欧盟环境与可持续发展政策及法律对我国西部大开发的启

　　摘要：环境与可持续发展是全世界共同关注的话题。欧盟是世界上经济最发达的地区之一，其环境与可持续发展政策对我国西部大开发有一定的借鉴意义。本文首先分析了环境与可持续发展的关系，继而探讨了欧盟环境与可持续发展政策的历史演进，最后指出了欧盟环境与可持续发展政策对我国西部大开发的启示。

　　【英文摘要】 Environment and sustainable development is a commonly concerned topic through the whole world. European Union is one of the developed areas in the world， its experiences on environmental and sustainable development policy can certainly be shared by China‘s west development. At first， the paper analyzes the relationship between environment and sustainable development， then the paper explores the evolution of European Union’s environment and the sustainable policy， finally the paper discusses the inspiration of EU‘s environment and the sustainable development policy and law to China’s West Development.

　　关键词：欧盟； 环境与可持续发展政策；西部大开发

　　【英文关键词】European Union； Environmental and sustainable development policy and law； West Development

　　一、可持续发展与环境保护

　　（一）可持续发展概念的提出

　　1983年，应联合国秘书长的要求，联合国发起成立了关心地球问题的世界环境与发展委员会（WCED）。1987年，由挪威前首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会发表了环境与发展问题报告《我们共同的未来》，首次提出了可持续发展（Sustainable Development）的概念。可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。[1]

　　可持续发展的内涵至少包括三个基本原则：（1）公平性原则，包括时间上的公平和空间上的公平。时间上的公平，又称代际公平，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益来满足当代人的需要。空间上的公平，又称代内公平，是指世界上不同的国家、同一国家的不同人们都应享有同样的发展权利和过上富裕生活的权利。（2）持续性原则。可持续发展的核心是发展，但这种发展必须是以不逾越环境与资源的承载能力为前提，以提高人类生活质量为目标的发展。（3）共同性原则。由于历史、文化和发展水平的差异，世界各国可持续发展的具体目标、政策和实施过程不可能一样，但都应认识到我们的家园——地球的整体性和相互依存性。可持续发展作为全球发展的总目标，所体现的公平性原则和持续性原则应该是共同的。这份报告又明确提出了可持续发展的比较具体的目标：（1）消除贫困和实现适度的经济增长；（2）控制人口和开发人力资源；（3）合理开发和利用自然资源，尽量延长资源的可供给年限，不断开辟新的能源和其他资源；（4）保护环境和维护生态平衡；（5）满足就业和生活的基本需求，建立公平的分配原则；（6）推动技术进步和对于危险的有效控制。[2]

　　联合国环境与发展大会在1992年《里约宣言》中对可持续发展作了进一步的阐述：“人类应享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利，并公平的满足今世后代在发展和环境方面的需要。”[3]

　　可持续发展的前提是发展，其目的是为了增进人类的福利，改善人类的生活质量；要致力于经济、社会、人口、环境和资源的相互协调，应承认并努力做到使自己的机会与后代人的机会相平等，当代人的发展，不能削弱或危害后代人满足其需要的能力和条件，不能剥夺后代人应合理享有的同等的发展的机会；人类在追求发展权时，必须始终保持与自然的和谐与互利关系，应当把经济发展与生态的可持续性有机地结合起来，应当以与自然相和谐的方式来实现，而不能以耗竭资源、破坏生态和污染环境的方式来实现；对环境、资源与能源的开发和利用，必须控制在生态系统的承载能力之内，放弃单纯靠增强投入、加大消耗来实现发展和牺牲环境来增加生产的传统发展方式，使生产对资源的需要量同环境对资源的可供量之间保持平衡。

　　（二）可持续发展与环境保护的关系

　　环境保护指保护人类赖以生存的环境，防止其受到污染和破坏，以便更好地适合于人类生产、生活和自然生物的生存。环境保护包括合理利用资源，防止环境污染，以及环境遭到污染后做好综合治理等内容。它的任务就是运用现代环境科学的理论和方法，在更好地利用自然资源的同时，深入认识和掌握污染和破坏环境的根源及危害，有计划地保护环境，预防环境质量的恶化，控制和治理环境污染，促进人类与环境协调的发展。《里约宣言》指出“为了可持续发展，环境保护应是发展进程的一个整体部份，不能脱离这一进程来考虑”。可持续发展与环境保护密切联系，构成了一个统一的有机整体。传统发展以经济效益为目的，往往以牺牲环境为代价。而可持续发展把环境保护作为它积极追求实现基本目的，在发展经济的同时，不以牺牲或者破坏环境为代价。

　　可持续发展把环境建设做为实现发展的重要内容，因为环境建设不仅可以为发展创造出许多直接或间接的经济效益，而且可为发展保驾护航，向发展提供适宜的环境与资源；可持续发展把环境保护作为衡量发展质量、发展水平和发展程度的客观标准之一，因为现代的发展与现实越来越依靠环境与资源的支撑，人们在没有充分认识可持续发展之前，随传统发展，环境与资源正在急剧的衰退，能为发展提供的支撑越来越有限了，越是高速发展，环境与资源越显得重要；环境保护可以保证可持续发展最终目的实现，因为现代的发展早已不是仅仅满于物质和精神消费，同时把为建设舒适、安全、清洁、优美的环境作为实现的重要目标进行不懈努力。[4]

　　可持续发展的核心是发展，但要求在严格控制人口、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的前提下进行经济和社会的发展。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、欧盟环境与可持续发展政策及法律概述

　　欧盟是在欧共体的基础上发展而来的。早在1970年，欧共体就提出了 “环境无国界”的环境保护口号。随着欧共体内部市场的扩大，环境问题日益突出，尤其是跨国污染问题日益严重，而且各成员国为了保护自己本国的产品，不断设立一些与环境相关的非关税壁垒，与欧共体自由贸易背道而驰。因此，要求出台欧共体统一的环境政策的呼声日益高涨。1972年欧共体召开了各国家和政府首脑参加的高峰会议，提出所谓“13项计划”，要求理事会据此形成共同体的环境政策，大规模的环境保护运动在欧共体才正式开始。[5]

　　二十世纪八十年代，欧洲的很多法令更加重视野生动植物和动植物区系的保护，要求对资源和自然界进行良好的管理，严禁开发利用对生态平衡造成不良影响的产品。在欧盟的环境政策中，1987 年7月1月生效的《单一欧洲法》对欧共体环境政策具有重大影响。该法首次以条约的形式较全面、系统地确立了欧共体的环境政策， 为环境保护提供了立法基础，正式将环境议题提上欧共体议程。[6]该项法律确定了三个目标，即保护环境、保人类的健康、谨慎和理性的利用自然资源。1992年马斯特里赫特条约正式形成了欧盟法律的可持续发展的概念。1997年阿姆斯特丹条约把可持续发展列为欧盟的优先目标。可持续发展和更高水平的环境保护成为欧盟未来发展原则并贯彻到欧盟的其他经济和社会的政策中。欧盟的环境保护在40多年中，走过了从各成员国自行负责到形成共同的法律和行动，从工业环境为主到全面生态环境的保护，从治理污染到主动预防，从国家到区域到全球行动。因此未来在环境保护行动中，欧盟将变得更加重要。[7]

　　在2000年制定的里斯本战略中欧盟就把可持续发展作为重要政策来实施。里斯本战略的目标就是“至2010年，将欧洲建设成为世界上最具活力和最具竞争力的知识经济社会”。为了实现这一战略目标，该项战略以建设和谐社会、振兴经济、可持续发展作为三大支柱，相互支持，相互促进，共创欧洲美好未来。[8]

　　2001年3月，欧盟颁布了《环境2010：我们的未来、我们的选择》指令，指明了未来5－10年内欧盟环境政策的目标。该指令明确提出在4个领域内（气候变化、自然和物种的多样化、环境与健康、自然资源和废弃物）优先执行环境与发展综合决策，并制定了执行决策的具体措施；该指令还强调了现在的环境问题为：气候变化、空气污染、自然资源的消耗和生物多样性、水资源、城市环境退化、海岸带、废物处理和工业危险等。

　　至今为止，欧盟总共制定了300多个法律文件以实施其环境政策。欧盟的环境政策基本上包括了环境管理的各个主要方面：法律活动、研究和技术开发活动、监督和实施活动以及环境信息协调活动等。[9]

　　自1992年 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一届联合国里约高峰大会后，欧盟就密切关注世界环境不断恶化给人类带来的灾难，并积极制定本地区环境保护政策；增加投入，组织大型环境科研攻关计划；加大环境保护宣传力度，鼓励民众参与各项环保活动；促进国际合作，努力推动国际社会共同面对世界环境不断恶化的严峻挑战。其主要战略和政策是：欧盟战略条约、欧盟“第五个环境和持续发展行动计划”、《振兴经济，增强竞争力，创造就业机会》白皮书、《二十一世纪议程》、欧盟可持续发展行动计划等。

　　欧盟认为，解决环境问题的根本出路是促进科学技术进步。在20世纪80年代，欧盟 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个框架计划就把环境领域列为该计划的重要领域，其经费总额达2.6亿欧元；欧盟第六框架研发计划中，环境已成为该计划的重中之重，其经费总额已达23.3亿欧元，重点研发领域为地球变化和生态系统、可持续能源系统、可持续陆地运输。其中，地球变化与生态系统研发计划涉及气候变化、水质、土地可持续管理、风险预测、可持续发展变化等。由于环境问题涉及诸多学科和领域，如在欧盟农业、能源、交通、生物技术、海洋科学等专项研究计划中都有环保内容。欧盟高度重视协调工作，尽可能避免重复劳动、人力、财力资源浪费。欧盟计划管理部门为此采取了5项主要措施：共同招标、共同选择项目、就某一专题或项目成立协调小组、成立部门间工作组、同步招标。如气候变化和影响课题与欧盟信息技术计划实行共同招标，与海洋科学和技术计划共同选题，同步招标并建立部门间的工作组，与农业和森林计划共设一个专题小组。另外，在欧盟的总协调下，不断密切成员国之间的合作；鼓励与支持研究人员流动；集中精英科研力量攻克难关；鼓励欧洲投资银行积极参与绿色新技术的研发和创新工作；加大贷款力度；大力扶持经济和科研实力较弱的成员国，促其高度关注和落实欧盟的可持续发展战略，以防一些国家的环境继续恶化，为全欧绿色技术的均衡发展创造条件。[10]

　　三、欧盟环境与可持续发展政策及法律对我国西部大开发的启示

　　（一）我国西部大开发战略

　　“西部大开发”是我国政府的一项重要战略决策。随着世界经济一体化进程加快以及我国加入WTO，我国将更加深入、更加广泛地参与到世界经济进程中去。同时，随着我国市场经济体制初步建立，综合国力增强，这些都为西部大开发的顺利实施提供了有利的条件。2000年1月19日至22日，国务院西部地区开发领导小组在北京召开西部开发会议，强调要集中力量抓好五项工作：①加快基础设施建设；②加强生态环境保护和建设；③积极调整产业结构；④发展科技和教育，加快人才培养；⑤加大改革开放力度。[11]

　　“西部大开发”这一伟大战略的实施，旨在发展西部地区的经济、文化教育和科技等各个方面，以逐步缩小和东部地区发展程度上的差距。实施西部大开发战略对于保持国民经济持续快速发展，提高我国国际竞争力，增进民族团结、保持社会稳定和边疆安全，改善生态环境，实施可持续发展均具有重大意义。由于西北部地区生态环境脆弱，如果在开发建设中不能保护好生态环境，将会造成灾难性的后果，走可持续发展是唯一正确的发展道路。

　　（二）欧盟环境与可持续发展政策对我国西部大开发的启示

　　我国西部地域辽阔，各地在气候和地理环境上差异很大，同时中国西部民族众多，语言、宗教各异，各地区经济发展不平衡，环境问题比较突出。[12]欧盟目前有25个国家，地域辽阔，民族众多，各地地理、气候差异很大，与我国的国情有一定的相似性，因此欧盟环境与可持续发展政策对我国西部大开发有一定的借鉴意义。

　　根据欧盟环境与可持续发展政策和法制经验，笔者认为，我国在西部大开发过程中，应切实注意以下方面：

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第一，处理好环境保护与可持续发展的关系。

　　《联合国人类环境宣言》指出：“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”“现在已达到历史上这样一个时刻：我们在决定世界各地的行动的时候，必须更加审慎地考虑它们对环境产生的后果。……为这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境，已经成为人类一个紧迫的目标。”[13]因此，环境保护不是哪一个国家的事情，而是世界各国和全人类共同面对的事情。

　　20世纪80年代以来，欧盟制定了一系列环境保护与可持续发展的政策和法律，主要有1987年的《单一欧洲法》，1992年《马斯特里赫特条约》， 1997年《阿姆斯特丹条约》等，其他重要法律法规还包括：《综合污染防治管理指令》（IPPC）、《环境影响评价指令》（EIA）、《战略环境影响评价指令》（SEA）、《关于某些工业活动的重大事故危害指令》，以及环境管理审计规则（EMAS规则）等。[14]这些政策和法律以可持续发展为主线，高度重视可持续发展中的环境保护问题。

　　中国政府很早就开始关注环境保护与可持续发展问题。早在1994年就制定和发布了可持续发展战略——《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并于1996年首次将可持续发展作为经济社会发展的重要指导方针和战略目标，2003年中国政府又制定了《中国21世纪初可持续发展行动纲要》。

　　传统的发展观认为环境与发展之间的冲突是无法调和的，两者存在着根本的对立。如果要发展，就不能考虑环境因素。如果要保护环境，就只能限制经济增长。这种观点只着眼于当前和当代部分人类的利益，而忽视或者漠视未来和后代人类的利益。而可持续发展观点强调经济发展不能以牺牲环境为代价，要实现可持续发展，将环境与发展、当前利益与长远利益统一起来。

　　第二，加大环境保护力度和资金投入。

　　为了解决环境问题，欧盟在20世纪80年代，欧盟 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个框架计划就把环境领域列为该计划的重要领域，其经费总额达2.6亿欧元；欧盟第六框架研发计划中，环境已成为该计划的重中之重，其经费总额已达23.3亿欧元，重点研发领域为地球变化和生态系统、可持续能源系统、可持续陆地运输。其中，地球变化与生态系统研发计划涉及气候变化、水质、土地可持续管理、风险预测、可持续发展变化等。最近，欧盟又增加了一个新的研究领域，即科学对环境政策的支持，其重点领域是环境保护、运输、农业与渔业。主要目标是协助政策决策者正确决策。[15]

　　此外，欧盟通过一系列基金方式的运作来增强其区内公平性的，其中主要有“欧洲农业指导和保证基金”、“欧洲社会基金”、“欧洲地区发展基金”、“结构基金”和“团结基金”等，帮助发展中成员国在参与经济一体化过程中有效地保护自身的环境，并在环境方面采取积极有效的合作行为。这些措施都取得了很大的成效。

　　我国西部地区地处内陆腹地，气候干旱，植被稀疏，水土流失，荒山沟壑纵横，戈壁沙漠连片。西北地区生态环境遭人类活动破坏而致恶化已有上千年历史，近几十年来生态恶化程度进一步加剧。森林覆盖率持续下降，青海和新疆的森林覆盖率下降到仅剩2.59 %和1. 68 %.草原退化速度加快，草原退化面积占草场总面积的比重，新疆为44 % ，宁夏高达97 %.水土流失加重，水土流失面积占土地总面积的比重，青海为46 % ，陕北地区为75 % ，陕北地区每年输入黄河的泥沙占黄河三门峡以上河段泥沙总量的50 %.土地沙化面积不断扩大，沙漠由西向东扩延，新疆沙漠面积平均每年增加84. 2 平方公里，建国以来沙漠面积扩大了3789 平方公里，原先只发生在西北腹地的沙尘暴漫卷到东部地区。江河源头冰川后退，水量减少，近20 年来，流出青海境内的黄河水量减少了23. 2 %.西北地区生态环境在经济发展落后状态下加速恶化，不仅使西北广大地区更深地陷入生态恶化与贫困加重的恶性循环中，也使中部和东部更广大地区生态环境及经济发展受到很大危害。这使选择对以退耕还林（草） 为中心的生态建设进行法律调整成为法治社会的必然。[16]

　　随着中央财力的增加，逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项补助资金的分配方面，向西部地区倾斜。中央财政扶贫资金的安排，重点用于西部贫困地区。对国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政支付。对因实施退耕还林还草、天然林保护等工程而受影响的地方财政收入，由中央财政适当给予补助。[17]

　　由于环境生态问题在中国西部十分严峻，因此国家有必要加大对西部环境保护的力度和资金投入，以便更加有力的推进西部的可持续发展。

　　第三，应注意能源的合理开发和利用。

　　《世界能源评价》报告发表于2002年9月，该报告被认为是“一个真正的里程碑”。它把对目前世界能源形式明确的令人信服地评价与详细分析其对穷人和环境的意义结合起来。它表明了追求经济增长与环境保护之间怎样以及何以能够成为互相促进而不是互相矛盾的目标。并且，它还提供了一系列关于如何处理致力于这些中心问题的广泛而令人振奋且可行的建议。[18]

　　可持续发展要求人们放弃传统的生产方式和消费方式，即首先减少进而消除不能使发展持续的生产方式和消费方式。它一方面要求人们在生产时要尽可能地少投入，多产出；另一方面又要求人们在消费时尽可能地多利用、少排放。因此，我们必须纠正过去那种单纯靠增强投入，加大消耗实现发展和以牺牲环境来增加产出的错误作法，从而使发展更少地依赖有限的资源，更多地与环境容量有机的协调。同时，解决环境能源危机、改变传统的生产方式、以及消费方式，根本出路在发展科学技术。只有大量地使用先进科技才能使单位生产量的能耗、物耗大幅度下降，才能实现少投入，多产出的发展模式，减少对资源、能源的依赖性、减轻环境的污染负荷。[19]

　　此外，还要注意使用法律手段解决能源问题。没有能源法与环境法的结合，人类社会将无法满足1992年里约热内卢联合国环境与发展大会提出的可持续发展的目标。改革能源法将是国内和全球经济中实现可持续发展转变的一个基本因素。能源法的重点是确保充足的能源供应而不是提供一个重在最大限度地提高效率、尊重生态或者确保所有的使用者平等使用的体系。[20]

　　第四，开展广泛的国际协作，引进国外先进环保技术，推进我国环保产业的发展。

　　欧盟内部的环境政策与国际环境公约的协调程度正在不断地加深。这不仅表现欧盟在不同程度地把公约确定的目标转化为欧盟内的政策行动方向，并在各成员国国内立法上采取相应的调整与补充，而且在确定国际公约的法律效力方面表现出积极支持的态度。欧盟还致力于成立世界性权力机构，以解决全球共同关心的问题如跨界的水污染、大气污染等问题。虽然尚未形成有序、系统、全面、透明的制度框架，但所致力于的目标较为明确，无论是提供咨询与建议，还是协调各方合作，都为解决全球环境问题作出了很大的贡献，并且为将来多边经济体系中的机构安排开辟可行性思路：即成立超国家的环境权力核心机构初期仅应提供技术性服务，同时可以辅之以针对特定问题进行的检查与监督。

　　我国1997年环保产业净产值仅占世界环保产业净产值的0.8％，其出口额也只占世界环保产品出口额的0.14％－0.25％，我国环保产业起步晚、基础薄弱，环保企业规模小、技术落后，目前尚不具备参与国际市场竞争的足够实力其发展需要政府的积极引导与扶持。政府主管部门应当制订环保产业的发展规划，深化环保产业结构的调整，改变环保产业的无序发展状态和低水平的重复建设状况；引导环保企业建立和完善标准化体系，鼓励新兴环保产业的发展，提高环保产业的整体水平，积极参与国际竞争，使我国环保产业尽快缩小与国际水平的差距。[21]

　　第五， 加强环境教育，提高环境保护意识。

　　在我国古代文化中， 就有许多尊重自然， 人与自然应和谐相处的哲理或生态哲学。“天人合一”作为一个较完整的哲学和思想体系体现在中国儒家和道家学派的学说中。“天人合一” 思想不仅是儒学思想的处世哲学， 也是中国古代道家学派哲理的精髓。儒家重人伦， 以求人与自然的和谐；而道家师法自然， 从中探寻天人合一的哲理。老子提出“人法地， 地法天， 天法道， 道法自然” （《老子》第25 章），强调人要以尊重自然规律为最高准则， 以崇尚自然、效法天地作为人生行为的基本依归。[22]

　　我们只有一个地球，地球是整个人类和其他生物的家园。我们生活的环境是人类及自然界所有生物赖以生存的基础，爱护地球，维护生态，保护环境是每一个公民义不容辞的责任。因此，应向普通民众大力宣传普及环境保护知识，提高广大公众的环保意识。可持续发展要求人们放弃传统的生产、生活方式，树立可持续发展的观念。必须纠正过去那种单纯追求经济效益，以加大消耗和牺牲环境实现发展的错误作法，要充分利用有限的资源，减少和杜绝资源浪费，实现可持续发展。要树立起一种全新的现代文明观念，即用生态的观点重新调整人与自然的关系，把人类仅仅当作自然界大家庭中一个普通的成员，使环境保护成为公众的自觉行为，真正做到人与自然和谐相处。

　　【作者简介】刘艺工，兰州大学法学院教授，博士，院长助理。