合作的缺失：农村合作金融机构问题分析

摘要：目前中国农村的合作金融机构亟待完善。农村信用合作社面临着外部权威介入和管控过多、而普通社员则缺乏话语权的问题。一些信用社虽然名称中仍然保留了“合作”字样，但在仿效商业银行的过程中，“合作”的定位渐被舍弃。由此腾出的“合作”空间势，又不能农村合作银行和农村资金互助社等其他“合作（互助）”金融机构及时填补——它们也正面临着如何协调和外部监管权威的关系、调整内部外部出资人和管理层、内部能人（精英）与普通成员（大众）等各方利益、明确自己市场定位等诸多问题。因此，当务之急是就何为“合作”尽快达成共识。

关键词：农村信用合作社；农村合作银行；农村资金互助社

一、远离合作的农村信用合作社

在相当长的时间里，农村信用合作社一直是我国最主要的农村金融机构。[1]按照国际合作联盟确立的合作社原则（源于英国罗虚代尔公平先锋社确立的合作原则），合作社成员需履行出资义务，实行一人一票制，因而出资多少并不影响社员参与合作社的内部民主管理，社员是合作社的服务对象。我国《农民专业合作社法》（2006）也强调农民专业合作社是“自愿联合、民主管理的互助性经济组织”（第2条）、“以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”、“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”（第3条）。据此标准衡量，我国的农村信用合作社虽然名称中包含“合作”二字，有时也简称作“信合”，但其合作社特征并不明显。

（一）农信社治理方面社员自主决策权的缺失

回顾农信社半个多世纪的历史可以发现，农信社虽然名为“合作社”，但其始终受到外部权威的主导，社员自治难以落实。何广文等认为，农信社是在改革与发展的过程中逐渐由民办走向官办。[2]笔者以为，这种说法其实并不准确。毋宁说农村信用社的产生、发展和改革始终都是在政府有形之手的积极推动和操控下进行的。[3]

1.人事任免权限

名义上，农信社的最高机构是社员代表大会，理事会是社员代表大会的常设执行机构。但实践中，很多基层农信社未按期召开会员大会（甚至有连续几年都没有召开过一次会议）。此外，根据中国人民银行1997年的规定，农信社主任由县联社推荐并进行考核，中国人民银行县（市）支行进行任职资格初审，中国人民银行地（市）分行批准其任职资格后，由理事会予以聘任。[4]这等于是由上级信用社变相剥夺了本应由社员大会或其授权的理事会享有的权力。张乐柱2001年的调研进一步显示，农信社主任由社员代表大会（理事会）任命的只占7.5%，有人民银行（农金办）和上级农信社介入的则高达91.3%（其中人民银行（农金办）任命的占12.5%，上一级农村信用社任命的占37.5%，县联社提名－人民银行审查－社员代表大会选举通过的占38.8%，县联社提名－社员代表大会选举通过的占2.5％，其他方式的占1.3%）。[5]可以看出，现实中普通社员对农信社的控制力非常弱。

表1. 农村信用社主任的任免方式调查（%）（2001年调研）

资料来源：张乐柱：《农村合作金融制度研究》，中国农业出版社2005年版，第188页。需要指出的是该表对县联社主任产生方式的表述是令人疑问的。

2008年6月底笔者在内蒙古自治区锡林浩特市调研时也了解到，该市农村信用联社设理事9名（职工理事、非职工自然人理事、法人理事各3名），监事7名（包括职工监事、法人监事和非职工自然人监事）。其中，职工理事、监事由职工代表大会选举产生，其余理事、监事由社员代表大会选举产生。从实际情况看，理事长和监事长都是由职工代表出任。联社设主任一名，由理事长提名，设副主任2名，由主任提名，社员代表大会任命，并报银监会核准。决定权其实还在监管当局。

2.农村信用合作社的层级结构

很长时间里，农村信用合作社只是设在乡镇一级。1985年开始，各地纷纷设立县联社。[6]按照人民银行的规定，基层信用社有义务向所在县（市）农村信用社联合社（以下简称县联社）入股（入股的比例于其自身资产规模有关），并接受县联社的管理。[7]1999年以后，中国人民银行又积极推进农信社市（地）级联合社和省级联合社的试点工作。到2007年8月，内地除西藏以外的其他省（自治区、直辖市）都建立了省级农村信用社联合社。[8]

联社的设置使得农信社系统形成了一个扭曲的管理体制：一方面，名义上每个信用社都是彼此独立的法人机构，基层信用社出资设立县联合社，县联合社出资设立（地级）市联合社（如果有），市或县联社再出资设立省联社；另一方面，由省、（地级）市、县联社，而基层信用社，随着行政级别的降低，各级信用社的管理权限依次下降，高级社（县联社、省联社）有权“管理”“下级”信用社（如选举高级经理人员等人事控制、下达吸收股本金、实现利润、信贷投放等经营性指标、固定资产购置审批权等），并按“下级”社的收入的一定比例（如0.5%）收取管理费。这种将法理上的股东（或母公司）降格为其出资设立的公司（子公司）的下级，受后者管理的制度安排，扭曲了农村信用合作社的治理结构，也与“合作”的基本属性毫不搭界。

2003年，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》要提出，以法人为单位，改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式。在制度选择上，可以实行股份制、股份合作制，也可以继续完善合作制；在组织形式上，有条件地区的农村信用社可以改制组建农村商业银行、农村合作银行等银行类机构或实行以县（市）为单位统一法人，其他地区也可以继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可以考虑按《金融机构撤销条例》予以撤销。与以往农信社多次经历的管理权限上收下放类似，此次产权改革也是在外部权威积极推动下进行的，此间作为出资者的社员缺乏主动性和主导性。

令人困惑的是，股份制、股份合作制与合作制，以及农村商业银行与农村合作银行之间究竟有怎样的区别。笔者访问的锡林浩特市农村信用联社于2007年2月实现了市（县）乡信用社统一法人改革，并入了原来设在苏木、镇的各信用社，使后者成为市联社的分支机构。但在这一过程中，其实只有部分社员参与了决策过程，即按照上级信用社制定的方案，原各信用社召开社员代表大会、通过整体并入联社的决议，之后完成股份置换，从而使原各信用社的社员成为市联社的社员，市联社业务上受内蒙古自治区信用联社的指导，并受市银监局的监管。

据该社负责人介绍，联社采取股份合作制，资本结构分为资格股和投资股。当地95%的牧民已通过购买每股一元资格股获得社员资格，最少认购100股（系自治区根据本地情况定的，其他地方的资格股一般最低是1000股）。企业法人的资格股为10000股。农信社的社员可以享受贷款优先，利率优惠等待遇。此外，联社还设有一部分投资股。社员也可拥有投资股。单一自然人持股不得超过注册资本的10%，法人不得超过5%，职工不得超过20%。实际运作中，农信社想要扩大社员人数（即发行新的资格股）往往比较困难，还要受到监管部门的审批。该负责人还表示，下一步，市联社准备改制为农村合作银行。将加大投资股比例，股本拟定为3000万元。为此将退掉一些“不稳定的股本”。当被问及为何要改为合作银行，其与合作社有何实质区别时，其回答是：只是合作银行名义上好听，并无实质差别。合作银行亦具有股份合作的属性。[9]

（二）农信社社员的投资收益缺乏保障

理论上，社员在履行出资义务以后，有从合作社获得投资收益的权利（前提是农信社营利）。然而有证据显示，有的农信社长期未向其股东（社员）分红。[10]国家自然科学基金资助的“中国农村信用社发展模式与运行机制研究”课题组1999年在山东省的实地调研数据显示，农信社的股金分红方式中，14.5%只保息，34.8%只分红（有盈利分红，无盈利不分），50.7%既保息又分红（有盈利分红，无盈利不分，但一定派息）。[11]不仅如此，2004年以来，许多地方的农信社纷纷开展退还旧股（每股几元钱）和认购新股工作（如资格股自然人每股1000元）。2006年7月笔者走访甘肃省定西市临洮、渭源、岷县三县时亦获悉，经过2004－2005年的改革，当地的农信社社员原来的出资被退还，重新认购的资格股自然人每股1000元。个人持股上限为2万元或2.5万元。[12]这一决定并非社员资自愿、集体投票表决的结果，而是由信用社管理层甚至上级信用社做出的。此外，有资料显示，全国农信社850亿元的所有者权益中，只有266亿元，即31%是社员股金，其余69%（584亿元）是长期复杂历史背景下形成的公共积累。[13]

（三）农信社的客户与社员的对应关系

信用合作社在吸纳存款、发放贷款时并不以客户具有社员身份为前提，不少地方是在办理贷款业务时才让客户履行申领社员的手续的。刘玲玲等的研究显示，在1523家农户样本中，有积蓄的占74%。其中把钱存在信用社的只有40%（另有18.4%的农户在银行有存款，1.2%的把钱存在邮政储蓄，向外放贷或投资的3.5%，放在家里的28.4%）。而在有贷款需求的972户农户中，能贷到款的农户占83.4%。其中，从农信社贷款的占44.2%（银行贷款占4.5%，亲属邻里占44.7%，其他占4.6%）。[14]信用社的客户和其社员并不匹配（即其客户并非以是社员为前提）。

农信社系统自2003年开始进行产权改革，至2007年底，在各级农信社基础上组建了17家农村商业银行，113家农村合作银行，另有1824家农信社实现了县级统一法人。到2008年1月底，还有482家县级农村信用社没有完成产权改造。[15]其中，统一法人的过程，在笔者看来其实就是子公司吞并母公司的过程。而农村商业银行则彻底远离了合作机制，不再坚持一人一票而是按照出资额确定股东的权利（投票权），也不一定要求银行的职员都是其股东。有学者指出，“目前的农村信用社改革已经出现了‘去农化’倾向，有着强烈的商业化趋向，主要表现在‘合作’性质的退化，‘商业’性质的增强。”[16]2007年暑期笔者在山西平遥访问的一家农信社于2004年实现股份制改革，股本中投资股占30%，法人股东有60多户，而每股1000元的个人资格股实际则很少。其去农化倾向可见一斑。

（四）小结

作为农村金融服务的主要提供者的农村信用合作社虽名为“合作社”，但在实际运作中，其在很长时间里被界定为“国家银行的助手”，社员对于合作社事务的管理权被架空，屈从于外部的管制，普通社员在信用社内部事务方面并缺乏话语权。县联社、省联社的设置进一步强化了这种扭曲。而随着对经济效益的日渐看重，农信社渐以大型国有商业银行为自己潜在对手和奋斗目标，“去农化”趋势明显，其存贷款服务对象并不仅限于社员。2003年以来的改革更进一步削弱了合作社的“合作”属性。许多农信社退回了普通农户社员的出资，转而吸纳新的投资者的出资。由此腾出的“合作”空间势必要由其他合作金融机构来填补。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、农村合作银行和农村资金互助社：填补农信社改革后的空白？

2006年12月20日银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发〔2006〕90号）中提出了几类新型农村金融机构，其中包括了在乡镇或行政村新设立的信用合作组织（即农村资金互助社）以及农村合作银行。

（一）农村合作银行

由国务院《深化农村信用社改革试点方案》（2003）可知，农村合作银行和农村商业银行同是供“有条件地区的农村信用社”选用的备选方案之一。不过，农村商业银行被《商业银行法》（2003）明确提及，进而应当满足《商业银行法》（2003）规定的条件，在组织形式、组织机构方面适用《公司法》的规定（《商业银行法》（2003）第17条）。与之不同，由农信社改组而成的农村合作银行被界定为“股份合作制”地方金融机构。在股份设置上，分为资格股和投资股两种。这使其在保留原来社员一人一票（尽管事实上这一规定未必得到落实）的制度安排的同时，可以吸纳资本投资。从实际运作来看，有的地方在改组过程中，吸纳了所在地的自然人、企业法人和其它经济组织入股。同时，一并完成了一级法人的改革（即将原本具有独立法人资格的基层信用社的法人资格取消，转而成为合作银行的分支机构）。

以浙江慈溪农村合作银行为例，2004年其在原慈溪市信用联社的基础上，把全市23个具有法人资格、独立核算的信用社合并为一个法人单位。2005年在完成了清产核资、清理老股金后，在全市范围内招募了4791户农户和农村个体工商户、1305位信用社职工和151户企业法人及其他经济组织作为发起人，共同发起设立慈溪农村合作银行。6247个发起人共认购40258.4万元股份。11月26日，召开了慈溪农村合作银行创立大会暨首届股东代表大会 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次会议。[17]清理老股金意味着和原来的“合作社”社员的了断；而新招募的发起人中，自然人和农村个体户的数量虽多，但持股比重未必见得大，所以存在着资本压制劳动的可能（这是“股份合作”制不可回避的问题之一）。而4791位涉农个人相较于当地农户数量必定是小数，因而其存贷款客户势必不以拥有合作银行股份为前提，其“合作”属性如何得到落实颇值疑问。从其他“股份合作制”企业的情况来看，其所说合作大多指其职工兼有股东身份。这种劳动兼有资本的安排被认为是对资本雇佣劳动模式的改良。然而，在合作社语境下，其所说“合作”而首先是社员出资并享受合作社提供的各项服务，至于雇用社员为职工（或由职工出资持股成为社员）倒是第二位的。因此，以“股份合作制”的农村合作银行替代农村信用合作社，实际上已然放弃了既有的合作原则。

（二）农村资金互助社

根据中国银监会《农村资金互助社管理暂行规定》（2007），农村资金互助社是“经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构”（第2条）。该《暂行规定》还明确要求，资金互助社的资金应主要用于发放社员贷款，满足社员贷款需求后确有富余的可存放其他银行业金融机构，也可购买国债和金融债券（第42条）。资金互助社不得向非社员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务，不得以该社资产为其他单位或个人提供担保（第45条）。不过，从一些实例来看，这种互助社还面临着一些难题。

1.地方政府在互助社设计过程中的角色

青海省乐都县雨润镇兴乐农村资金互助社于2007年3月2日获准筹建，3月28日正式挂牌开业。截至2008年3月底，该互助社各项存款余额86.03万元。其中，活期存款41.98，定期存款44.05万元；现有贷款户44户，余额47.57元。营业一年共放贷52笔，其中8笔已经偿还，贷款额度从1000元到5万元不等；贷款用途用于养殖业的28.05万元，用于种植业的5.02万元，经商2.5万元，购房12万元。

回顾该互助社的设立过程，可以明显看到当地政府的主导作用：海东银监会负责政策指导。互助社的10名发起人系由筹建乐都县雨润镇兴乐农村资金互助社工作小组确定。[18]县财政还拨给互助社5万元用于购置电脑、打印机、复印机等办公设备。

互助社成立时，按照《农村资金互助社管理暂行规定》的要求，成立了社员代表大会、监事会，选举产生了经理、监事长等高级管理人员。[19]银监部门对兴乐农村资金互助社实行了“跟进式”监管，发现互助社在管理上有漏洞、有风险隐患，便一次次等门沟通指导，给予纠正。2008年春，为讨论互助社新理事会、新监事会下阶段的工作安排，海东分局从局长、主管副局长、主管科长到两位监管员连续3天跑到互助社的小平房里开会，问情况、听想法、提建议，每天从下午开到晚上9点多钟。[20]

可以看出，该互助社的成立实际上是政府运用有形之手的结果，其运作也有政府监管部门深度介入的痕迹。

2.立足“合作”还是以“商业”金融机构为蓝本

银监会《农村资金互助社管理暂行规定》（2007）第1条和第7条分别对农村资金互助社提出了“稳健经营”和“审慎经营”的目标要求，第9条更是比照银行等商业金融机构明确规定，设立农村资金互助社必须要有符合要求的营业场所，安全防范设施和与业务有关的其它设施。在场地和安保设施方面的开支增大了农村资金互助社的运营成本，过多地占用了互助社的经营资金，削弱了其营利能力。比如，吉林省梨树县百信农村资金互助社配备了防盗门、防盗窗、报警器、点钞机、保险柜、电脑和打印机，加上营业场所的装修和房屋租金，总共花费了7.6万元。而该互助社成立时的注册资本才10.18万元。[21]

如此规模，还不足以挑起农信社远离后留下的“合作金融”的大旗。目前，农村资金互助社尚处在试点阶段，在很多地方没有建起来。即便是已经成立了资金互助社的地方，如前述兴乐农村资金互助社，其虽然提出村民入股100元（及以上）即可成为社员，可在互助社进行存、贷款等金融业务，但在其辐射的3个村817家农户中仅有98户入社。2007年贷款47万余元，相较于当地农信社的331万元，亦不可同日而语。[22]

3.发起人（农村精英人士）与入股农户（大众）的关系

青海乐都兴乐农村资金互助社的10名发起人分布在雨润镇刘家村、深沟村和荒滩村，身份包括普通农民、小企业主、大蒜种植户、村干部、蔬菜经纪人、金融机构工作人员。所有发起人都具有高中以上文化程度。除两人各出资10万元外，其他8名发起人各出资2万元，形成注册资本36万元。按章程规定，村民入股100元（以上）即可成为会员，有资格在互助社进行存、贷款等金融业务。到2008年3月，三个村子里有98户农户加入了互助会，股本金42.76万元。[23]

由于农户往往在需要资金时才会想到互助社，才会向其入股，因而和以发起方式设立的公司需由发起人和认股人认缴出资后方能成立不同，互助社是先由发起人出资设立再吸纳其他农户入股贷款。这表现出农村金融互助社的第二个特点，即在内部控管结构上精英（能人）的主导地位，而这种实在的强势地位可能会使有关规定对于互助社社员一人一票的“合作”机制设计沦为具文。

综上，农村信用合作社面临着外部权威介入和管控过多、而普通社员则缺乏话语权的问题。一些信用社虽然名称中仍然保留了“合作”字样，但在仿效商业银行的过程中，“合作”的定位渐被舍弃。由此腾出的“合作”空间势，又不能农村合作银行和农村资金互助社等其他“合作（互助）”金融机构及时填补——它们也正面临着如何协调和外部监管权威的关系、调整内部外部出资人和管理层、内部能人（精英）与普通成员（大众）等各方利益、明确自己市场定位等诸多问题。

看来，目前中国农村的合作金融机构亟待完善。而当务之急则是就什么是“合作”尽快达成共识。

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【注释】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/pp style="text-indent: 2em">[1]1998－2002年初，包括农业银行在内的四大国有银行共撤并3.1万个县及县以下机构。蔡四平、岳意定：《中国农村金融组织体系重构——基于功能视角的研究》，经济科学出版社2007年版，第71页。

[2]何广文、冯兴元、郭沛、李莉莉、杨菁、王虹、李晓佳：《中国农村金融发展与制度变迁》，中国财政金融出版社2005年版，第5页。

[3]详见刘玲玲、杨思群等：《中国农村金融发展研究：2006汇丰－清华经管学院中国农村金融发展研究报告》，清华大学出版社2007年版，第274－279页。

[4]中国人民银行《农村信用合作社管理规定》（1997）第23条。而此前的国务院《关于农村金融体制改革的决定》（1996）的规定要相对简单一些：社主任由社员代表大会选举产生，经县联社审核，报中国人民银行县支行审查其任职资格后，由理事会聘任。

[5]张乐柱：《农村合作金融制度研究》，中国农业出版社2005年版，第188页。

[6]到1986年末，全国已建县联社1983个，比1985年增加200多个。全国87.5%的县有了县联社，比1985提高了14%。除虚挂牌的以外，管理服务型的800多个，管理经营型的近300个，股份制经济实体6个，如重庆市合川县联社。中国年鉴学会编：《中国金融年鉴（1987）》，中国金融出版社1988年版，第III－129页。到1987年，已建立各种类型的县联社2100多个。中国年鉴学会编：《中国金融年鉴（1988）》，中国金融出版社1988年版，第232页。

[7]中国人民银行《农村信用合作社管理规定》（1997）第6条。

[8]梁柯志：“海南农信联社开业”，《 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一财经日报》2007年8月13日。

[9]此据笔者2008年6月30日的访谈记录。

[10]在叶清河等诉厦门市禾山农村信用合作社支付入股股息、红利纠纷案（福建省厦门市湖里区人民法院1994年7月16日一审，厦门市中级人民法院1994年7月27日二审）中，原告叶清河、叶素梅于1955年各向被告缴纳股金人民币2元整，并领取了社员证，成为被告的社员。但从1955年至1988年，被告一直未向两原告发过股息及红利。最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选（1992－1999年合订本）·民事卷》，上，中国法制出版社2000年版，第609页。

[11]张乐柱：《农村合作金融制度研究》，中国农业出版社2005年版，第138页。

[12]信用社也想引进投资股，但目前还只停留在设想阶段。

[13]李纯：“浅析农村信用社组织制度和产权制度创新”，《农村经济》2002年第12期。转引自蔡四平、岳意定：《中国农村金融组织体系重构——基于功能视角的研究》，经济科学出版社2007年版，第209页。

[14]刘玲玲、杨思群等：《中国农村金融发展研究：2006汇丰－清华经管学院中国农村金融发展研究报告》，清华大学出版社2007年版，第22、27页。

[15]杜艳：“农村金融定调：不盲目跨区、不盲目做大”，《经济观察报》2008年1月28日第04版。2008年的中央一号文件要求，维护和保持县级联社的独立法人地位。总体上不鼓励农村金融盲目跨区和盲目做大行为。媒体评论说，这表明了中央对于农村金融布局的重新认识，也表明了对于已进行了4年多的农信社改革的重新审视。

[16]蔡四平、岳意定：《中国农村金融组织体系重构——基于功能视角的研究》，经济科学出版社2007年版，第10页。

[17]“慈溪农村合作银行召开创立大会”，http://www.cixibank.com/new1.asp?id=53。

[18]互助社有两个柜台窗口，一名会计，一名出纳，加上理事长兼经理共3名职工。崔玉清：“农村资金互助社的发展空间”，《经济日报》2008年5月6日第6版。

[19]崔玉清：“农村资金互助社的发展空间”，《经济日报》2008年5月6日第6版。

[20]崔玉清：“让资金互助社在西部扎根”，《经济日报》2008年5月6日第6版。

[21]第十二支队（吉林四平支队）：“走在黑土地上”，刘玲玲主编：《行胜于言：2007汇丰－清华经管学院本科生中国农村金融问题调查文集》，清华大学出版社2007年版，第317、321页。

[22]崔玉清：“农村资金互助社的发展空间”，《经济日报》2008年5月6日第6版。

[23]位于湟河南岸的刘家村、深沟镇和荒滩村3个村有村民817户，3252人。