关键词：美国环保署；三权分立；环境保护
最近，笔者作为一名中国法官，随团赴美学习考察美国在环境保护方面的制度和做法，期间也观察到在这些制度和做法背后的文化基因，觉得很有启发，遂记录一二，并不免与中国制度和现实相比较，体会其中可借鉴之处。
美国环保署（EPA）是环境保护主力军，非常强势，身兼行政执法与司法两职，体制上似有违美国宪法标榜的三权分立，却非常高效。美国环保署分为联邦和州两个系统，在保护环境方面居功至伟。联邦环保署的调查员拥有和美国联邦调查署（FBI）一样的调查权限，一般的环保案件在调查员出动后都能解决，搞违法排放一类的肇事者多数会低头认账，和解了事。对于少数强硬的肇事者，环保署也不用麻烦联邦法院，环保署内部设有执法法庭和上诉委员会，案件经过环保署内设法庭和上诉委员会法官的审理，也基本上就结束了。
环保署的法官也是总统任命的，这次访问认识了其中三位女法官，她们极为专业和自豪。放眼当今的世界，美国自己的环保是搞得不错的，环保署敢于硬碰硬，法官执法高效，她们有理由自豪。
但当笔者谈到环保署作为行政机构却内设法庭，并且联邦法院对环保署的法庭也遵循礼让原则，基本不改动环保署内设法庭和上诉委员会的裁决（如果肇事者不服法庭和上诉委员会的裁决，有权上诉到联邦法院），不符合三权分立原则时，环保署的法官们并不以为然。她们一致认为，现在的制度设计能够解决环保问题就是好的制度设计；虽然同在环保署一个屋檐下，她们丝毫不会违反法官的职业素质和操守，完全能够监督和防止环保署调查员滥用执法权，对行政权力起到制约作用。
笔者联想到瑞士法官由各党派推荐、全民公决产生的制度设计，感觉到西方国家的宪法虽然秉承三权分立原则，但在具体制度设计层面都有实用主义的灵活性，不是死板地固守立法、行政、司法权力的分立。就权力制衡而言，如果三权不分的情况下，长期形成的职业文化操守就发挥重要作用，不同职业的人士虽然在同一个屋檐、同一个体系内，也因固守职业素质和操守而相互制衡。
中国大陆不搞三权分立，但在人大、政府、法院的机构设置和职能上却分的很开，彼此绝不交叉，也不存在灵活性；对比奉行三权分立的国家在立法、行政、司法职能上存在的交叉和灵活性，觉得饶有趣味。其实，人类社会的制度治理归根结底是讲实用主义的，什么能解决问题，什么就有生命力，没有天生的良法良治；没有一种制度一设计出来就具有无比的优越性，制度设计的好不好，关键看是否符合国情，是否符合人类社会对于良治的共同追求。
美国公民社会发育良好，各种非政府组织活跃，许多环保项目和环保案件都由非政府组织与公民承担和提起，对推动美国环境保护起到重要作用。就公民提起环保诉讼来说，大部分美国环境成文法，如《清洁水法》、《清洁空气法》、《濒危动物保护法》等，都规定了公民执法的内容，公民作为私人检察官，就环境损害事件通知环境肇事者和环保署，并在通知发出后60日（环保署如果不采取措施的话）有权向法院提起公民诉讼，监督和保证环保法律的贯彻实施。公民诉讼中原告的资格限制很小，公民不需要证明自己是受害人，只要说明自己受到环保事件的影响就可以取得原告的资格。
比如，公民起诉美国军方在海洋实验某种声纳技术影响到鲸鱼方向感，进而可能影响到鲸鱼的生存，因为该公民喜欢观察鲸鱼，军方的实验对该公民就产生影响了，所以他有起诉权。这在中国大陆是不可想象的，公民只有自己是受害者，比如油轮漏油直接导致渔民养殖损失，公民才能起诉，否则法院不予受理。
相对于美国广泛存在的公民诉讼推动环保和非政府组织广泛介入环境保护，中国的环境保护还停留在主要依靠政府环保部门执法的阶段，如果政府环保部门执法力度不够、手段不足或者受到利益集团的压力不能执法的话，中国环保法律就难以有效实施。
就在笔者与美国同行研讨之际，中国江苏发生了水污染事件，并且地方环保局有数名官员涉嫌渎职被调查。美国的公民诉讼对保证环保法律的实施非常有效，与中国传统文化主张的“天下兴亡，匹夫有责”，公民个人应该有胸怀天下的责任感相一致，所以在中国推行公民诉讼不会有文化上的阻力。但是公民执法涉及到中国政府观念的转变，中国的法院因为没有足够的司法资源来处理公民环保诉讼的案件，对公民诉讼也难以热心，因此可以推测在现代长的时间内中国是不会出现公民诉讼的。
至于非政府组织，中国当前已经逐渐采取肯定的态度，作为“两新组织”（新经济组织、新社会组织）来管理，在环境保护方面，中国的非政府组织，如中华环保协会，也开始发挥着实际作用。但中国非政府组织的设立和发展有相当大的限制，环境保护方面的非政府组织也带有半官方性质，在参与环境保护方面只是起到补充或者帮政府补台的作用。比如跨境的环境污染，受损地的政府不能跨境执法，就可能需要非政府组织提起诉讼来帮助政府实现治污的目的。中国的非政府组织不受限制地开展环境保护行动，还要有待时日。
环境保护是人类理性的追求，一个理性的社会必然要高度关注和保护自身所处的环境，乃至保护全球的环境。留意美国司法手段保护环境的过程，可以观察到其中存在的理性精神。原告提起环保诉讼，自己举证、愿赌服输是原告的诉讼理性，美国法庭不相信眼泪。原告举证能力有限，律师和非政府组织可以提供帮助，律师甚至可以自己掏钱、找专家搜集证据，法庭也允许律师在胜诉后分享原告获得的赔偿。
如果原告没有诉讼理性精神，因证据不足败诉就到处上访告状（中国大陆法官经常遇到的烦恼），那就不该选择以诉讼来实现正义；被告的诉讼理性是以诉讼技巧保护自己的同时不忘探求真相，以利发展，不和原告你死我活。美国司法和解运用非常广泛，民事行政刑事、轻罪重罪都可以和解，其中可以发现被告的诉讼理性。
比如，笔者被告知的一个案子，一企业被控排污致癌，原告举证并不充分，企业最后选择和解并找专家探寻真相，用数年的时间来分析研究。这样的企业承担了社会责任，以后可以发展更好；法院的理性精神即彻底贯彻司法民主，通过彻底的庭审公开、充分辩论、尊重陪审团、尊重当事人的处分权（鼓励辩诉交易、庭外和解），把司法过程真正变成一个让人说话，寻找真相，辩论曲直，化解争端的过程。
反之，如果司法专断、滥权、苛责、伪善，追逐集团利益，那这种非理性的法院非但不能提供社会正义，而且诞生诉讼仇恨，加剧社会对立，扭曲社会价值观。
美国司法环保中注重理性还体现在重视科学证据上。环境损害和损害后果之间的因果关系的证明对科学证据具有依赖性，尤其在科技高度发展的时代。环保诉讼中，原告、被告和法官可能都不具备相应的科学知识，要探寻环境损害和损害后果之间的因果关系，专家证人时常被引入法庭，提供科学证言，通过原、被告律师对专家证人的交叉询问，充分辩论，帮助法庭和当事人最大限度地探寻事实真相。因为庭审公开，所以也帮助社会最大限度地探寻事实真相。
对比中国的环保诉讼，如此成本巨大的专家证人的运用难以想象，而且中国的专家都不以个人身份出现，而是以鉴定机构的身份出现，仅部分参加法庭调查，因此对探寻事实真相所起的作用要打不少折扣。中国新颁布的《侵权行为法》为保护原告，干脆规定环境污染案件的因果关系由被告举证，被告不能举证就推定存在因果关系。
表面上看，中国的法律坚持了保护弱势群体的立场，事实上却不利于探寻事实真相，官司打完了，当事人、法庭、社会对环境损害能否导致损害后果还是糊涂的。现实中，诉讼关系中原、被告的强弱地位也并非绝对，在存在依赖关系的原、被告（如医院和患者）之间，简单转移举证责任而不是最大限度地探寻事实真相，最后可能出现被告败诉，原告也受损的结果——比如被告败诉却不知道事实真相，只好为保护自己增加患者医疗费用。近年来中国医患关系极度紧张，与立法和司法更多地依赖举证责任技巧而不更多地依赖科学技术证据有一定的关系。
美国是世界上最大的发达国家，中国是最大的发展中国家，两国对于保护地球的环境必须承担也可以承担更大的责任，两国在环保方面取长补短，相互借鉴是非常必要的。
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