金融资源公平配置与金融监管法律制度的完善

“摘要”金融资源观的提出为法学研究提供了新视角。目前我国城市与农村之间、不同所有制经济体之间金融资源配置严重不均衡，已经影响了社会公平。赶超战略下的金融监管制度设计偏差是金融资源配置失衡的重要原因。为实现金融资源配置的公平，需要构建包容性的金融监管法律制度，具体包括包容的金融市场准入制度和公平的金融市场退出制度。

“关键词”金融资源；公平配置；金融监管法律制度

“正文”

一、中国金融资源配置不均衡的现实

（一）中国金融在城乡是非均衡发展的，中国金融系统在金融资源的分配上表现出了明显的城市化倾向[1]

在基础性金融资源层面，农村货币资源和资本资源配置陷入了“逆向流出”与“逆向配置”并存的双重困境。“逆向流出”是指越来越多的农村资金从基层金融机构向上级金融机构集中、由信用社或合作金融机构向国有商业银行集中、由农村向城市集中。根据国务院发展研究中心课题组的测算，1979－2000年，通过农村信用社、邮政储蓄机构流向城市的资金总量为10334亿元；其中，农村信用社净流出1612亿元，邮政储蓄机构净流出8722亿元。[2]“逆向配置”是指农村金融资源配置的结构性失调状态，越来越多的资金从基础性设施领域撤出，转而投向非农领域，农业和农村信贷供给不足。在机构性金融资源层面，农村金融主体的类型极其有限。目前中国农村金融市场上的正规金融除少数的国有商业银行外，主要有农村信用合作社、农业发展银行和邮政储蓄机构。其中农村信用社是农村金融市场最主要的金融资源配置主体，但农村信用社在发展过程中偏离了为农村一定区域内社员提供金融服务的设立宗旨，表现出很强的“非农倾向”，特别是在经济发达的沿海地区，一些农村信用社开始转变为综合性商业银行，把从农村筹集来的资金转存中央银行、购买证券或转借其他金融机构，状况堪忧。

（二）金融资源在不同所有制经济体之间的配置也表现出显著的不均衡特征

在基础性金融资源层面，资本被更多的投向国有经济体，非国有经济体能够获得的金融资源非常有限。学者通过分析历年中国国有银行为国有企业提供贷款的相关数据，指出中国国有银行系统存在信贷歧视，国有银行系统更倾向于向国有企业贷款。[3]在机构性金融资源层面，国有金融机构占据绝对的垄断地位，民间资本兴办金融机构困难重重。以银行业为例，虽然近年来我国股份制商业银行的规模逐渐扩大，市场份额逐步提高，但是主要银行资产仍然是四大国有银行控制的。1991年—2001年及2004—2008年的统计数字显示，国有金融机构掌握着绝大部分金融资产，实力雄厚。其资本总额在1994年—1996年，占国内同期金融机构资本总额的比例一度达到90％以上，2004年后比例有所下降，但也没有低于过73％。[4]全国工商联发布的2009年《中国民营经济发展形势分析报告》认为在我国经济的部分领域存在民营资本被挤出的现象。这份报告援引2008年的统计数据称，目前我国私营控股投资在金融业中的份额只占9.6％。

金融资源配置的严重不均衡直接限制了民营经济和农村经济的发展，导致社会收入分配差距逐渐加大。目前中国社会的贫富差距已突破了合理的限度，基尼系数[5]越过警戒线已是不争的事实。来自国家统计局的数据显示，自2000年开始，我国的基尼系数已越过0.4的警戒线，2006年则升至0.496.当收入分配差距超过社会能够承受的最高限值时，就会引发社会动荡。如果不及时矫正金融资源配置的严重不均衡，收入分配差距还有可能进一步扩大，这必将影响我国经济和社会的和谐发展。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、赶超战略下的金融监管制度设计偏差是金融资源配置失衡的重要原因

应该说，导致中国金融资源配置失衡的原因是多方面的，既有“市场失灵”的因素——金融市场天生的逐利本性使得金融资源更多的流向能带来更多剩余价值的城市和相对安全性更高的国有经济体，也有“政府失灵”的原因——国家为实现特定目标进行的有悖于金融规律的制度性安排。

在建国初期，我国经济上一穷二白，内外交困。出于对当时国际国内政治经济因素的全面考虑，中国选择了优先发展重工业的赶超战略。[6]政府为实现赶超战略，集中金融资源支持重工业快速发展，进行了一系列的制度安排。在这样的背景下，金融监管制度的设计较少考虑农村经济、民营经济的金融需求，经过监管机构批准设立的金融机构主要目的是更多地从农村、从民间筹集资金，支持城市、工业、国有经济的优先发展。虽然我国在1979年以后进行了市场经济改革，从优先发展重工业转向发展能发挥资源比较优势的劳动力密集型产业，但根据学者的研究，自1979年后，中国的金融改革与经济改革存在一个错位，金融改革滞后于经济改革，[7]因此赶超战略对金融监管制度的影响还是一直延续下来。具体表现为：

（一）市场准入制度为民营资本进入金融领域设置了“隐性”门槛

从目前的法律规定看，我国法律并没有明文禁止民营资本进入金融领域。但是至今为止我们仍然没有看到金融领域的所有制结构有明显的变化，也没有能看到真正意义上的民营金融机构的出现，这说明法律没有明文禁止民营资本进入金融领域，不意味着民营资本进入金融领域没有任何障碍。事实上，民间资本难以进入金融领域的最大的症结在于有“隐性”门槛的存在。

1.民间资本进入金融市场的审批制

从世界各国的法律规定看，国家对于金融机构设立、变更的态度主要有自由主义、特许主义、准则主义、核准主义四种立法例。目前我国金融监管采取的是核准主义。据此民间资本进入金融领域，无论是初始进入时的设立，还是存续过程中的种种变更，除符合法律明确规定的条件外还须得到监督管理机构的批准。金融监管者掌握着最后的审批权，监管机构不批准，民间资本就没有任何机会，热情再高也没有丝毫作用。“考虑到我国银行业机构数量基本饱和、目前银行业潜在风险仍然较大、懂业务会管理的专门人才仍然十分紧缺等等，从维护存款人利益和防范金融风险的角度出发，监管当局对银行业机构的市场准入十分慎重。对民间资本获得金融机构控股权或新设金融机构，监管部门原则是不准入、不审批，不发给民营企业金融许可证。”[8]金融审批就如拦路虎，挡住了民间资本进入金融领域的步伐。

2.注册资本门槛过高

我国金融机构的注册资本最低限额远远高于国际通常的设立要求。《商业银行法》第13条规定：“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币。注册资本应当是实缴资本。”根据我国《保险法》第69条的规定：“设立保险公司，其注册资本的最低限额为人民币二亿元。国务院保险监督管理机构根据保险公司的业务范围、经营规模，可以调整其注册资本的最低限额，但不得低于本条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款规定的限额。保险公司的注册资本必须为实缴货币资本。”而在美国，国民银行注册资本最低额为100万美元；在日本，商业银行的最低开业资本为10亿日元；在德国，办理存款业务的各类银行的最低资本金数额为600万德国马克。在英国，根据保险法规定，股份保险公司的资本金需不少于10万英磅，相互保险机构不少于2万英磅。[9]普遍偏高的注册资本要求，直接给行业筑起过高的资本壁垒，民间资本相对于国有资本普遍实力弱小，高标准的注册资本要求成为民间资本进入金融领域难以逾越的一道门槛。

（二）市场退出制度为国有金融机构提供了变相的保护

目前，我国金融机构的市场退出制度还不够健全。虽然《企业破产法》（2006），《中国人民银行法》（2003）、《商业银行法》（2003）、《保险法》（2009）、《证券法》（2005年），《公司法》（2005），《金融机构撤销条例》（2001年），《证券公司风险处置条例》（2008）等法律、行政法规和规章对金融机构市场退出方式和条件作了一些初步的制度安排，但上述规定除《金融机构撤销条例》和《证券公司风险处置条例》外皆针对性不强。并且现有的法律规定过于简单，缺乏可操作性，《商业银行法》中涉及问题金融机构市场退出一共只有九个法条，其中涉及商业银行破产的规定仅有第71条，仅规定了商业银行破产后清算组的成立和债务清偿的顺序。2008年颁布的《证券公司风险处置条例》重点关注的也只是清算组的组成。《银行业监督管理法》的相关规定只有38、39两条。《保险法》规定保险公司破产的仅有第149条，规定保险公司撤销的只有第150条。《证券法》中只是提到了证券公司的托管和撤销，并未涉及证券公司破产的相关事宜。《中国人民银行法》中涉及金融机构市场退出方面的条款仅有第五章和第七章部分条款。相对于复杂的金融企业破产实践，上述规定明显过于简单，可操作性也亟待完善。尽管《企业破产法》制定时，特别提到“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”[10]但理论与实际条件所限，金融机构市场退出的专门规定时至今日也没有出台。不健全的市场退出机制对国有金融机构无法形成足够的外在经营压力，助长了国有金融机构的竞争惰性，变相保护了这些缺乏效率的金融机构，影响了金融竞争的公平性和合理性，无法优化资源配置，甚至会加剧已有的金融资源错配。

三、包容性金融监管法律制度的构建

近年来随着我国金融资源配置失衡情况的日益加剧，政府也意识到一味的限制民间资本进入金融领域并非良策，于是政府的态度有所转变，先后出台了一系列鼓励民间资本进入金融业的政策性文件。2005年2月，国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（即“非公36条”）。2010年，国务院又颁布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（即“新非公36条”），其中的一项重要内容就是鼓励和引导民间资本进入金融服务领域，允许民间资本兴办金融机构。虽然政府积极推进民间资本进入金融领域，但“新非公36条”的实施情况却不容乐观。国家发改委负责人表示，目前，只有北京、广东、浙江、江苏等省份制定了实施细则。而从行业来看，金融领域几乎未对民间资本有实质性的放开。[11]纠其原因，无论是“旧非公36条”，还是“新非公36条”，更多的只是一个非操作层面的鼓励政策，更多的是一些抽象原则，作用有限。要使民间资本真正进入金融市场，需要更具执行力和操作性的法律制度与规则保驾护航，需要构建包容性的金融监管法律制度。

所谓包容性金融监管指的是金融监管机构的监管态度应该是开放的、兼容并包的，通过金融监管所要达致的目的除了学界公认的保护投资者的利益、维护金融市场的秩序外，还应包括促进金融发展成果的公平合理分享——让金融发展的成果惠及各种所有制的经济体、惠及不同地域的人群。这一目标的实现需要从以下方面展开法律制度构建：

（一）建立包容的金融市场准入制度

包容的金融市场准入制度是指金融市场准入制度的目的不应是为了限制非国有性质的竞争者进入市场以保持国有金融机构的垄断利润，而应是通过设立适当的门槛，适度控制金融机构的风险，为各类型金融机构提供公平合理的竞争起点，给予金融市场的参与者以公平发展的机会。要使民间资本能真正进入金融领域，在法律上至少需要：

1.结合《新非公“36条”》修改和完善现有法规，制定民间资本进入金融领域的实施细则。在具体制度的设计安排上，需要明确不同类型金融机构民间资本入股或控股的出资比例要求、出资方式、民间资本可以进入的金融机构的业务范围、放贷资金来源；明确监管主体、监管手段、监管要求。

2.确立差异化的金融机构市场准入原则。按照目前相关法律的规定，各类金融机构的市场准入实行统一的核准制。实行核准制虽然在一定程度上有利于控制金融机构的风险，但无差异的、大一统的核准制无疑也带来了设计程序繁琐、设立效率低下、监管机构权力膨胀甚至主动“寻租”的风险，在某种意义上成为民间资本入主金融机构的制度“瓶颈”。为了鼓励民间资本的发展，在金融服务方面可以实行灵活的市场准入制度。考虑到制度的推行成本，这一改革可以先在农村金融领域推行。目前，民间资本可以发起或参与设立村镇银行、贷款公司、小额贷款公司、农村资金互助社等农村新型金融机构。上述机构中除村镇银行的经营范围比较宽泛基本上囊括了一般商业银行所有的业务外，贷款公司、小额贷款公司都不吸收公众存款，农村资金互助社只在特定的社员范围内开展业务，不能向非社员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务，因此风险的可控性程度高，对民间资本开放的风险也较小，在审慎监管的前提下，可实行准则主义。准则主义最为本质的特点在于：一是交易安全的实现借助于客观的法定条件，而非行政机关的主观自由裁量；二是保障交易安全的条件的法定化和公示化。[12]在贷款公司、小额贷款公司和农村资金互助社的设立上采用准则主义，有助于最大可能的放开民间资本准入。

3.适当降低金融机构的注册资本限额。在法定资本制下，金融机构的注册资本构成对外交往的信用基础，是金融机构赖以存在的血液，是业务运行的物质基础，是金融机构债务的总担保。[13]因此，规定注册资本的最低限额是有必要的。但对资本的要求和期望过多，规定过高的注册资本限额，事实上阻碍了民间资本进入金融领域，甚至变相剥夺了民间资本兴办金融机构的机会。若想鼓励民间资本设立非国有金融机构并通过其多元化经营调整金融资源配置的失衡，需要适度调低金融机构的注册资本额。为减少制度推行的阻力，调低金融机构的注册资本额可以首先在民间资本最易进入的农村金融领域开始。目前民间资本已经进入的贷款公司、村镇银行、农村资金互助社的准入门槛相对不高，但小额贷款公司的资本门槛相对较高[14]，可以考虑适当调低。

（二）建立公平的金融市场退出制度

一个完善的金融市场除了设置金融市场准入制度外，还必须有健全的金融机构市场退出制度。公平的金融市场退出制度是指不同类型、不同规模、不同所有制的金融机构要遵循一致的市场退出原则，国家不对个别金融机构进行特别保护。是否退出金融市场的衡量标准是金融机构自身的经营意愿和客观经营情况，规模、所有制、类型不应成为金融机构退出金融市场的阻碍因素。[15]不仅小型、非国有金融机构可以倒闭、破产、退出市场，大型、国有金融机构、具有系统重要性的金融机构如果经营失败、经营不审慎，也同样可以被撤销、可以申请破产。

这需要以下具体制度制度的支撑：

1.建立统一协调的金融机构市场退出法律制度。为加强金融机构强制性退出的法律规制，应尽快制定专门的《金融机构破产条例》，细化金融机构破产的具体条件和程序。在制定的过程中，一方面，要着重解决理论和实践中还存有争议的实体性和程序性法律问题，如“金融机构”的具体范围；金融机构的破产原因；破产申请人的资格，是仅有金融监管部门可以提出破产申请，还是债权人和金融机构自身也可以提出破产申请；破产宣告前的审核程序；破产财产的分配顺序，是否优先考虑个人储蓄存款的偿还；破产管理人的选任，金融机构财产如何变现；境外债权人问题等等。另一方面，要注意《金融机构破产条例》与已有的《企业破产法》、《金融机构撤销条例》、《证券公司风险处置条例》等法律法规的衔接与协调。

2.建立和完善与金融机构市场退出相关的保险和补偿制度。与金融机构市场退出相关的保险和补偿制度主要是指银行业的存款保险制度、证券业的证券投资者保护基金制度、保险业的寿险补偿制度、期货业的基金和期货投资者保护基金等相关配套制度。这些配套制度的成熟程度直接关系到金融机构破产对于金融市场的冲击力度，关系到金融机构破产能否顺利进行，应当尽快建立。目前中国建立了证券和期货投资者保障基金和保险保障基金，但银行业中的存款保障制度尚未建立，政府在一些金融机构破产的过程中采用了非制度化的变通方法来保证存款人的利益，虽然解决了问题但毕竟是权宜之计，为了保护金融消费者权益和规范金融体系运作，我国应当参照国外的成功经验，结合我国国情尽快建立存款保险制度。

“作者简介”

田春雷，单位为辽宁大学法学院。

“注释”

[1]魏后凯：《中国地区发展——经济增长、制度变迁与地区差异》，中国财政出版社11997年版，第41－52页。

[2]资料来源：《中国金融年鉴2008》。

[3]ShangJinWei，SiarneseTwins－IsThereState－OwnedBias.ChinaEconomicReview，1997，8（1）。

[4]资料来源：根据历年《中国金融年鉴》统计整理。

[5]基尼系数是国际上常用的一种收入差距的测量指标，其数值在0～1之间。数值越高，收入分配的不均等程度越高。按照国际通常标准，基尼系数在0.3以下为最佳的平均状态，在0.3～0.4之间为正常状态，超过0.4为警戒状态，达到0.6则属于危险状态。

[6]参见林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》（增订版），上海三联书店、上海人民出版社2001年版，第38页。

[7]参见易秋霖：《中国的非均衡金融》，经济管理出版社2004年版，第27页。

[8]宋方灿：《银监会副主席谈民营资本进银行业称无法律障碍》，www.chinanews.com／，2006－4－10.访问日期：2011年9月20日。

[9]胡国斌：《金融监管权及其法律控制研究》，复旦大学2008年硕士学位论文，第13页。

[10]参见《中国人民共和国企业破产法》第134条。

[11]李春晖：《“非公36条”因何难落地》，载《网易解读透视转型时期的中国》第302期。http：／／money.163.com／special／focus302／。

[12]访问日期：2011年9月20日。

[13]冯果：《公司法》，武汉大学出版社2007年版，第54页。

[14]参见石少侠主编：《公司法教程》，中国政法大学出版社1999年版，第86页。依照《关于小额贷款公司试点的指导意见》小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。其中，有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。

[15]参见贺江兵：《海南发展银行清算倒逼银行破产机制》，载《财经时报》2006年12月1日。