对行政垄断的几点探析

　　摘 要：垄断的存在给竞争机制带来无限的困扰，特别是行政垄断。行政垄断限制竞争，违背了经济规律，妨碍了自由、有序、健康、统一的市场的形成。我们必须对其进行严格的规制，完善各个领域的立法，实行更广泛的监督，建立更全面的责任体系，加深政治体制和经济体制的改革，发挥全社会人民大众的共同力量，多管齐下，有效的制止行政垄断的继续“作乱”。充分保护社会主义市场经济的正常运行，维护市场经济自由公正的良好竞争秩序，保护经营者和消费者合法权益，为我国经济的发展创造良好的环境。

　　关键词：行政垄断；反垄断法；行政垄断规制

　　一、行政垄断的概念和表现形态行政垄断的含义向来有许多种表示，因为一直以来社会各界对它的讨论都很热烈，众多法学、经济学、政治学的学者都给行政垄断下了具体的定义。例如：黄欣主张：行政垄断是指政府及所属部门滥用行政权力，限制或排除企业间的竞争的违法行为[1].许光耀认为：行政垄断的实质，是行政主体趋于利益得驱动滥用行政权力，阻碍、限制或扭曲市场竞争。人们一般将其分作三种基本类型，即地区性垄断、部门或行业垄断、行政强制交易行为[2].漆多俊认为：所谓行政垄断就是指国家行政机关滥用权利而形成的经济领域的垄断[3].

　　虽然以上几种说法有其不同之处，但大体上的认识是一致的。他们都认为行政垄断的主体是行政主体，主要指政府及其所属部门。但我认为，这仅仅只是我国颁布的《反垄断法》上的学理认识。其深层次上应该还包括更广的范围，即应把以营利为目的的企业的行政、民营非盈利社会服务组织的行政，以及滥用权力的代写论文“个人行政”纳入到行政垄断的范围当中去。因此，我认为行政垄断应如此总结：行政垄断是指因滥用行政权的行为而产生的妨碍、限制或扭曲市场竞争的现象以及由此而形成的一种状态。

　　介于上述对行政垄断的定义范围，笔者将我国所存在的几种主要的行政垄断的表现形式简述如下：

　　1.地方保护主义，又称地区封锁或地方贸易壁垒。即各级地方政府及其所属部门滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。这种行政垄断的主体是地方各政府及其所属部门，他们利用选择权将原本统一的市场用外力强行地分割成了几个封闭式的区域市场。使原本自由的竞争受到了地域性的限制，这种限制其实不止表现在区域的商品流通限制，还应包括对资金、技术、人员和相关知识产权的限制。是行政垄断目前危害较大，急待规制的主要表现之一。

　　2.部门垄断，又称部门性贸易壁垒、部门分割[4]，是政府及其所属部门借助经营者和自己存在或曾经存在的隶属关系，滥用行政权力，限制本部门经营者与他部门经营者的交易。这种行政垄断的主体既包括中央政府经济主管部门也包括地方政府经济主管部门。它限制的是本部门的经营者与他部门经营者之间的竞争，且是利用经营者与其之间的隶属关系，所以这是一种纵向的分割市场的表现。

　　3.政府设立行政性公司，即政府及其所属部门滥用其权力，设立在一定行业具有统治、管理功能的公司，实际为权力与利益的变相结合。顾名思义，政府设立行政公司，就是以政府的名义来从事某一行业。我国自古以来就有人民畏权的特点，政府出面设立的公司自然在市场上易受广大消费者的“青睐”。如此一来，同一领域的其他经营者的利益就会受到严重的冲击。这也严重的打破了市场的平衡，显然违背竞争的原则，是有失公平的。

　　4.限制市场准入，即政府及其所属部门违反法律、行政法规，滥用行政权力，限制经营者的市场准入，排除限制市场竞争。在经济运行中，如果严格限制经营者的市场进入，就极易导致某一行业的垄断。试想，一个行业，如果有了几个经营者之后，政府就不准其他的经营者进入到这一行业，那么原有的几个经营者就没有了外来的竞争，没有了竞争的市场，自然就失去了活力，这与市场经济是背道而驰的。

　　5.政府限定交易，即政府及其部门滥用行政权力，限定他人购买或使用其指定的经营者的商品、劳务或服务，限制其他竞争者正当的经营活动[5].政府利用其权力以文件的形式或其他公开的形式要求他人购买或使用其指定的经营者的商品或服务，这种现象已屡见不鲜。例如，实践中存在的限定出租汽车公司择车、限定某一特定建筑项目的承包者等现象，都严重干扰了市场的自由竞争。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、行政垄断的危害性目前看来，世界范围内，不管是资本主义的国家还是社会主义国家，不管是经济发达地区还是经济不发达地区，行政垄断都以其非常隐蔽的方式顽固的危害着市场的竞争秩序和消费者的利益。所以，我们不得不加倍重视行政垄断的危害性，对症下药，避免更大损失的出现。从现实中可以看到，行政垄断主要具有以下几个方面的危害：

　　（一）妨害了竞争自由这是其最大的危害性。市场需要公平自由的竞争秩序，才会有生机盎然的景象。竞争是促进经济繁荣发展的最有力的动力。没有了竞争就没有了动力，整个市场就缺乏运作的灵活性。所以，竞争是市场经济发展不可或缺的因素，我们要鼓励竞争，鼓励公平自由的竞争。然而，恰好相反，行政垄断却打破了这种公平、自由的竞争秩序，它阻碍了市场调节作用的正常发挥，即使行政权力的干预是出于良好的愿望，结果也往往适得其反。一旦秩序被打破，这种危害便是长远的、深刻的。

　　（二）不利于资源合理配置经济利益的稳步提高有赖于合理的资源配置。资源配置的合理与否直接影响着经济生活中各生产者、经营者的生产效率。资源的合理配置并不是光靠人为控制就可以实现的，它需要市场本身的调节作用来进行流动性分配。行政垄断的出现，使竞争不自由、市场不自由，资源的分配自然就不能正常而合理的分配到各生产者手中，社会利益的最大、最优现象就得不到实现，经济的发展和壮大就受到最严重的阻碍。

　　（三）导致腐败现象的滋生行政垄断的主体是行政机关和其所属部门。都是行政权力的掌握人和执行人，是其公权力的代表者。现在的社会中腐败现象普遍存在，但其本质特征都是公权力的私人化，即都是个人的私欲唆使的结果，利益的诱惑促使当权者作出以权谋私、权钱交易等不法、不道、不义的行为。往更深层次说，行政垄断是一种行政权力与经济权力相结合的垄断，其既具有政治性又具有经济性。绝对的权力导致绝对的腐败，加之这种权力本身又与经济有着直接的联系，腐败的可能性也就比一般的权力要大许多。因此，现代社会要根除腐败，除了加强法制建设和加强思想道德修养外，必须同时消除行政性垄断。同时，行政性垄断导致官商勾结，权钱交易也极大的阻碍了我国的政治体制改革和经济体制改革的发展。并且它也严重的污染了良好的社会风气，让人们对政府失去信心，对政府廉洁的形象大打折扣。在另一层面上，它也破坏了我国社会主义法治的建设，阻碍法治统一的进程。

　　（四）损害消费者的合法利益一方面，从经济学角度来讲，垄断企业为了维持其垄断利润，势必会利用其优势地位向消费者转嫁成本，掠走消费者的剩余。而其他的竞争者又无法展开公平竞争而使消费者不得不接受低劣的产品与服务。不接受，却没有其他的选择，眼见自己的利益受损却还要任人宰割。总之，行政垄断的存在对经济的发展是百害而无一利的。要想保证我国社会主义经济的持续、健康、稳定的发展，为了维护广大人民群众的合法权益，必须对行政垄断行为进行依法规制。

　　三、我国行政垄断的反垄断法规制现状及缺陷

　　2007 年 8 月 30 日，《中华人民共和国反垄断法》经十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过。至此，我国酝酿良久的反垄断法终于问世。这部反垄断法虽然只有五十七条，但却涵括了反垄断行为和限制竞争等众多方面，对于我国反垄断历程有着不言而喻的重大价值，为我国经济法方面带来全新的理念。其中，反垄断法也对行政垄断作出了诸多具体的规定。主要体现在第五章的规定上。现就我国反垄断法中所体现的具体规制与其不足之处展开几点讨论。

　　（一）行政垄断范围方面的规制过于简略和狭隘 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，限制交易方面，我国反垄断法还没有提及到政府限制交易这一现象及其具体的解决方法。政府限制交易在我国现实生活中也是大量存在的，特别是在某些建筑项目的承包方面。政府往往根据某种利益趋向来制定项目的承包者，这样就极大的限制了竞争者的竞争自由，破坏了公平的竞争秩序，是一种非常有害的行为。而我国的《反垄断法》却没有对此限制交易的行为进行合理的规定和制裁，显然这是一点不足之处。第二，国有行政垄断豁免方面，反垄断法保护国有行政垄断的规定不明确具体，太过朦胧。我国《反垄断法》第七条明确规定：国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监督和调控，维护消费者利益，促进技术进步。从国家经济安全和全局经济效益的角度来看，这种保护是合情合理的。像美国等发达国家的反托拉斯法中也有将出口贸易者联合体、劳工组织、部分职业运动等排除在使用范围之外。日本也有“违反反垄断法的一定行为，在一定条件下被反垄断执法机关例外许可”。[6]中国作为一个发展中国家，在规制中适当的豁免一些对国家来讲相当重要的产业也是无可厚非的。但是，这种豁免却没有具体的列举出来。什么是关乎国民经济命脉的重要行业？是国有资本绝对控股？据有关数据表明，国有资本控股的行业远不止几家这么简单。国资委的最新部署称“国家对行业一绝对控制力的主要有军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业”[7]但另有资料也指出，国有资本绝对控股的行业还有银行业、医疗业和教育业等其他服务行业。这种模糊的界定，会使执法者在处理据具体案件时有较大的裁量权，借此不太确定的规定而将权力延伸向不应该进入的某些行业，损害经营业的合法权益。

　　（二）对行政垄断的制裁没有明确我国反垄断法所规制的行政垄断方面的条款均只说明行政机关“不得如何如何……”，“如何如何”之后仅仅给予行政处罚，而没有任何的刑事方面的规定。这种情况显然是极其不利的，这就相当于把表面上的问题说明了，但实际上的结症却没有解决，确有惩罚力度不足之嫌。我认为，光对其行政上的处分是远远不够的。一定程度的刑事责任是极有必要的！如果打击的力度不够，惩罚的决心不够坚决，很有可能导致行政垄断行为的反扑，变本加厉，肆意猖獗。这反倒给行正垄断的“崛起”提供了可乘之机。

　　（三）对行政垄断损害的救济不充分我国反垄断法中对受行政垄断损害的经营者所授予的救济权显然是不充分的，甚至可以说是相当于“空白”。只规定实施行政垄断的机关之上级机关责令其改正，对直接责任人员给予处分。可是，受害者呢？难道直接受害的经营者没有请求法律保护自己合法权益的权利吗？显然是有的。反垄断法不仅要给予受害经营者行使救济的权利，而且要更注重其救济权利的充分行使。因为，行政垄断直接损害的就是经营者的权益，权利被损害，其请求法律监管的态度就会最坚决，也最积极。这样，就可以更有利于国家的、法律对行政垄断的制裁。

　　四、对我国反行政垄断的一些建议我国是社会主义国家，同时也是发展中国家。虽然行政垄断早已存在，但对其在法律上的规制却还很不完善。中国经济发展经历了与众不同的道路，这也决定了《反垄断法》在中国带有浓厚的“东方特色”[8].下面，对我国反垄断法对政垄断的规制提几点建议：

　　（一）反垄断法规制的具体化反行政垄断，仅靠一部反垄断法显然是不够的。行政垄断的产生与立法制度的不完善有着莫大的内在联系。行政机关握有权力而却没有相关的法律来管制或者是法律管制的力度不够，依据不足，都为行政机关的违法经济行政行为提供了隐藏的“合法”袒护。所以，制止行政权力在经济领域的滥用，解决地方政府造成的行政性垄断问题，应通过加强立法来从根源上杜绝。因此，我国反垄断法应更加详细具体的规制行政垄断，包括行政垄断的主体范围具体化、行政垄断的对象范围具体化、行政垄断的制裁措施具体化等等。

　　（二）创设独立的反行政垄断行为的执法机关反行政垄断是一项具体而又困难的事情。只靠立法的规制是远远不够的，法律漏洞是在所难免的，而且往往经营者的地位与行政机关又有很大的悬殊，所以必须有一个专门来监督行政机关的机关来行使这一监督的职权。各国的经验也表明：反垄断法本身不能创造一个公正和自由的环境，必须借助一个独立有效的反垄断法的执行监督机构。如果没有一个明确的高效的权威的执法机构，那么反垄断法也只不过就是走场作秀、纸上谈兵。没有什么实际上的可操作的价值。例如日本，就有一个强有力的监督执法机构———公平交易委员会。由 5 名委员组成，委员经内阁总理大臣提名，国会批准，隶属内阁总理大臣直接管辖，对反垄断执行机构的权威性重视可见一斑[9].

　　（三）建立更加完善的民事、行政、刑事法律责任体系从我国的反垄断法来看，我国现行法律对行政垄断主体的责任规定的很单一，而且力度又明显不够大，起不到应有的惩罚性效果，隐患无穷，我认为应当主要从以下几个方面来完善： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，民事责任。行政垄断无疑可以提高行政机关干部的经济利益，而且我国反垄断法的相关民事责任又比较轻，这样对于行政机关来讲，违法进行垄断的成本就比遵法的成本低，由于利益的驱使，垄断现象就很容易发生。相反，如果我们加大民事责任的力度，行政垄断主体违法的成本明显的高于合法办事的成本，那么，他们就不会蠢到以身犯险，做明摆着的“赔本生意了”。不过前提是：这类民事责任的强度一定要够，例如美国法律上的规定受害人可以提起 3倍赔偿诉讼，就是一个不错的措施，对于受害人来讲，其权利也得到了比较充分的保障。第二，行政责任。我国反垄断法第五十一条规定：行政机关和公共组织滥用行政权力，实施限制、排除竞争行为的由上级机关责令改正，对直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。从条文中可以看出，我国反垄断法对行政垄断的行政处罚是很“软”的。对其处罚不应只针对直接责任的主管人员和其他直接责任人员。而应追究行政主体的行政责任， 并且还应着重强调罚款这一责任形式，因为，我们知道行政垄断中的权力滥用是从行政主体的名义出发的，能得到的利益也主要是整个单位的，那么对单位进行问责就是极有必要的了。另外一点，条文中规定“：由上一级机关责令……”，我认为这样规定存在一定的弊端，显然不够直接，如果上级机关不责令怎么办呢？这是很有可能的！关系社会，各机关之间的关系也是没有绝对透明的。第三，刑事责任。如本文前面所述，行政垄断的危害是非常严重的。不仅危害经营者的直接利益，而且还危害消费者乃至整个市场经济的宏观利益，对这种危害巨大而又异常顽固的“社会毒瘤”，不增设刑事责任这剂良药是很难“去根儿”的。

　　纵观各国的相关法律，对竞争类的企业，自然人追究刑事责任的国家己有 11 个。如美国，对违反《谢尔曼法》的行为构成重罪，可对当事人处以罚金、监禁或二者并罚；又如英国，在 1998 年《竞争法》中虽只有行政处罚，但随后，又引入了刑事制裁：①对违反卡特尔法的自然人可以处最高五年的监禁及无上限的罚金。②对所在企业参与卡特尔负有重要责任的自然人，可以处剥夺其任职资格最高 15 年的刑罚[10].这些对我国来说都是可以借鉴的。

　　参考文献：

    〔1〕黄欣，周韵。行政垄断与反垄断立法研究[J].中国法学，2001（3）。

　　〔2〕许光耀。行政垄断与反垄断法规制[J].中国法学 2004（6）。

　　〔3〕漆多俊。经济上反垄断立法中的行政性垄断问题[J].时代法学，2006（4）。

　　〔4〕[日]金泽良雄。经济法[M].日中有斐阁，1980.176.

　　〔5〕杨紫煊。经济法[M]，北京大学出版社，2006.227.

　　〔6〕[日]木元锦哉，等。经济法[M].日本青林书院，1986.151