关键词: 许可制度，保险制度，出口管制，外层空间法，通信卫星法
内容提要: 美国商业外层空间活动已经持续深入发展30年，相关产业的规模和效益领先全球。与此相适应，美国商业外层空间活动的法治化也达到了其他国家在短时间内难以企及的高度。美国调整商业外层空间活动的法律制度主要涉及管理机制、许可制度、责任与保险制度和出口管制等内容。通过创造公开透明的竞争环境，上述法律规范和制度体系满足了外层空间产业持续发展的需要，促进了商业外层空间活动的繁荣发展，具有重要的参考价值。但是，其中严苛复杂的出口管制制度已经落后于时代要求，在落实国际义务方面亦存在不足之处。总体而言，美国商业外层空间法律制度对于中国未来的空间立法具有重要的借鉴意义，在该领域开展双边合作也是中国积极参与塑造国际空间秩序的有效途径。
三 对美国商业空间法律的评价
美国已经建立起较为完善的空间法律制度。在基本履行国际空间条约义务和保障国家安全的前提下，这些制度积极寻求推动空间活动商业化，促进了美国空间产业的稳健深入发展。与此同时，也存在一些不足和值得探讨的方面。
值得肯定之处主要体现在：
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第一，美国商业空间活动与相关法律形成了良性互动。商业空间法律体现了鼓励私人投资空间活动的宗旨，创造了公开透明的竞争环境，满足了空间产业持续发展的需要，促进了商业空间活动的繁荣发展。宽松的法治环境是商业空间活动蓬勃发展的基础，相关活动的深入广泛发展反过来又促进了立法和政策的完善。近年来，立法进程明显加快，更新频繁。例如，早在20世纪60年代就有私人企业申请卫星发射许可，但直至1984年才制定《商业发射法》；而在 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一艘私人载人飞船“宇宙飞船一号”2004年6月21日成功飞行前，美国众议院已然投票通过了2004年《商业发射法》修订案，为空间旅行扫除了法律障碍。《商业发射法》通过后，在不到30年的时间内进行了六次修订，也是一个很好的佐证。
第二，在经历了冷战时期的起步阶段、20世纪80年代的发展阶段以及20世纪90年代有关技术应用的立法完善阶段后，美国商业空间法律框架和制度体系渐臻成熟完善。目前的立法关注点，一是如何使现有程序更为灵活和友好，从而鼓励私人投资空间活动，例如1988年至2004年间多次修订《商业发射法》即是以此为着眼点；二是关注空间活动、空间技术和空间应用的新进展，例如1998年《商业空间法》将重新进入大气层的航天器纳入《商业发射法》许可制度范畴，又如为规范太空旅游问题而连续修订《商业发射法》。
第三，美国商业空间法律体系的完善性和科学性可谓独一无二，具有重要的参考价值。与其他国家相比，美国的商业空间立法时间最早，调整范围也最广。一些国家至今仍在讨论是否有必要制定空间法，而美国的空间法已有50多年历史。空间国家大多是在20世纪80年代以后才开始立法，例如1982年瑞典，1986年英国，1993年俄罗斯，1998年澳大利亚，2008年日本、荷兰和法国，以及2011年奥地利。美国的有关制度为其他国家提供了借鉴，其制定、修订和充实空间法律的过程和方法也为他国提供了参考。很多国家的立法直接吸纳了美国的相关制度，如“快门控制”、赔偿限额和国家担保制度等。
不足之处则主要体现在：
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第一，美国国内法的某些方面在落实国际义务方面存在漏洞，甚至有违反国际法之嫌。例如，《通信法》仅行使属地管辖权，且没有相关的责任规则，忽略了国际空间法律责任制度。《外空条约》第6条规定，各国对本国在外层空间的活动应当负国际责任，不论该活动是由政府机构还是非政府团体进行；《责任公约》确定由发射国承担国际责任。由于表述不一致，关于“发射国”是否完全等同于“本国”以及如何解释“本国”，一直存有争议和分歧。在权威解释缺位的情况下，各国多做出对本国有利的解释。美国政府的做法是通过授予许可将有关活动转化为“本国”活动，并承担国际责任。如果美国公司完全在境外运营通信卫星，尤其是未在美国登记的卫星，则无须向美国申请许可，可能导致美国拒绝为此承担国际责任。又如，鼓励本国私人投资空间活动可能违反世界贸易组织成员方在各商业领域实现贸易自由化的义务。例如，1998年《商业空间法》中关于空间产品和服务政府采购的规定，以及小布什和奥巴马政府的空间政策中的政府采购和激励机制，均可能违反世界贸易组织的非歧视原则、国民待遇原则和反补贴制度。[22]
第二，出口管制是冷战思维的延续和美国称霸世界意图的体现。冷战结束后，国际气候已经发生了根本改变，空间产品和服务的国际贸易快速发展，而出口管制的具体制度却变化不大。该制度的初衷是维护美国的领先地位和本土安全，但反讽的是，其在实践中却发挥了完全相反的作用，为其他国家的科技进步提供了强大动力。[23]过时的出口管制已成为空间产业发展的首要障碍，[24]也不符合扩大国际合作的国际潮流和历史趋势，亟需加以改革。美国必须承认后冷战时代的技术和地缘政治现实，在国家安全和外交政策与产业发展之间取得平衡，使美国企业充分有效地参与国际贸易。为复苏经济，奥巴马政府于2010年启动出口管制改革，寻求在保障国家安全的同时提升美国国际竞争力，促进经济发展。但在2011年6月美国商务部作为改革 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一步公布的《战略贸易许可例外规定》中，中国仍被排除在44个可享受贸易便利措施的国家和地区之外。2013《国防授权法案》废除了1998年将通信卫星作为军需品限制出口的制度，但仍规定不得出口到中国。换言之，改革并没有向提升出口竞争力方向倾斜，国家安全利益和外交政策仍然是首要考量因素。
四 借鉴与思考
了解和研究美国商业空间法律制度，对于中国而言具有特殊的重要意义。首先，美国商业空间法是未来中国空间立法的重要参考。中国航天事业始于1956年；1970年“东方红一号”发射标志着中国进入空间国家行列；2003年以来，神舟飞船数度飞行成功，中国成为世界第三个实现载人航天飞行的国家。中国业已成为空间大国，但空间立法由于种种原因仍然严重滞后，具体表现为数量少，层级低，尚无真正的空间法律，而仅有一些部门规章和暂行办法（如2001年国防科委和外交部发布的《空间物体登记管理办法》、2002年国防科工委发布的《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》，以及2002年国防科工委和财政部联合发布的《国防科技工业民用专项科研管理办法》）。这些规范性文件远远无法满足中国履行国际条约义务、保障国家安全、规范市场经济条件下航天活动商业化以及开展国际合作的需要。
美国的经验表明，商业空间活动是推动经济、社会和科技发展的重要驱动力，立法是促进空间活动商业化健康持续发展的有效手段。目前，中国的商业空间活动主要集中于发射，而遥感、通信和卫星研制等领域还有待发展。中国对商业空间活动持谨慎态度，航天产业首先服务于国家战略需要，且以国家行为为主。而从美国的经验来看，商业空间活动的发展与私营化密不可分，私人企业是空间活动充分发展的催化剂。美国私人企业已经进驻到以往一贯由政府主导的空间活动前沿领域，如载人飞行。在促进经营主体多元化方面，中国需要寻求更多的制度性突破。近年来，我国立法机构、国家机关、航天企业和学术界对于制定《空间法》的必要性已基本达成共识。就此而言，美国的商业空间法律制度对中国未来的立法具有重要意义。 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，美国商业空间法律制度为我国未来立法提供了可供参考的框架和内容，包括空间活动管理机制、许可和监督、空间物体登记、责任制度、强制保险、出口管制、知识产权、环境保护以及公共安全与健康等；这些也是其他国家空间立法所涉及的主要内容。第二，中国空间活动管理机制条块分割，机构职权交叉，导致效率不高、信息不畅、重复建设，影响了中国空间活动发展和空间竞争力。可以考虑效仿美国的做法，明晰现有主管航天部门的职能，组织协调有关部门强化和规范商业空间活动。
其次，在空间活动领域扩大与美国的合作需要了解其国内法律和政策。随着空间活动和全球化的深入发展，国际合作项目愈发频繁和广泛。然而，中美空间合作历经坎坷却成果有限，中国在为美国发射卫星的国际服务贸易中曾多次因为发射和出口许可而发生龃龉。中国参与国际空间站的意愿虽获得奥巴马政府支持，却遭到美国国会的反对。2011年4月，美国国会批准通过的拨款法案明确规定禁止美国同中国开展太空合作。虽然这其中涉及诸如意识形态、国家安全和人权等等复杂原因，但充分了解美国的法律和决策机制，对于加强沟通、缩小分歧无疑具有重要意义。
最后，鉴于美国的空间实力和国际影响力，了解其国内立法有助于中国在未来的外层空间秩序中更好地维护本国利益。鉴于中国的空间活动发展态势，我国应当更积极地参与国际空间法的制定。鉴于目前美国私人企业已有能力开发天体资源，确立相应的国际法律制度势在必行。国际法和美国国内法均未禁止私人企业开发天体资源，只是缺少具体操作规范。根据《外空条约》第2条和《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（以下简称《月球协定》）第11条，外空及其自然资源是全人类的共同财产，任何国家不得通过使用或占领将外层空间包括天体据为己有。《月球协定》第11条进一步规定，开发天体自然资源一旦可行，缔约国应当协商确立国际制度，其基本宗旨是在发达国家和发展中国家之间公平分享惠益。由于《月球协定》缔约国有限，截止2012年1月只有13个国家批准，且均非空间国家，因此在国际法层面尚不存在获得广泛认可的外空资源开采和分配制度。美国学者主张，相关制度应当有利于商业化和私有化，鼓励私人企业投资，且：“公平分享”不等于平均分配，大部分收益应该归属投入时间和资金并承担风险的开采实体。[25]对此，中国需要保持高度警惕，以维护中国因双重身份—空间大国和最大的发展中国家—而具有的特殊利益。
注释:
[1]Joseph A. Giacalone, “Global Trends in the Commercialization of Space”，6 Jounal of Business and Economic Research 65，65（2008）．
[2]Patrick A. Salin, “An Overview of US Commercial Space Legislation and Policies: Present and Future”，27 Air and Space Law 209，209 （2002）．
[3]此前，相关法律散见于第15编（商业与贸易）、第42编（公共健康与福利）和第49编（运输）中。详见Rob Sokol,“Positive Law Codification of Space Programs: The Enactment of Title 51，United States Code”，37 Journal of Space Law 1，2-4（2011）．
[4]Patricia Margaret Stem＆Leslie I. Tennen,“State and Municipal Regulation of the Aerospace Industry in the United States”，in Ram S. Jakhu （ed.），National Regulation of Space Activities, Spring, 2010, pp. 468-469
[5]H. Peter van Fenema, The International Trade in Launch Services-the Effects of US Laws, Policies and Practices on Its Devel-opment, Leiden University Press, 1999，p.34.
[6]需要说明的是，尽管NASA局长为总统任命的行政官员，明显具有非军事特征，但外空活动涉及国家安全，与国防有千丝万缕的联系，而该机构又诞生于冷战时期，因此军事色彩不可避免。
[7]Salin, “An Overview of US Commercial Space Legislation and Policies: Present and Future”，p.220.
[8]Eligar Sadeh, “Politics and Regulation of Earth Observation Services in the United States”，in Jakhu （ed.），National Reg-ulation of Space Activities, pp. 452-455.
[9]Status of International Agreements relating to activities in outer space as at 1 January 2013，A/AC. 105/2013/CRP. 5，28 March 2013, http://www. oosa. unvienna. org/pdf/limited/c2/AC105_C2_2013_CRP05E. pdf，最后访问于2013年8月3日。
[10]Pamela L. Meredith, “A Comparative Analysis of United States Domestic Licensing Regimes for Private Commercial Space Activities”，in Proceedings of the 32nd Colloquium on the Law of Outer Space, 1989，p.378.
[11]United States Code, Chapter 509，Section 50914 （a）（1）（A）-（B）．See also Ken Hodgkins,“U. S. Commercial Space Transportation Act”，in Proceedings of UN/International Institute of Air and Space Law Workshop in Capacity Building in Space Law, 2002，pp. 237-238.
[12]Rudolph V. Pino＆Frank A. Silane, “Civil Liability in Commercial Space Ventures under United States Law”，6 Air and Space Lawyer 5，5（1991）．
[13]United States Code, Chapter 509, Section 50914（c）．
[14]United States Code, Chapter 509，Section 50914（a）（3）．
[15]Frans von der Dunk, “Current and Future Development of National Space Law and Policy”，in Proceeding of UN/Brazil Workshop on Space Law in Disseminating and Developing International and National Space Law, 2004，p.38.
[16]Pino＆Silane, “Civil Liability in Commercial Space Ventures under United States Law”，p. 10.
[17]United States Code, Chapter509，Section 50914 （b）（2）．
[18]United States Code, Chapter 509, Section 50905（b）（5）（A）．
[19]需要指出，“出口”不仅指产品或服务离开美国国境，还包括与外国国民分享信息，即便是在美国境内进行的私人对话。
[20]John R. Liebman, Kevin J. Lombardo, “A Guide to Export Controls for the Non-Specialist”，in 28 Loyola of Los Angeles In-ternational and Comparative Law Review 497，501 （2006）．
[21]Eric L. Hirschhorn, The Export Control and Embargo Handbook, Oxford, 2”d Edition, 2005，p. 7.
[22]参见李寿平：《美国奥巴马政府空间政策及其对国际空间法的影响》，《北京理工大学报（社会科学版）》2012年第1期。
[23]Mike N. Gold,“Lost in Space: A Practitioner’s First-Hand Perspective on Reforming the U. S.’s Obsolete, Arrogant, and Counterproductive Export Control Regime for Space-Related Systems and Technologies”，34 Journal of Space Law 163，164（2008）．
[24]F. Kenneth Schwetje＆Dennis J. Burnett,“U. S. Export Controls and Litigation of Contracts: Another Example of the Law of Unintended Consequences”，in Proceedings of the 45th Colloquium on the Law of Outer Space, 2002，p. 358.
[25]Zach Meyer, “Private Commercialization of Space in an International Regime: A Proposal for a Space District”，30 North-west Journal of International Law and Business 241．255-258 （2010）．
出处:《环球法律评论》
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