简论中小金融机构法律监管探析

　　论文摘要 本文通过简单介绍了下我国中小金融监管法律的现状，提出了其存在的问题和改善的建议，是中小金融机构为我国的经济发展助力。

　　论文关键词 中小金融机构 金融监管 法律监管

　　发展中小金融机构是解决我国中小企业融资难的最佳方式，中小企业面临的普遍问题即是融资难，这严重制约了中小企业的发展。但是中小企业仅仅依靠内部积累难以满足全部资金需求，企业必须选择外部融资。而大型金融机构更倾向于向大企业提供服务，中小金融机构由于具有信息上的优势，能够长期的和中小企业形成良性的互动，中小金融机构和中小企业之间为了共同的利益，会实施自我监督。发展中小金融机构能支持农村经济发展，缩小城乡收入差距。同时，发展中小金融机构还能够促进小额信贷，缓解或消除贫困。因此发展中小金融机构，改变中小金融机构的生存环境，对于我国国民经济的健康发展有着十分重要的意义。但是目前我国中小金融机构还存在着一系列的问题，因此，我们不但要立法促进其发展，而且更应该为了让其健康发展，立法予以监管。如果对其监管不力，其经营出现风险，势必波及整个金融系统、扰乱金融秩序，危害我国经济的发展。

　　一、我国关于中小金融机构法律监管的现状

　　对于中小金融机构法律监管方面，由《商业银行法》、银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》、《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》等一系列规章对我国的中小金融机构进行有针对性的法律监管。

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第一，在市场准入方面，由各地的银监局审查并决定中小金融机构的成立。但是，由于各类中小金融机构之间在资本规模方面、服务对象方面不同，我国对各类中小金融机构成立的最低注册资本的规定也不同，比如，对于城市商业银行要求最低注册资本不低于1亿元人民币，而农村信用社的最低限额为100万元，在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币300万元，在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币100万元。同时这些中小金融机构还必须要符合银监会的审慎性条件。

　　第二，我国对于中小金融机构的监管方式也在不断的发生变化。由于我国历史上长期是中央集权制国家，因此合规性监管在改革开放之初是占主要地位的。但是随着我国对银行体制进行深入的改革，国有商业银行转化为股份制银行，我国的银行监管也开始从合规性监管向风险性监管转变。这种动态的积极的监管方法主要运用市场规则和法律法规引导银行树立防范风险的观念，这无疑是符合市场经济发展要求的。但是，在由合规性向风险性监管转变的过程当中，从监管效果来看，我国银行业尤其是中小银行业金融机构风险仍然比较明显，这说明我国转变过程之中出现了一些问题。

　　第三，我国目前中小金融机构的退出。人们习惯性的认为银行是国家管控的，一旦中小金融机构出现问题，存款人都会寻求政府的帮助，而政府为了稳定，往往会通过一定的方式加以解决。国内解决中小金融机构退出的方法有以下两种方式：行政托管与兼并，这是目前国内处理问题中小金融机构常用的方法，一般由主管部门以行政命令的方式指定一家有实力的银行吸收或者兼并；另一种方法是金融机构的撤销或破产，我国法律规定了对问题中小金融机构的解散、被撤销和破产，解散和破产由银监会批准，而被撤销是由中国人民银行作出的。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、我国中小金融机构法律监管存在的问题

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第一，我国目前中小金融机构的基层监管难度比较大。我国截至2012年，共有城市商业银行137家，营业网点近万个，遍及全国各个省、市、自治区，村镇银行536家。而银监会系统人员总数为23345人，有的县银监局监管办仅有3-4名监管人员，两相对比，我们会发现，监管人员的人数严重不足，对于区域内的各类中小金融机构难以实施有效的监管。并且，基层监管机构缺乏复合型的人才，特别是缺乏能识别、分析、判断金融风险和制定风险防范预案的具有较为扎实理论功底和实践经验的监管专才。

　　第二，虽然我国金融法律体系已初步形成，但是还存在一些空白和模糊的领域。金融机构改革的深化使得问题中小金融机构的破产是不可避免的。但是我国在调整中小金融机构破产法律制度方面基本是处于空白状态，现行立法也是粗糙且杂乱无章。我国关于破产制度方面的现行立法有《公司法》和《企业破产法》两部，但是其中只有个别条款涉及到了中小金融机构的破产法律制度。针对银行业中小金融机构破产制度的特别法律规定只有《中华人共和国商业银行法》第71条、《银行业监督管理法》第38条和《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第27条。这完全不能适应现阶段金融发展形势，解决不了数量众多的中小金融机构的市场退出问题。

　　第三，我国中小金融机构监管法欠缺完整性和系统性，一系列的配套的法规、实施细则没有颁布。一国的法律体系应该是一个体系化的相互联系的有机整体，法律部门内部也要有具体的实施细则来保证法律的实施，以免使法律成为“阁楼上的法律”。但是我国目前的中小金融机构监管法律体系内部还没有形成协调性。只是进行了粗线条立法，没有配套的法律法规，如《贷款风险分类指导原则》中对贷款定义的界定不明确，致使各商业银行对五级分类资产涵盖的业务口径不一致等。此外，中小银行监管法律法规内容过于简单、粗线条，导致监管的随意性有余而严密性不足。比如《商业银行法》等金融法规对资本充足性、流动性的规定中对资本的定义、流动性资产与负债的定义缺乏规定和解释。

　　第四，自上世纪90年代以来一直有一些学者强烈呼吁建立存款保险制度，但是到目前为止我国关于存款保险制度的法律文件还没有出台。相比四大国有商业银行，中小银行业金融机构由于资产规模小，抵御风险的能力也比较弱，存在着经营失败、倒闭破产的可能性。一旦这些银行倒闭，那么存款人的权利将面临着巨大的风险，如果缺乏对存款人权益的保护，那么可能导致大规模的挤兑潮，从而引发连锁反应，引发金融危机，造成社会动荡。美国早在30年代就确立了存款保险制度，当参加存款保险银行出现资金困难，面临支付危机或破产倒闭时，投保银行可以从保险机构取得资金救助，从而保障了存款人的权益，很好的解决了中小金融机构面临的挤兑风险。我国目前依然没有立法规定存款保险制度，这无疑是很不合理的。

　　三、对完善我国金融机构法律监管制度的建议

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第一，通过上文的分析，可知目前我国的中小金融机构的数量和监管的力量不成比例，对于区域内的各类中小金融机构难以实施有效的监管。因此，我国应该建立一个第三方的对中小金融机构进行信息收集和监测的机构，这样可以很大的去分摊银监会繁重的工作量。同时，这个机构不应该是个行政机构。目前我国监管机构的权力已经非常之大，不能再在这些监管机构之上又设立一个统一的监管机构进行内部的信息交流，那样会造成一个非常庞大的监管机构对我国整个的金融业进行监管，而权力越大越容易产生贪腐。另外，由中央人民银行承担监测金融风险的这个只能也是不太合适的，因为中央人民银行的主要职能就是制定和执行国家的货币政策，它无力去承担更为繁重的其他职能。所以建立一个非行政机构来对中小金融机构进行信息的收集和监测是比较符合现实的。该独立机构的职能就是收集信息、监测各类中小金融机构的运行情况，如果发现异常的话应该向各类监管机构进行报告，它本身无权去对中小金融机构的运行情况和风险进行处置。这类机构应该是全国统一的机构并在各个省市设立分区机构并且它可以向各个监管机构分享其信息，这样的话，能促进我国“一行三会”监管模式之间信息的交流和共享，弥补现行的分业监管模式的不足。

　　第二，尽快出台《中小金融机构破产法》。城市商业银行和村镇银行从本质上说还是属于企业，既然属于企业，那么肯定有经营不善导致关闭的情况。我国目前只有《破产法》、《商业银行法》、《金融机构撤销条例》中的部分条款涉及到了中小金融机构破产的制度，没有形成体系化。而看金融危机后英国颁布了《2009年银行法》，建立了整套的银行破产程序。我国可以借鉴英国相关的法律规定，规定我国中小金融机构的破产必须符合几个条件：必须是无力或将无力偿付债务；破产必须经过相关独立机构的分析和评估；破产必须符合公共利益；破产必须符合公平原则。同时规定申请破产的主体只能是由银监会、各地的银监局、中央人民银行提出，防止银行借破产转移资产、损害广大存款人的权益。在申请银行破产之后由独立的第三方机构对银行进行分析、评估其是否适合破产，造成的社会影响会不会广泛。然后由法院来进行调查，决定是否作出破产令。在出台《中小金融机构破产法》之后，还应该出台相关的实施细则来保证制定出来的法律能够具有可操作性。

　　第三，制定关于存款保险制度的法律文件，建立中小金融机构存款保险制度。由于中小金融机构的抗风险能力比较弱，通过这个制度可以为中小金融机构提供坚强的金融安全后盾。中小金融机构一旦发生破产倒闭，如果没有存款保险制度，存款人的权益将受到严重的侵害，存的款可能会得不到支付，如果任其发生，将会发生挤兑风潮，同时，使存款人对中小金融机构的资质产生怀疑，不再信任中小金融机构。通过了解美国和法国对一些中小金融机构的存款保险制度，我们可以发现它们都采用了特别的存款保险制度，在普通的商业存款保险制度外，又设立了一个制度来提高对中小金融机构的贷款风险容忍度。我国法律也应该建立一个中小金融机构存款保险制度，可以对这个特别的制度的资金来源、运转方式等做出一系列的实施规定，比如可以少缴保费、对这个特别的机构免予征税等措施来减轻中小金融机构的负担，使其更好的为地区经济发展服务、为农业服务。

　　第四，颁布一系列与中小金融机构监管法律规定配套的法规、实施细则，形成一个相互联系的有机整体。同时，还应当对我国现有的中小金融机构监管相关的法律法规进行一次彻底的整理，把功能性质相同的法律法规合并到一个法律法规之中。同时使现有的适合我国现阶段状况的法律法规上升到法律的层面，对与国际上的做法不一致的法律法规进行整改，使之符合国际惯例。立法要参考国际上其他国家的做法，使立法具有前瞻性，能够指导未来银行业监管的相关问题。与之相对应的，还要制定一些相适应的配套的法律法规、实施细则来保证法律具有可操作性。