我国环境安全问题研究

　　摘要：环境污染和资源破坏已经成为当前影响国家环境安全的重要因素，严重制了我国人民生产和生活的可持续性发展。本文从法学的角度提出了环境安全的概念和特征，并介绍了美国、日本等发达国家在环境安全立法方面的现状。在此基础上，分析了我国目前环境安全方面存在的问题，并提出了相应的解决措施。

　　【英文摘要】Nowadays environmental pollution and resources destroyed have become not only the important factors to influence the national security， but also restricted the sustainable development of our production and life seriously. The article prepared the concept and characteristic of environmental security from the angle of the law， and introduced the current situation in environmental security legislation aspect in developed country such as USA and Japan. On this basis， the article analysed the problems existed in current environmental security of our country， and brought forward the measures to solve the problems.

　　关键词：环境安全；环境安全立法；可持续发展

　　【英文关键词】environmental security； environmental security legislation； sustainable development

　　【正文】

　　一、环境安全问题的提出

　　关于“安全”问题，学术界存在这样一种分类，即传统安全和非传统安全。所谓的传统安全主要就是指国家安全，“国家安全”的概念是由美国专栏作家李普曼首次提出，他将国家安全界定为有关军事力量的威胁、使用和控制。国家安全一直都是关系到国家存亡的核心问题而为人们所密切关注。所谓“非传统安全”，则是指传统安全问题以外的涉及经济、社会、环境等领域的安全问题。在上述“非传统安全”的范畴中，环境安全问题由于全球范围内环境危机的不断加剧，其重要性日益凸现。近年来，环境安全问题也正在成为环境法学界研究关注的一个新热点。

　　1987年联合国环境与发展委员会发表的“我们共同的未来”中，正式使用了“环境安全”这一术语。报告中指出：“和平和安全问题的某些方面与可持续发展的概念是直接有关的。实际上，它们是持续发展的核心”，“环境压力既是政治紧张局势和武装冲突的原因，也是它们的结果”，“对环境不安全因素没有武力的解决方法……对环境安全的威胁只能由共同的管理及多边的方式和机制来对付”。[1]我国政府于2000年底颁布的《全国生态环境保护纲要》首次将生态安全作为环境保护的目标，纳入国家安全的范畴。《全国生态环境保护纲要》中的生态安全是指，由水、土、大气、森林、草原、海洋、生物组成的自然生态系统是人类赖以生存、发展的物质基础，因此，国家生态安全是指国家生态和发展所需的生存环境处于不受破坏和威胁的状态，自然生态系统状况能够维系经济社会可持续发展。[2]

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、环境安全的概念和特征

　　（一）环境安全的概念

　　对于环境安全的概念，可以说是“仁者见仁，智者见智”，目前国内外并无统一的定义。很多学者都提出了自己的观点。比较有代表性的有，武汉大学环境法研究所蔡守秋教授认为环境安全是指人类和国家赖以生存和发展的环境处于一个不受环境污染和破坏的安全状态，或者说国家或世界处于一种不受环境污染和环境破坏危害的良好的状态。[3]这是从广义上来定义环境安全。周珂教授在《生态安全应纳入环境资源法学的调整对象》一文中指出：在我国，生态安全亦称为环境安全、生态环境安全，并被冠以国家职能的含义，称为国家生态安全或国家环境安全，它是指国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。张忠潮教授在《论生态环境安全问题》一文中指出：生态环境安全也叫生态安全或环境安全，是指实现人类生存和发展所处生态环境，保持土地、水源、天然林、地下矿产、动植物资源、大气等自然资本的保值、增值、永续利用，避免因自然衰竭资源生产率下降，环境污染和退化给社会生活和生产造成短期灾害和长期不利影响，甚至危及人类的生存和发展的状态。

　　结合众多学者的观点，笔者认为，环境安全是指一定区域范围内生存和发展所需的生态环境（包括可以直接或者间接影响人类生活、生产的各种生物有机体和无机体）处于不受威胁和破坏的状态。它表现出与人类生存相关的生态环境和自然资源基础处于良好的状况或不遭受不可恢复性破坏的状态。环境安全问题包含两层含义：一方面，在国内层面上，表现为两个方面，一是由于生态环境的退化对经济基础构成威胁，主要指环境质量状况和自然资源的减少和退化，如：水土流失、荒漠化导致的耕地减少；湖泊退化、水利用效率低下和污染导致的水资源严重不足等，削弱了经济可持续发展的支撑能力；二是环境问题引发人民群众的不满特别是导致环境难民的大量产生，由此会产生各种纠纷，从而影响社会稳定。[4]另一方面，在国际层面上，表现为：生态严重退化和资源严重短缺及跨界污染对区域稳定和国际安全构成的威胁，如跨国界的土地、水源、能源等自然资源竞争、生态难民迁徙和生态恐怖主义。[5]

　　（二）环境安全的特征

　　1.环境安全问题具有广泛性。环境安全问题既是一个世界性的问题，也是一个区域性、流域性的问题。生态环境安全问题影响范围广、持续时间长、扩散面积大，许多生态安全问题不是局部的、小范围的，而是涉及全生态区、全流域、全国乃至全球的问题。

　　2.环境安全问题形成的多因性。在全球化背景下，一国的环境安全问题既来源于本国的环境安全威胁，也来源于全球化进程中的污染转嫁、资源掠夺、生态难民跨国界迁徙、长程越界污染等环境安全威胁，这使环境安全问题具有多因性的特点。

　　3.环境安全问题具有时滞性。时滞性是指环境安全问题的危害总是在与此有关的人类活动发生的一定时间后逐步表现出来的，而且时间的长短不确定。这一特性要求我们必须重视生态环境系统的要素研究、结构研究和演化发展研究，尽可能全面深入的认识生态环境系统的要素、结构和演化发展规律。[6]

　　4.环境安全具有隐蔽性。环境问题累积到生态系统承受的“临界点”时，问题就产生了，在这之前都是隐性的。正如环境专家诺曼·迈尔斯所指出的：如果世界环境问题像心脏病突发那样危害我们，我们就会高度重视生态系统并努力使之恢复。相反，环境问题像癌症那样静静地在暗地里侵害我们的肌体，不易察觉，也没有抵制，直到它们深层的损害非常明显时才最终爆发出来。[7] 5.环境安全问题具有关联性。生态环境是一个非常复杂的系统，环境安全系统的稳定是许多因素综合作用的结果。在地球生物圈和区域生态系统中，若某一生态要素发生危机，会威胁到整个生态系统的安全和稳定，局部的生态问题会引发全局的生态问题，一国的生态问题会引发跨国界的生态问题。[8]

　　三、国外发达国家环境安全立法现状

　　（一）美国

　　美国人于1980年代末期最先提出环境安全的概念，美国国防部的环境安全纲领正是在这一时期逐渐形成，美国人认为国家安全政策的目标已开始从单纯的军事安全逐渐演变为包括环境安全、经济安全和军事安全在内的几重目标。1994年美国国会通过《环境安全技术检验规划》，将环境安全全部纳入到美国国家安全任务中。1994年克林顿政府的《美国国家安全战略报告》也对生态安全进行了详细的阐述，并且认为制定这么重大的环境问题战略需要政府间和国际组织之间的合作。联合国环境发展会议以后，美国更是将环境问题与美国的国家安全利益紧密地联系在一起，将环境目标纳入其长远的外交日程和国际战略目标之中。此外，为了保障国家环境安全，美国迄今为止已经制定《职业安全和卫生法》、《清洁水法》、《清洁空气法》、《海洋倾倒法》、《有毒物质控制法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和杀鼠剂法》、《濒危物种法》、《国家野生动物庇护区系统管理法》、《能源重组法》、《露天采矿控制和复原法》、《饮用水安全法》、《资源保护和恢复法》、《资源保护回收法》、《渔业和野生生物保护法》、《国家交通和汽车安全法》、以及《海洋哺乳动物保护法案》等大量的环境安全的法律法规。总体而言，美国的环境安全立法比较细，内容比较全面，基本上做到了各个领域都有法可依，因而对国家环境安全的保护现状也比较理想。

　　（二）日本

　　在20世纪80年代以前的较长一段时期内，日本一直未能摆脱“经济优先”的环境法理念，使得日本曾经一度陷入“公害大国”、“公害列岛”的困境，以致上演了“四大公害”等惨剧。深感生态安全危机的日本，在1993年的《环境基本法》中，明确确立了“健全地享受与继承环境给人类带来的恩惠，构筑给环境以最小负担的可持续性发展社会，以及通过国际间的协调积极推进地球环境保全”的基本理念，为日本生态安全保护法律制度的体系的形成提供了基本指针。近年来，以《环境基本法》为基础，日本相继制定并修改了有关环境保护法律制度，建立起以环境安全、生物安全和生态系统安全为内容的生态安全保护法律制度体系。[9]例如，为保护大气环境安全，1996年修改了《大气污染防止法》，1998年制定了《地球温暖化对策推进法》、《能源使用合理化法》，2001年制定了“氟里昂回收破坏法”，2002年制定了“新能源发电法”。为保护水环境安全，1994年制定了“水道水源法”和“水道原水法”，1996年修改了《水质污染防止法》。为保护生物安全，2002年修改了《自然公园法》、《鸟兽保护法》，同年又制定了《新生物多样性国家战略》等。[10]

　　（三）俄罗斯

　　俄罗斯的环境资源法学界将生态安全作为环境资源法调整对象的一类社会关系大致也始于1980年代后期，《俄罗斯联邦宪法》将保障生态安全规定为俄罗斯及其各主体共同管辖的事项，《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》将保障生态安全作为保证人和公民的生态权利得以实现的保障措施，1995年11月17日还通过了《联邦生态安全法》，作为保障生态安全方面的专门性联邦法律。为了适应生态问题全球化的趋势，俄罗斯还专门制定颁布了大量的环境保护和保障生态安全的法律文件。这些法律主要包括《受特殊保护的自然区域法》、《生态鉴定法》、《居民辐射安全法》、《大地测量和制图法》、《安全使用杀虫剂和农业化学品法》、《水文气象法》、《生产废弃物和消费废弃物法》、《居民卫生防疫安全法》《大气保护法》、《地下资源法》、《动物界法》、《水法典》、《森林法典》、《恢复放射性污染地区的专门生态计划法》等。[11]俄罗斯的生态安全概念主要体现的是“作为保证人和公民的生态权利得以实现的保障措施”这样一种公民基本权利。

　　四、我国在环境安全方面存在的问题

　　（一）我国环境安全问题十分严重

　　我国以往的政策方针是重经济发展，轻环境保护，所以造成环境污染、生态破坏十分严重，环境安全问题处于极不平衡的状况，环境安全形势十分严峻，主要表现为以下几个方面：

　　在土地安全方面，我国土地荒漠化和水土流失的情况已十分严重，一些地方已因为土地沙化而出现了生态难民。[12]另外，我国耕地质量下降非常迅速，耕地普遍存在重用轻养的现象，耕地质量退化严重，同时还存在着严重的由于过度使用农药等造成的耕地污染现象，并直接关系到我国居民的食品安全问题。

　　在大气安全方面，20世纪中叶以来，工业和交通运输迅速发展，造成了大气污染的日益加重。当大气中某些有毒有害物质的含量超过正常值或大气的自净能力时，就发生了大气污染。大气污染的危害是多方面的，它既危害人体健康，又影响动植物的生长，破坏建筑材料，严重时会改变地球的气候。例如，使气候变暖、破坏臭氧层、形成酸雨等。每年我国因大气污染造成的经济损失高达1000多亿元。仅酸雨对我国农作物的危害，年经济损失就达上百亿。

　　在水安全方面，我国长期以来一直存在着南涝北旱的问题，对国民经济的发展已构成威胁。另外，水资源短缺也日益影响着城市人民生活和工业生产，广大农村地区也普遍存在着饮用水安全问题，直接威胁到人畜生存。同时，我国水污染问题也十分严重，近期虽然投入大量的资金开始治理滇池、淮河、巢湖和太湖等水域，但是效果并不十分明显，整体情况仍在恶化。

　　在生物安全方面，外来物种对环境的入侵是造成生物多样性丧失和生物安全问题的主要原因之一，目前己经成为环境领域的研究热点。大规模的外来物种入侵，已对我国本地生态系统的平衡和本地生物的生存造成了越来越大的威胁，严重威胁到我国的生物多样性。[13]事实证明，引进外来物种得当，会带来巨额的财富，而盲目引进外来物种，有时会破坏环境平衡，严重时甚至带来灾难性的后果。同时，由于生态环境的破坏和对野生动植物的滥捕滥猎，生物消亡的速度正在迅速增加。

　　（二）我国环境安全法制建设存在问题

　　1.环境安全立法观念陈旧

　　就目前情况来看，人类社会的进步往往是以牺牲环境为代价所取得的，这是缘自于错误的“人类利益中心主义”思想。在“人类利益中心主义”思想者的眼中，人是主宰自然、领导宇宙万物的先天命定者。因而，自始以来，人类就以探索自然奥秘，认识并征服自然为荣。虽然当今法律在国家管理中占据着相当重要的地位，但是由于我国的法律绝大部分是在“人类利益中心主义”指导思想的影响下制订的，对这些环境安全问题的重视程度不够，当然也就无法真正保障国家的环境安全。[14]

　　2.缺乏专门的环境安全立法。在环境污染日益严重的今天，国家也越来越重视环境保护和的环境安全立法工作，虽然我国于1993年制定了《国家安全法》，但是这部法律强调的国家安全是一种传统的国家安全，并未对环境安全引起重视，更不用说是在《国家安全法》中实体化环境安全权。当前我国虽然也已经制定了宪法引领下的不少的环境法律，这些环境法律在保障国家环境安全中也起到了一定的作用。但是，由于受传统的国家安全和环境法律观念影响，并没有把环境危机对国家安全和人们生存的威胁摆在显著地位和优先位置，导致我国法律很少明确规定环境安全问题，基本上没有将国家安全和环境安全结合起来进行立法考虑。

　　3.环境安全配套措施不足。除了利用环境法律法规来保护生态环境外，根据生态环境的特殊性，世界各国都制定了一些配套的环境技术性标准来维护生态环境。环境安全作为一国生态环境最基础的因素，也带有很强的技术性特征。所以如何运用环境标准来维护环境安全也成了一个新的课题。目前，我国已经制定有环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准和环境方法标准。其中，前二种标准为强制性标准，分为国家标准和地方标准两级，后二种标准只有国家标准。然而，无论是国家标准还是地方标准都存在着标准系数过低、适用性不强、覆盖面太窄等不足，这些不足严重制约了我国生态环境安全的真正实现。[15]

　　五、我国环境安全问题应对措施

　　（一）树立环境法新理念

　　长期以来，人类只在意通过对大自然中的资源开发利用是否能够给人类带来更大的经济效益，而忽略资源开发的社会效益，尤其是忽略了与人类生存至关重要的生态效益。我国现有的环境资源立法就是过于注重环境资源的经济价值，缺乏对自然资源所蕴涵的生态价值的认识。针对土地、水、草原、森林、矿藏、野生动植物进行的一系列立法无不如此。实际上，各种自然资源对维护生态安全的作用都是巨大的，其生态效益要远远大于其在市场中的经济价值，是无法用金钱来衡量的。[16]因此，生态安全原则要求改变传统环境法绝对的“人类中心主义”理念，更加科学合理地估算自然资源的价值。

　　（二）环境安全立法

　　1.立法原则

　　（1）坚持可持续发展原则。自古以来，人类一直以自然界的主宰者自居，不懂得尊重自然规律，结果导致了一系列的环境问题。要改变这种格局，人类必须学会尊重自然，善待自然，必须一改 “人类利益中心主义”，遵循“人与自然和谐共处”的指导思想和坚持可持续发展原则。因此，进行环境安全立法，必须坚持可持续发展战略。坚持可持续发展原则要摒弃二种错误的观念，一种是以单纯的经济发展取代可持续发展的观念，另一种是认为自然至高无上的“自然中心论”观念。

　　（2）遵循自然规律原则。人类的发展与自然的发展必须相协调，生态系统必须保持一个良性的循环。所以，我们在经济发展过程中不仅要尊重经济规律，还要尊重自然规律，充分考虑资源、环境的承载能力，加强对土地、水源、森林、矿产等自然资源的合理开发利用，保护生态环境，破除不科学的生态价值观。在进行环境安全立法时，也应当遵循自然和生态演变的规律，把生态平衡的基本原则作为制定法律及其法律规定确立的理论基础。这方面比较突出的就是外来物种入侵以及食品主要是农产品安全等问题。

　　（3）建立市场机制维护环境安全的原则。在环境安全的立法中除规定必要的行政手段外，应更多地运用经济手段，建立起完善的市场机制，不仅可以促进污染防治和环境保护，而且能有效地降低行政管理的财务和技术负担，弥补我国目前的环境法以行政“命令-控制”手段为主的缺陷，充分发挥市场机制对资源配置的调控作用。[17]

　　2.构建环境安全法律体系

　　（1）完善我国现行环境法律体系

　　一是完善我国的环境保护基本法，《环境保护法》作为我国的环境保护基本法，内容规定的过于抽象化，对我国的《环境保护法》进行修改应当从二个方面入手：一个方面是要把环境安全作为《环境保护法》的一个立法目的，“安全是法律的一个基本价值，也是环境法的一个基本目的”。[18]还应当把维护国家环境安全职责写进这一环境保护基本法，把它作为环境保护法的立法目的之一，使之成为一种指导各环境单行法律以及各环境法规的原则。[19]另一个方面是要在《环境保护法》中把环境权实体化，这样才能使环境安全得到切实的保障。

　　二是修改和完善现有单项环境保护法。所有的环境污染与资源破坏行为不可能统统都要由一部《环境保护法》来完成，而且《环境保护法》本身的规定一般来说都是原则性的规定。这些原则性的规定往往比较抽象，操作性不够，因此，要真正实现国家环境安全，就必须修改和完善现有单项环境保护法，如对土地法、森林法、水法、矿产法的修订，要引入环境安全的概念，并加以阐述与规范；对《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》的修订，既要提升对污染排放的控制标准，也要体现环境安全的有关要求等，[20]将相关的环境安全权利义务实体化。

　　（2）填补立法空白，制定国家环境安全法

　　高度重视环境安全立法，将我国目前有关环境安全的政策、法规上升为立法的层面，并纳入整个环境法律体系中，尽快制定一部综合性的《国家环境安全法》，建立对国家环境安全进行协调、综合和维护的法律程序，将环境、资源、社会经济发展紧密结合起来，在总体上对环境安全的方针、体制、制度等提出统一规范的要求，解决目前单项环境安全法律条文分散、凌乱的问题。将污染预防、技术、安全和职业卫生、自然保育、符合法律、净化、爆炸安全以及害虫管理等主要因素，纳入统一的《国家环境安全法》之中，并明确我国环境安全的基本目标。[21]

　　（3）完善环境安全应急机制

　　为了加强环境安全的法律保障，就应当建立完善环境安全应急机制。环境安全应急机制包括环境安全的识别、评价、预警以及环境安全的处理这几个方面。

　　一是环境安全的识别。应当制定环境安全的判断标准，正确识别、判断某一时点、特定环境对人类生存和发展的安全程度，为下一步进行相关的风险评价和环境安全分析做好铺垫。

　　二是环境安全评价。环境安全评价的产生是必然的、可能的。经过这么多年的发展，人类己经积累了丰富的科学知识。进行环境安全评价，要重视区域环境系统的评价，环境影响评价要有轻重缓急之分，要重视关键、脆弱、受威胁严重的环境区的评价。对于那些脆弱，易遭到人类破坏的地区环境系统评估要给予重视。评价指标的选取要有针对性、科学性，能很好的反映各关键环境系统的主要环境问题。

　　三是环境安全的预警。预警一般是对危机与危险状态的一种信息提前预告。环境安全的预警机制能有效地对国家环境安全状况进行动态监测，以便我们能及时、迅速捕捉到危机的先兆。我们可在环境敏感地区建立固定的观测点，长期跟踪环境安全的变动情况，并对各种环境环境资源分别确立衰竭临界点、临界前预警点，进入良性循环的最低点，年度、中期和长期计划实现目标点，将环境破消除在萌芽状态。

　　四是环境安全的处理。环境安全事件发生后，应当组成专家组迅速对事件信息进行分析、评估，提出应急处置方案和建议，以供领导层决策参考。同时还要组织实地环境安全检测，及时发布准确、权威的信息，正确引导社会舆论。环境安全事件结束后，还要进行相关的善后处理，主要就是建立环境安全保险制度，通过设立保险来弥补受害当事人的损失，以降低或消除事件风险度，保护人群健康和生态环境的安全。

　　（三）建立国家环境安全的保障体制

　　环境安全的发展还需要一系列的配套措施来加以保障，主要包括以下几个方面：一是发展循环经济，构建保障国家环境安全的经济体系；二是强化环境与发展综合决策，建立保障国家环境安全的决策支持体系；三是充分利用市场机制，建立保障国家环境安全的投入体系；四是动员社会力量，建立保障国家环境安全全民参与体系；五是推进国际环境合作，构建外来环境风险的防范体系。[22]环境安全不仅仅是一个国内环境问题，而且也是一个国际环境问题，仅靠单个国家的努力是无法取得真正的环境安全的。因此，中国应该与国际社会一起努力来构建环境安全体系。[23]此外，还应该加强国民环境安全教育，提高环境安全意识和防范能力。

　　【作者简介】薛文森，男，山东科技大学文法学院2005级硕士研究生，山东省济宁市人，主要研究方向：环境法学和科技法学。