionalDevelopmentAc,t 1965)等多个法案,并成立了经济开发署来实施这些法案,落实对困难地区的援助。1993年,为使一些条件恶化的城市和农村社区焕发活力,初任总统的克林顿提出了一个“代写论文联邦培力区和企业社区计划”(FederalEmpowerment zoneand EnterpriseCommunitiesProgram)①,并将其纳入《1993综合预算调整法案》(Omnibus BudgetRe-conciliationActof1993)。该法案随后被美国国会通过。该项目旨在通过一揽子的税收优惠、实际的联邦投资以及增强联邦几个机构之间的合作,使一些欠发达的、长期失业的城市和乡村社区有能力实施他们的振兴计划,来刺激新的经济增长,克服现有的困难,刺激企业的增长和新企业的形成,创造新的就业机会,从而促进经济萧条地区的振兴。该法案被看作是美国 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个系统地解决欠发达地区发展问题的基本法案。

　　由此,美国基于自身开发落后地区相关立法的经验并受大陆法系的影响,在落后地区开发相关立法上,逐步形成了一个以基本法为主、辅以众多单行法的区域开发法律体系。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、美国主要区域开发法律的内容与比较

　　在美国的几个区域开发法律中,《田纳西河流域开发法》、《地区再开发法》、《公共工程与经济发展法》、《阿巴拉契亚区域发展法》和《培力区与培力社区法》等这几个法案是针对落后地区的综合性开发法案,对我国的区域开发和区域管制有很强的借鉴意义。因此,本文主要对这些法案的主要内容进行评述,并对其内容进行比较。

　　(一)田纳西河流域开发法

　　该法案是美国政府为摆脱当时的经济危机和解决田纳西流域的经济落后与洪水、干旱等等生态问题,以综合性开发流域内自然资源为核心,达到振兴和发展区域经济的目的而制订的法案。该法案于1933年5月被国会通过,主要目标是改善田纳西河的航运条件并提供洪水控制;改善田纳西河谷的植树造林和土地利用;促进周边河谷的农业和工业开发。

　　为了实现航运、防洪、国防和经济发展等目标,该法案的首要内容是成立田纳西河流域管理局(TennesseeValleyAuthority,TVA)。它既是一个联邦机构,董事会成员要由总统与议会咨询后确定任命;又是一个具有私人企业灵活性和主动性的商业企业。法案对田纳西河流域管理局开发各项自然资源的任务和权力作了明确规定。法案赋予管理局具有在田纳西河及其支流建筑大坝、水库、输送线路、发电站、航运设施以及附带设施的权力,可以国家的名义对所建设活动所需的土地和资产进行征用。但是,所有的资产是属于国家的,它只不过是以一个国家代理人的身份来持有这些资产[6-7]。

　　在田纳西流域开发法案颁布、管理局成立的一个时期,主要是根据河流梯级开发和综合利用的原则制定规划,对田纳西河流域水资源集中进行开发。至50年代,基本完成了田纳西河流域水资源传统意义上的开发利用,同时对森林资源、野生生物和鱼类资源开展保护工作。60年代后,随着对环境问题的重视,TVA在继续进行综合开发的同时,加强了对流域内自然资源的管理和保护,为提高居民的生活质量服务。目前,据TVA称,田纳西流域已经在航运、防洪、发电、水质、娱乐和土地利用等6个方面实现了统一开发和管理。而且,该项目在水利、电力、农业、林业、化肥等方面的综合开发和经营,以及对自然资源的保护,在发展经济的同时,为田纳西流域提供了大量的就业机会,极大地促进了田纳西流域整体的经济发展和社会稳定,改变了该地区贫穷落后的面貌。到1980年,田纳西河流域的人均收入已经从不足全美平均水平的一半发展到接近全国平均水平,成为美国欠发达地区摆脱贫困的一个成功范例。

　　(二)地区再开发法

　　在第二次世界大战及战后较长一段时期内,美国联邦政府因忙于扩军备战和国内经济的恢复,对落后地区的经济援助也基本上处于停滞状态。50年代末至60年代初,在不到五年的时间内美国连续遭到两次经济危机的袭击,再加上农业危机的迅速恶化,使得落后地区的境况尤为惨淡。危机严重地损害着落后地区的经济;反过来,这些地区的衰败又影响着全国经济的复苏。美国国会和总统肯尼迪认识到靠市场化和私营部门是无法解决该问题的,联邦政府必须在改善落后地区社会经济环境方面起到清晰且必须的责任。于是,美国政府于1961年颁布了《地区再开发法》。

　　该法案的目标是帮助那些长期处于失业和不充分就业的地区可以确实有效的规划和资助他们的经济再开发过程。联邦政府将对那些需要再开发的地区的社区、产业、企业和个人提供帮助,尤其是通过开发和利用现有的设施和资源而非简单地将一个地区的就业转移到另一个地方,以使那些地区可以实现持久繁荣,建立稳定且多样化的地方经济和改善地方生活环境,最终实现美国国内经济的繁荣。

　　为保证有专人和专门机构负责法案的实施,法案要求在商业部下设立地方再开发管理署和地区再开发顾问政策委员会,并对委员会的成员构成、参与方式都做出了要求。法案对再开发区域给予了明确界定。对于再开发区域,地区再开发管理局提供了几个方面的促进措施。一方面是通过负债和发放贷款的形式资助再开发区内的任何工业和商业用途的土地和设施购置和开发项目。同时,法案还对该贷款的使用制定了一系列严格规定,如贷款的额度、对象、年限、保证等。另一方面给公共设施项目提供贷款和投资补助,帮助再开发地区购买用于公共设施用途的土地以及公共设施的建造、更新、修缮和扩展,以改善再地区的公共基础设施状况。此外,法案还要求劳工部、农业部、健康教育和福利部对再开发区域内的居民提供职业培训和再培训,提高其就业能力。

　　最后,美国大约有1000个县可以依法得到地区再开发管理局32.3亿的资金分配,但是每个县平均只能拿到30万元左右,远远达不到地区再开发管理局的目标。而且,对每个县的决策又忽视了地区之间的经济相互依赖性。因此,该法案的有效性得到了来自各方面,尤其是国会的质疑和批评。因此,地区再开发法案只维持了四年的时间(1961-1965)便被《公共工程和经济开发法》取代了。

　　(三)阿巴拉契亚区域开发法

　　1960年代初期阿巴拉契亚区域持续的洪水导致该地区贫困持续加剧, 1963年美国国会成立总统阿巴拉契亚区域委员会,并于1965年批准《阿巴拉契亚区域开发法》[12]以促使该地区发展。根据该法案,阿巴拉契亚区域委员会成立。

　　该委员的宗旨是作为阿巴拉契亚区域计划的焦点和协调机构、为区域内问题的解决和相关咨询机构资源的利用提供一个平台。该法案的主要目标是帮助阿巴拉契亚地区解决产业结构单一、经济发展相对滞后问题,并与联邦和州政府合作进行促进地区经济增长和区域基础设施建设。更重要的是,该法案提出该地区的公共投资要集中在那些对区域未来发展最有潜力,可以带来最大公共收益的地区。法案认为如果该地区获得所需的自然和交通基础设施,开发其人力资源,就可以形成多样化的产业,并可以实现自我发展。而且该法案强调了公共设施的重要性,认为地区经济发展只有在提供必要的基础设施的前提下才能较好地取得。因此把援助计划的重点放在公共设施的建设上面,首先要建设阿巴拉契亚高速公路系统,其次还包括了示范健康医疗设施、土地保护和侵蚀控制、木材开发、矿区恢复、水资源调查等项目。此外,还要支持该地区的职业教育设施和污水处理工程等项目建设等。

　　经过近30年的努力,阿巴拉契亚区域开发计划已取得了较大的成就。特别是阿巴拉契亚公路网络的建设从根本上改变了地区交通落后的状况,并吸引了一大批工商业企业沿路建厂。同时,在联邦和州政府的有力支持下,阿巴拉契亚地区经济也获得了较快的发展。经过50多年的综合开发,由于改善了投资环境和调整了产业结构,阿巴拉契亚地区的人口已经停止外流,并有较大的净增长,人均收入也有较大增长。据美国一些学者的研究,在1969-1991年间,阿巴拉契亚各县收入增长约比其它相同条件的县快48%,人口增长快5%,人均收入增长快17%。地区经济的迅速增长,使阿巴拉契亚地区与其它地区之间的差距正在逐步缩小。1965年,阿巴拉契亚地区人均收入仅相当于美国平均水平的78%,到1991年这一比例已提高到83%[13]。

　　(四)公共工程和经济开发法

　　鉴于《地区再开发计划》存在的不足, 1965年国会通过了《公共工程和经济开发法》。其目的依然是联邦政府与地方政府一起,治理美国部分地区存在的失业和不充分就业问题。通过规划和资助公共工程和经济开发,给当地的社区、企业、工厂和个人提供联邦金融资助,使这些地区自身获得实现持久改善的能力,并且通过建立稳定且多样化的地方经济和改善的地方环境,促进美国国内经济繁荣。

　　首先,法案提出:对于再开发区域之内,可以直接或间接地改进所在地区现有工商业设施的建设和扩张、或者有助于为该地区创造长时期的就业机会、或者有利于给地区的长期失业和低收入家庭带来收入的公共工程、公共服务或开发设施提供直接补助和贷款,对再开发地区内联邦政府提供的公共工程服务和开发设施的土地开发项目提供贷款支持。但是对贷款的目的、额度、可以申请贷款的条件都给与了严格规定。此外,法案还要求商务部在履行其职责的同时,要对再开发区域提供技术支持,包括项目规划和可行性研究、管理和运作支持以及需求评价、潜力分析等。

　　其次,法案对再开发地区等进行了法律定义。法案要求商务部每年要对这些区域进行年度审查,对于不符合地区要摘掉其“再开发地区”的称呼。更重要的是,法案还定义了一个“经济开发区”,以用于规划和实施具有更广阔空间影响性的经济开发项目。商务部被授权可以命名符合一定条件的地区为经济开发区以及经济开发中心,并为他们提供金融支持。其中,对资助项目的选择要求、资助的金额限制给予了界定。

　　根据该法案,美国商务部在原地区再开发管理局的基础上组建了经济开发署。其主要目的是通过财政援助、规划指导和技术服务等途径,促进那些严重困难地区经济的长期复苏,并刺激其工商业增长,减少失业和不充分就业的事实发生率和持续性,改善联邦、州和地方政府的经济环境。尽管该目的与地区再开发署相同,但经济开发署是在一个规划区域更综合的角度运行,并促进地方政府参与。经济开发署设立了公共工程专项拨款,对那些能够为困难地区创造较多就业岗位的项目新扩建给予援助。受援助的公共设施项目主要有工业园区、一般工商业设施、旅游和娱乐设施、港口、机场建设、职业和技术教育设施、医疗设施等。从1966年到1991年,经济开发署通过公共工程与设施建设计划,共对困难地区的8111个公共设施项目提供财政援助,援助金额达43.28亿美元。

　　(五)培力区/企业社区计划

　　企业区概念源于1970年代英国, 1980年代初期引入美国。当时美国大约有40个州以及哥伦比亚地区建立了3000多个企业区。许多州还采用了一个基于工业园区、并同减少政府管制、促进企业投资来改善经济萧条社区基础设施和居民生活状况的综合振兴途径。通过该途径,增加了经济萧条地区的工业投资,促进了企业形成和就业,从而促进了更大范围的经济复兴。到1994年,这些州的园区已经在全国几百个城市、乡村和郊区社区创造了70万个就业机会,吸引了400多亿美金的投资。

　　基于各州已取得的成果,以及克林顿自己在阿肯色州的实际经验, 1993年,为使一些条件恶化的城市和农村社区焕发活力,初任总统的克林顿提出了一个“联邦培力区和企业社区计划”,并将其纳入《1993综合预算调整法案》。该法案随后被美国国会通过。该项目旨在通过一揽子的税收优惠、实际的联邦投资以及增强联邦几个机构之间的合作,使一些欠发达的、长期失业的城市和乡村社区有能力实施他们的振兴计划,来刺激新的经济增长,克服现有的困难,刺激企业的增长和新企业的形成,创造新的就业机会,从而促进经济萧条地区的振兴。

　　在该法案中,以非常准确的语言对培力区和培力社区的申请、命名、取消、资助方法与内容以及管理措施予以明确且详细的规定。首先,每个希望成为培力区/社区的地区都必须满足一定的指标,主要有人口规模、贫困或萧条的程度、面积等三个方面。其次,每个申请地区都必须预先准备振兴战略规划。该规划需要对地区振兴的宏观远景(愿景)做出描述,确定将参与这个计划的其它政府和私营资源,以及描述未来会影响计划成功实施的潜在阻力。通过规划,地方可以了解并确定其实现振兴的能力;通过长期的经济发展战略促进社区发展的能力;建立基于社区的合作关系的能力,以及为应对通过整合经济、自然、人文和其它战略来满足社区需求而制定计划的能力。第三,成为培力区/社区后,可以依法对符合要求的企业和设施发放免税设施债券(Tax-Exempt fa-cility bonds ),但是债券发放必须符合州私营活动债券上限和发放规模的特殊限制。并且,培力区企业还可以享受雇主工资信贷,并对合法财产享有179项目支出。

　　1993年9月,克林顿政府成立了由副总统Gore担任主席、多名著名部长作为成员的社区企业董事会来监督该项目的实施,帮助制定项目规则和管理措施,并将该项目的经济开发与其它联邦项目协调起来,主要涉及机构如农业部、阿巴拉契亚区域委员会、经济开发署、住房和城市发展部等。1994年1月,农业部与住房和城市发展部联合发布了培力区/社区临时管理条例和申请指南。1994年12月,在收到500多份申请书之后,农业部与住房和城市发展部宣布了所认定的培力区和培力社区———6个城市培力区, 3个农村培力区,65个城市培力社区, 30个农村培力社区。1997年美国又任命了第二轮的20个培力区(其中15个城市的, 5个农村的)和20个农村企业培力社区。2000年,第106次国会又授权住房和城市发展部和农业部秘书处任命了新的9个培力区(7个城市2个农村),将培力区的数字提高到40。

　　通过该法案的实施,联邦政府积极参与了帮助所指定的社区/地区实现其振兴战略。通过提供税收刺激、资金资助、贷款以及技术支持,促进了遭受严重经济下滑社区内的私营投资扩张,还提供了性能导向的、灵活的联邦补助资金促使地区内居民都参与到社区振兴的途径中来。在阿巴拉契亚区域委员会2007全国规划大会上,农业部培力区/社区管理机构的官员对过去15年的成就总结到:该项目的确有效,许多高度萧条的农村社区已经成功地将社会力量组织起来,共同建设美好的未来,一些地区的失业率大大降低。其中的资金资助和技术资助确实帮助这些地区和社区解决了十年之内的资金和技术问题,并成为许多经济发展的种子。更重要的是,培力区通过制定和实施其战略规划,更加明确了地区的发展目标,社区各利益团体之间的合作精神加强。城市培力区已经使用联邦种子资金创造了大约产生120亿美金的公共和私营投资合作。这种合作关系已经产生了如创造新就业、提供企业资助和服务、对青年人和家庭提供培训和教育、改善幼儿和健康看护与和交通条件,增加居民对社区的安全性和参与性等许多显著的战略成果。

　　三、主要区域法律的比较和经验借鉴

　　上述5个法律,都是针对落后地区的综合性开发法律,既有共同点,又有异同点。他们的共同点在于:

　　首先,有专门的机构来负责法律的实施。为了保证法律的实施有效,在每个法律中都规定了专门的负责和实施机构。比如在《田纳西流域开发法》中,专门成立了田纳西流域管理局来负责管理;《地区再开发法》和《公共工程与经济发展法》则分别成立了地区再开发署和经济开发署来负责;《阿巴拉契亚区域开发法》则成立了阿巴拉契亚区域委员会来负责法案实施;《培力区和培力社区法》则成立了社区企业董事会来监督法案的实施,由此保证了法案有直属的执行和管理部门。而且,法案还对这些机构的成员构成、工作职责予以详细陈述,在法律上承认和保障了这些机构的权威性、相关利益主体的代表性的同时,也赋予了这些部门一定的权力和义务,做到了有专门的机构和人对具体的一些事情负责,避免了执行过程中责任推委现象的发生。

　　其次,法律内容以公共工程资助、贷款和资金补助为主,不涉及具体的发展项目。在这四个法律中,除了田纳西流域开发法对管理局的职能界定中涉及到了具体的管理事项,如建设化肥厂、电站、大坝、水库、输送线路等之外,在其余的法案中,均不涉及到具体的建设内容,而是以通用的以国家可以调控的资源和政策措施为主。如明确可以享受到政策类型区的条件,以及对这些地区的具体支持内容。基本上,这些支持内容多数为资金支持,包括拨款、贷款、债券等形式,而不是界定具体的项目。因此,这保证了法案的灵活性和过程控制,而不是从头到尾的家长制控制。当然,这也与美国是一个联邦制的国家有很大关系,但是,这样更容易突出地方的灵活性和问题的针对性,并减少了个别地区为获得项目支持而与联邦机构勾结导致的资源分配地区不平衡。

　　第三,重视规划的重要性。在美国的区域开发中,尽管其主体内容都是以资金支持为主要内容,但是,对于一些支持项目的选择,依然突出了规划的重要性。《阿巴拉契亚区域开发法》中则提出阿巴拉契亚区域委员会的职责之一就是制定阿巴拉契亚区域社会经济综合发展规划,任何一个想获得资助的项目都必须提交规划,只有规划得到阿巴拉契亚区域委员会推荐,并得到总统或总统任命的联邦机构批准以后才可以实施。《培力区和培力社区法》在规划的重视方面更胜一筹,其不仅要求地区在申请成为培力区/社区之前就必须准备一个振兴规划,而且还对规划的内容予以了明确,要求在规划中地区回答出自己清楚需要什么?面临的问题是什么?振兴的前景是什么?需要那些部门和团体参与?每个部门和团体需要做什么?在实现前景过程中可能会遇到那些问题?从而使规划的针对性非常强。而且负责项目实施的农业部和住房部还许诺为制定规划提供技术支持。这种与地区实情结合紧密的规划,有效地保证了项目实施的灵活性。

　　第四,与相关法律、政策的配套相容。由于区域发展是一个涉及到区域中社会经济各个方面的综合性内容,因此区域开发法律的综合性相对较强,也会涉及到一些相关的部门、已有的规划和法律。为了保证法案的严谨性,在每个法案中均对可能涉及到其它法案内容予以提及,或是修正、或是增补。如《阿巴拉契亚区域开发法》是一个区域开发的综合性法案,其内容涉及到了交通、教育、医疗、劳工、农业等多个领域的专业法案。为了保证法律体系的完整性、系统性以及内容的相容性,在法案中对任何可能与其它相关法案引起联系的地方都明确提出,或提出增补和修订意见,或提出本法案执行的限制条件,从而促进和保证了国家法律体系的相容性。

　　第五,要求定时提交执行报告,进而对法律进行修订。为保证法案中经济扶持的有效,每个法案都规定了负责机构要每年向总统提交年度执行报告,对过去一年中法案的执行效果进行综述。而且,一些法案还要求接受资助的地区要定期提交执行报告,如在《培力区和培力社区法》中还提出城市和农村培力区/社区定期提交战略实施效果评述报告,汇报其战略规划实施效果如何,在该时期内创造了多少就业机会等,从而决定是否继续资助该区或是取消该地区的培力区称号。这些执行报告都有助于国会定期对这些法案进行评述,以及法律的后续修订。

　　而各自的特色则在于:《田纳西流域开发法》是一个流域性开发的综合法律,因此,它赋予了管理局绝对的权威。为了促进法案的顺利实施,法案规定总统可授权将田纳西河流域一些重要的资产归管理局所有,管理局就是美国在该地区的代理人。管理局可以征用任何为开发项目所需要的资产。由此保障了管理局对所辖区域内的绝对权威和管理的一致性。同时,管理局又是一个具有企业性质的实体,可以进行生产与销售的商业活动,保证了管理局在田纳西河流域治理过程中的灵活性与经济效率。《地区再开发法》、《公共工程与经济发展法》是一个针对落后地区的综合性法律。对法案的针对地区具有非常清晰准确的定位;对扶持地区的界定非常清楚。该法案为界定再开发地区、经济开发区、经济开发中心,都用了很多的限制和前提条件,而且法案的内容多是对一些国家可调控资源和政策的描述,如政策类型区的界定,以及可以对这些地区的支持(基本上多数为资金支持,包括拨款、贷款、债券等形式),而不是界定具体的项目;对于扶持地区的界定非常清楚。《阿巴拉契亚区域开发法》是针对一个区域开发的综合性法案,其内容涉及到交通、教育、医疗、劳工、农业等多个领域的专业法案。因此,该法案突出的特色就是在项目的布局上不实行平均主义,而是注重将项目布局在能够促进地区经济增长、并带来收益的地区。也就是说该法案采取的是扶助增长中心的方式,通过培育地方的增长极,然后让其带动地区整体发展。而在项目的选择上也不同于《地区再开发法》对公共设施和工商业设施的同时资助,而是更加注重于公路、健康教育、劳动力培训以及地区资源整治等公共工程的投资,其目标是改善地区社会经济环境,以更好地吸引外来投资。《培力区和培力社区法》也是针对特定类型区的综合性法律。为了保障法案实施的效率,该法案注重了规划的重要性。与前述法案不同,《培力区和培力社区法》从法案内容上就重视规划,要求地区在申请成为培力区/社区之前就必须准备一个振兴规划,并对规划应该包括的内容予以了规定。法案管理机构则根据规划的科学性与可操作性来决定是否给于该社区支持,由此实现了地方对自身需求的明确性,以及联邦对地方管理的有据可依。

　　四、对我国区域经济立法的思考

　　目前,我们尚没有制定专门的区域经济基本法,也没有一部针对特定地区的开发法案。我国目前的区域经济主要是依靠国家的国民经济和社会发展五年计划(规划),以及一些区域性政策、规划来实施。这种以“文件和规划”为主的区域管理制度有其灵活、稳定的一面,但也存在地位不明、缺乏明确执行机构、没有明确相关利益主体间的关系等缺陷。一直以来,我国的区域发展规划和政策实施效果一方面往往被负责执行的各级利益主体层层弱化;应该具有连续性的区域规划和发展战略因为领导层的不断变更和权力交叉而变得支离破碎,区域发展偏离了原来的目标。而且,由于国家在鼓励区域经济协调发展的问题上仍然停留在所谓的“政策承诺”阶段,表述多为抽象的“优先安排项目”、“实行投资倾斜”、“加大支持力度”等等,那么就给具体实行时留下了很大的主观随意性和讨价还价的余地。中央政府制订的政策,不仅容易被地方政府以各种手段变相执行,或任意添附或修改,而且与地方政府的发展政策在利益分配上的矛盾和冲突将直接影响区域政策的有效性[20]。没有一套完整的、稳定的、长效的法律调控体系对之进行稳定管理,从而造成了我国长期区域经济发展政策的随意性。

　　因此,只有以严密的法律条文将我国区域经济发展目标、总体战略部署、区域经济管理的方式、执行机构和方法予以明确的界定,才能避免上述弊端,使区域管理制度化、权威化和稳定化。而且,在法律内容上,要借鉴美国的经验,注重管理机构的设置、明确区域开发和管理的目标和对象,重视规划在区域发展中的作用,区域管理手段主要以用财政法、税法、金融法予以保障的公共投资、转移支付、经济刺激等手段为主,而法律调整的主要领域可以基础设施、人力资源、生态环境等公共领域为主。