行政法上的私人种类探析

　　摘要：以行政主体（行政权、行政行为）为中心展开的传统行政法理论很少研究与行政主体相对的私人在行政法上的地位问题，这导致传统行政法理论存在诸多缺陷。近年，随着行政法研究的深入，私人地位问题已经引起行政法学者的重视，但是，行政法学对私人的研究主要集中在行政相对人上，而对行政相对人之外的其他种类的私人的研究却很不充分，致使无法对行政法上的私人形成全景式认识。正是在这样的背景之下，以“私人”概念为依托，以大陆法系国家公权利与反射性利益相区分的理论为工具，将行政法上的私人分为行政相对人、利害关系人和一般公众，并揭示各类私人的实质，从而为分析各类私人在行政法上的地位奠定基础。

　　关键词：具体行政行为；私人；行政相对人；利害关系人；一般公众

　　自近代以来，各种科学力图从不同的角度来把握人，法律作为人类一门古老的学科，从一开始就是以人为考察对象的，而“对于一个法律时代的风格而言，重要的莫过于对人的看法，它决定着法律的方向”。行政法作为法律之一种，当然亦不例外，怎样看待“人”直接决定着行政法的架构和发展方向。承认人的主体性地位而非单纯的被管理者或行政权客体应当是现代行政法的题中应有之义，也是现代行政法得以展开的逻辑前提。然而，在传统行政法中，“行政法体系的构建都是围绕行政权展开的，这已经是世界各国的通例”。从行政主体（行政权、行政行为）的角度探讨行政法成为行政法学惯用的路径，传统行政法学理论很少研究与行政主体相对的另一方主体即私人④在行政法上的地位问题，这极易导致私人在行政法中被“客体化”、“边缘化”，使得私人作为“人”的地位难以确立。因此，加强私人在行政法上的地位问题研究应当是今后行政法发展的一个趋势。近年，随着行政法视域的越来越宽，私人地位问题已经开始引起行政法学者的重视，但是，行政法学界对私人的研究主要集中在行政相对人上，而对其他种类私人的研究却很不充分，这使得目前的行政法学体系存在较大的缺陷。正是在这样的背景下，本文试图以“私人”概念为依托，全面分析与行政主体相对的另一方主体的种类，从而为分析各类私人在行政法上的地位奠定基础。

　　一、一个起点：私人在行政法上享有的权利为公权利对行政权“既可以法律规范来加以约束，也可以通过既得的主观权利来加以限制”。加强私人在行政法上的地位问题研究将首先体现在对私人权利的研究上。从本质上看，权利与行政法的使命“天生”是契合的：其一，“从道德意义上讲，权利是对人自身的一种肯定，是从防恶的角度对人的尊严和价值的维护”。可见，权利本身就具有防行政权之“恶”的特性，肯定了私人之权利，也就意味着行政权不能恣意行使，必须尊重私人的权利，从而达到防范行政权的目的。其二，权利是一种“力”，而且是“被认为正当的权力” .正因为权利也是一种“力”，所以它才能去对抗行政权这种“力”，“以力制力”才是约束和规范行政权的较佳的途径。其三，从制度意义上讲，“权利是一种观念，也是一种制度”。“一项权利的存在，意味着一种让别人承担和履行相应义务的观念和制度的存在，意味着一种文明秩序的存在。” 无论消极行政还是积极行政，只要私人享有某项权利，行政主体就负有相应的职责和义务。行政主体若没有履行其对私人的义务，私人则可采取法律措施追究行政主体的责任。

　　这样，行政主体和私人在制度轨道内形成了权利和义务的互动。由此看来，唯有通过对私人权利的肯定，才能在行政法中树立起尊重私人的观念，也才能彻底实现行政法的价值。

　　私人在行政法中享有的权利究竟是一种什么样的权利？对私人的权利可从以下几个层次加以分析：一是以人身权、财产权为代表的由宪法、民法、单行法律等规定的私人权利。判定这一层次私人权利的性质不应仅看它们所属的部门法属性，而且也应从“权利行使的范围以及权利运用的对象”加以分析。例如，公民对另一方民事主体主张的人身权是民事权利，与之相对应的是他方平等民事主体的民事义务；而公民对行政主体主张的人身权则是行政法上的权利。二是在上述的私人权利指向行政主体，而行政法律规范将该权利作为个体利益加以保护并为行政主体设置了相应义务的情况下，作为个体的私人可以向行政主体主张权利。这种由作为个体的私人向行政主体主张的权利可以称之为私人的实体性公权利。三是单纯由行政法规定的权利。

　　这类权利主要包括私人的程序性公权利、救济性公权利等。后两个层次的权利可以统称为私人在行政法上的公权利，行政法上私人的地位主要通过私人在行政法上享有的公权利来加以体现。

　　何谓公权利？按照我国台湾地区学者的解释，公权利“如从国民的观点而言，系指根据公法规定，赋予个别的人民，为实现自己的利益得请求国家为① 此处的”第三人“就是本文所理解的利害关系人。

　　特定行为的法律上之力“。成立公权利必须同时满足以下三个条件：（1）公法规范课予行政机关为或不为一定行为的义务；（2）该公法规范的目的在于保护私人的个人利益，或者目的在于维护公共利益，但同时兼及个人利益之保护；（3）该法规范赋予利益受影响之人保障其利益的法律力量 ……公权利理论的作用在于界定公法上的权利与反射性利益的区别。为了判断公权利，大陆法系发展出了”保护规范理论“。按照该理论，行政法规所保护的利益属于直接的每个私人的利益时，便存在私人的公权利；当行政法规所保护的利益是不特定多数人（一般社会）的利益时，作为保护这种利益的结果而间接地给有关人员带来利益时，可以认为只有反射性利益存在。行政法规范是否具有保护个人利益之目的要依赖于对法规范宗旨的解释。可是，行政法规范各种各样，复杂而繁多，探求法规范宗旨不但困难，而且不一定能够得出正确的结论。于是，又产生了权利推定性理论。权利性推定理论切实可行，只要实定法宗旨难以确定时即推定法律规范保护个人利益，个人由此可以享有公权利。此外，”公权利与反射利益间之界限，并非绝对截然分割而是呈现流动性与相对性，随着时代观念改变，国家任务的扩张以及人民权利意识高涨，有扩大公权利的趋势“ .

　　“并且，在对第三人关系，将从前被认为是反射性利益的事项，尽量解释为法律保护的利益”使第三人①得以享有公权利。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、行政主体和私人之间的关系：权利义务关系与反射性利益关系“公权利是行政法律关系的核心项目”，承认私人在行政法上可以享有公权利使得用法律关系理论分析私人和行政主体之间的关系成为可能。从行政法律关系的视角看，行政主体和私人之间的关系首先体现为权利义务关系。法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系的过程中形成的权利和义务联系，是社会内容和法的形式的统一。

　　法律关系是一种权利义务关系，其背后则是人们的利益关系。行政法律关系的作用就在于通过权利义务关系的形式将行政主体所代表的公共利益和私人的个人利益予以体现，并运用法律的规范作用，既维护私人的利益，又维护国家利益和公共利益、达致公共利益与个人利益之间的平衡。私人在行政法上享有一项公权利，同时即意味着行政主体对私人负有一项义务，反之亦然。用法律关系理论分析行政主体和私人之间的关系，一方面使行政主体和私人之间的关系变得明确、清晰，另一方面则使行政主体和私人之间不再是单纯的强制与被强制、服从与被服从的关系，而是以权利义务为依托的自主性关系。

　　但是，私人和行政主体之间的关系是比较复杂的，他们之间除了权利义务关系还存在反射性利益关系。任何一种（个）法律关系都是以法律规范为前提的。民法主要调整个人利益，义务与权利相对应，一个人的义务总是产生另一个人的权利，从义务规范中通常可以推导出相应的权利，因此，无论民事法律规范的表现样态如何，总是可以依据民事法律规范较容易地分析民事主体之间的权利义务关系。换言之，民事主体之间仅存在权利义务关系，不存在别的关系。但是，行政法的情形则与民法不同。行政法规范具有复杂性：从种类上看，行政法规范可以分为组织规范、规制规范和根据规范等三类 .从规定方式上看，有的公法规范使用“能够”、“可以”、“有权要求”、“可以要求”等规定方式明确赋予私人享有的公权利，但也有很多规范采取“必须”、“应当”、“不得”、“有责任”、“有义务”等义务规范的规定方式为行政主体设定义务。由于行政法规范的规定既可能是为了维护公共利益，建立客观的法秩序，也可能是维护个人利益或者在维护公共利益的同时，兼有维护个人利益的目的，这就导致无法全然相应地承认私人从课予行政主体义务的义务规范或授予行政主体权限的组织规范、根据规范中可直接享有公权利。行政主体和私人之间并不存在一一对立的权利义务。以维护公共利益为目的的行政法律规范的实施也会间接地给私人带来的利益，这种利益在大陆法系国家被称之为“反射性利益”①，在美国则被称为“法律实施的利益”。当然，主旨在于保护公共利益的行政法规范，若能得到行政机关的正当实施，几乎每个个体都可从中获益，因公共利益得不到维护而主张个体利益受损，也并非一点道理都没有。但是，这种获益是非常间接的，是几乎所有人都可享受的、难以分割的利益。因而，不能把这种因公共利益得不到维护而受损的个人利益上升为公权利。这样，依据主旨在于维护公共利益的行政法律规范，行政主体和作为个体的私人之间形成的是反射性利益关系，而非权利义务关系。

　　三、私人的种类：行政相对人、利害关系人与一般公众私人与行政主体之间的关系既包括（公）权利义务关系，又包括反射性利益关系。依此为标准，可以把与行政主体相对的私人分为（公）权利人和反射性利益人。（公）权利人是指对行政主体享有公权利的人，可以直接请求行政主体为或不为一定的行为，当其公权利不能实现时，可以自己的名义寻求行政复议、行政诉讼等行政救济途径。反射性利益人是指仅能从行政主体行使职权中享有利益或不当利益的人，不可以直接请求行政主体为或不为一定的行为。由于反射性利益具有“不可诉性”的特性。

　　因此，当行政主体给某私人带来反射性不当利益时，该私人亦不能寻求行政救济。不过，需要说明的是，公权利人和反射性利益人都是针对个体私人而言的。因为私人作为整体与行政主体之间仅存在权利义务关系，而不存在反射性利益关系。

　　行政法事先规定了一定的权利义务模式以及适用这种模式的条件。条件一旦具备，则主体间就自然具有了模式规定的权利义务关系，即双方的行政法律关系就潜在地产生了。潜在的行政法律关系主体双方或一方以其行为积极主张适用这种模式，行政法律关系就实际地产生了。行政主体据以作出具体行政行为的行政法律规范预先设定了行政主体和具体行政行为直接指向人的权利义务模式以及适用模式的条件。当条件具备时，行政主体和行政相对人之间形成了行政法律关系，行政相对人可依据行政法律规范的规定向行政主体主张权利。因此，行政相对人是公权利人。行政主体作出具体行政行为除了对行政相对人的合法权益造成影响外，还会对直接指向人以外的其他私人的权益造成影响。按照传统的公权利和反射性利益严格区分的理论，这些为具体行政行为所影响的“其他私人”与行政主体之间只能构成反射性利益关系，他们也只能是反射性利益人。但是，随着行政权的扩张和行政法研究的深入，人们认识到在为具体行政行为所影响的“其他私人”中，有些人的利益是不能完全囊括在公共利益的范围之内的，如果武断地将他们的“个人利益一律解释为吸收进一般公益是否妥当是有疑问的”。因此，公权利和反射性利益严格区分的理论开始松动，“从前被解释为法的反射性利益的，逐渐被解释为法直接保护的利益”ⅢJ，使得“其他私人”中的一部分人与行政主体可以形成权利义务关系，可以对行政主体主张公权利，是公权利人。这些由反射性利益人转化而来的公权利人我们称之为利害关系人。不过，并非所有的传统上的反射性利益都已经转变为法律保护的私人利益，因而在“其他私人”中，仍然有一部分是反射性利益人，我们将这部分人称为一般公众。这样，我们可将具体行政行为中的私人分成行政相对人、利害关系人和一般公众三类。其中，行政相对人和利害关系人是公权利人，一般公众是反射性利益人。另外，从具体行政行为的角度看，行政相对人是具体行政行为的直接指向人，而利害关系人和一般公众是具体行政行为的非直接指向人，其中，利害关系人是特定合法权益受具体行政行为影响的非直接指向人，一般公众是权益受具体行政行为反射性影响的非直接指向人。它们之间的关系可用图例表示如下：

　　两者都可以与行政主体形成权利义务关系，但两者之间也存在较大的区别：由于利害关系人是暗示的或潜在的行政法律关系主体，不能从行政决定书上直接看出来，而行政相对人是明显的行政法律关系主体，从行政决定书上可直接找到，这导致对行政相对人的认定相对容易，而对利害关系人的认定则较复杂。从行政法律关系的角度看，认定利害关系人关键在于分析行政实体法律规范。一般而言，能够使私人成为利害关系人的行政实体法律规范需要具备两个条件：一是行政实体法律规范为行政主体设定了特定的义务。在现实的行政法律体系中，有些行政实体法律规范明确规定了行政主体的义务，但更多的行政实体法律规范仅规定了行政主体设定职责或职权。对于行政主体的职责，可以直接看做行政实体法律规范对行政主体义务的规定，因为职责实际上是义务的另外一种表现形式。而行政实体法律规范赋予行政主体的行政权是否也是一种义务，则值得分析。由于行政实体法律规范对行政权之赋予，“基本上不是利益的赋予，而是义务的课予，此种公权力的赋予，旨在使行政机关有具体实现人民利益任务的可能”L ，所以，赋予行政主体职权的行政实体法律规范实际上也是为行政主体设定义务的规范。二是为行政主体设定义务的行政实体法律规范应当具有保护行政相对人之外的私人个人利益的目的，或者在保护公共利益的同时具有保护相对人之外私人个人利益的目的。行政实体法律规范的目的如果仅仅是维护公共利益，那么，行政主体履行义务给相对人之外的私人带来的就是反射性利益，而反射性利益具有不可主张性，相对人之外私人不能因反射性利益受损而请求行政主体履行义务，因而相对人之外的私人不能成为利害关系人亦不能享有公权利。行政实体法律规范是否具有保护相对人之外私人的个人利益，可以从法律规定中推断出来。在所有的行政实体法律规范中，有些规范明显地具有维护个人利益的目的，而有些规范是否具有维护个人利益之目的则很难判断。如果没有这种明确的规定，行政实体法律规范是否以个人利益为保护目的就需要借助一般的法律解释方法认定。如果通过采用文义解释、目的解释、历史解释等解释方法仍然不能确定行政实体法律规范的保护目的，那么就推定该行政实体法律规范具有保护个人利益的目的（权利推断理论）。实际上，“要判断一条法规是否仅仅只是为整体利益服务，还是（至少）为个体利益服务，只能根据实际情况加以区别对待”Il .因此，利害关系人实质上是一个不确定性的概念，这一概念的外围“有着摇摆不定”的波段宽度 ，在不定的宽度之中，某一私人能否成为利害关系人还需要根据案件的具体情形来判定。例如，文化行政管理部门在批准设立娱乐场所时，有义务遵循《娱乐场所管理条例》第七条第（二）项的规定即娱乐场所不得设在学校周围。这条为行政机关设定义务的行政实体法律规范在保护公共利益的同时还具有保护特定个人利益（学校）的目的，因此，在娱乐场所经营人向行政机关提出许可申请从而形成行政许可法律关系的同时，依据此条规范在行政机关和相对人之外的私人（学校）之间也形成了行政法律关系，此时，学校就成为相对人之外的公权利人即利害关系人。

　　从公权利和反射性利益严格区分的理论视角看，利害关系人和一般公众同属于反射性利益人。

　　但是，利害关系人从反射性利益人中脱离出来成为公权利人之后，利害关系人与一般公众就产生了区别： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，具体行政行为给利害关系人的特定权益造成影响，这是利害关系人从反射性利益人中脱离出来成为公权利人的根本原因，而一般公众从具体行政行为中遭受的仅是不特定利益损失。第二，利害关系人和一般公众都可以参与行政过程、提起行政诉讼，但前者是为自己权益（客观上有利于公共利益），后者则是为公众利益（客观上可使自己反射性受益）。第三，为落实一般公众对政府的监督，在制度设计上，需要建立公听代表制度、公益诉讼制度等一整套独特的制度。这些针对一般公众监督政府的制度不适用于利害关系人。通过以上的分析可以看出，与行政主体相对的私人是非常复杂的：既有公权利人也有反射性利益人，公权利人又有行政相对人和利害关系人之别。

　　行政法学理论必须深刻认识到这种复杂性，并积极地去建构理论应对这种复杂性，任何“一叶障目”、“削足适履”的做法都是不可取的。另一方面，在具体的制度建设过程中，应当针对不同种类的私人进行不同的制度设计，以确保各方面的利益都能得到有效保护。