《农业保险条例》与我国农业保险发展

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关键词: 农业保险，《农业保险条例》，发展

内容提要: 到目前为止，我国农业保险主要由“国十条”和中央一号文件中的涉农部分予以规范，对农业保险政策性特征和手段性本质的认识模糊或漠视是农业保险立法滞后的一个重要原因。《农业保险条例》征求意见稿的公布标志着我国农业保险立法进入了实质性阶段，这将是我国免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一部专门的农业保险法律法规，将对农业保险性质、原则等将予以规范，其颁布实施意味着我国农业保险事业发展将进入法制化、规范化轨道。

2012年5月4日，国务院法制办公布了《农业保险条例》征求意见稿，广泛征求社会各界意见⑴。意见稿既反映了农业保险国际通行的精神，也总结吸收了十六届三中全会以来我国政策性农业保险探索发展的基本经验；对农业保险的原则、主体及其权责、政策、合同、业务等进行了规范。这一举措标志着我国农业保险立法进入了实质性的阶段，将极大地推进我国农业保险的发展。

一、农业保险的特征与本质

从国际经验来看，农业保险已成为世界上最重要的非价格农业支持保护工具之一，目前世界上约有40多个国家推行或试验农业保险制度[2]，WTO的有关协议也明确规定政府可以在财政上参与农业保险以支持本国农业的发展{1}。这是农业保险与其他商业保险最为显著的区别。从我国目前政策性农业保险发展情况来看，政府通过保费补贴等政策支持，以保险公司市场化经营为依托，将财政手段与市场机制相结合，形成了农业保险“政府引导，市场运作”的特征。在发达国家，财政对农业保险的补贴有保费补贴、管理费补贴和再保险补贴等比较齐全的项目，而一般的政策支持不仅包括财政补贴、税收优惠等经济支持，还包括政府在法律、行政上的支持等。国内外实践充分证明，农业保险尽管在形式上表现为以集中起来的保险费建立保险基金，补偿被保险人因约定保险事件发生造成的经济损害，从而使农业生产经营者以支付小额保险费为代价，把农业生产经营过程中的财产损失转嫁给保险公司的制度安排，但由于政府以主导地位和政策支持等形式强势介入，使农业保险在运行机制以及实施效果上已经超越了一般商业保险，不仅在直接效果上实现了社会化分散农业风险的作用，而且在最终效果上保障了国家农业的稳定和发展，同时客观上为政府创新农业救灾方式和提高财政资金使用效率提供了途径。因此，农业保险在本质上已经成为政府支持保护农业的手段和工具，成为国家农业保护性政策体系的组成部分。对农业保险这种特殊性质的解释实际上就是对财政补贴农业保险的合理性的解释，个中原因并不在于农业保险本身，从国家农业保护性政策的层面来思考，原因其实在以下三个方面：

（一）农业作为国民经济基础的特殊地位

1.农业是人类物质资料生产过程中产业分工发展的历史起点和自然基础。经济学家根据社会生产活动历史发展顺序做出了三次产业的划分，产品直接取自自然界的部门称为免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一（次）产业，初级产品进行再加工的部门称为第二（次）产业，为生产和消费提供各种服务的部门称为第三（次）产业。农业是这一“历史发展顺序”的起点，无论广义的工业或者服务业都是在农业生产力发展达到一定程度基础上的产物；农业是刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、三（次）产业的“母体”和整个产业结构形成的自然基础。

2.农产品是最基本的社会生活和生产资料。农业所提供的粮油和肉蛋奶是人类赖以生存的、须臾不可或缺的最基础的生活资料，在人类本身的生存、发展过程中具有首先必要的特殊地位；同时，农业也为工业提供大量生产资料，为刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、三（次）产业提供由农业生活资料所生产的劳动力本身。因此，农业的发展必须与其他产业的发展保持“天然”的协调关系（由农业与其他产业之间这种发生在生产资料和劳动力供求关系上的比例和结构所决定），农业发展进而农产品生产的波动对其他产业发展和国民经济稳定具有源发性的影响力。因此，稳固的农业天然地构成了一国国民经济的基础部分，并成为全部生产过程及生产力发展的最深层次的保障。这也是经济学不同流派之间最为一致的理论认识之一，是各国政府推行农业保护性政策的思想渊源之一。

（二）农业作为弱质、弱势产业的特殊性质

农业的弱质、弱势性质是由农业所需要的生产条件的特殊性和生产过程的不稳定性所造成的，突出表现在农业比较生产力的落后性及其所造成的在现代产业竞争中的劣势地位和农产品供给能力的脆弱状态。农业弱质、弱势性质的具体原因在以下几点。

1.由于土地的有限性，造成农业中的竞争受到限制，从根本上抑制了农业生产力的发展。农业中使用的土地是一种特殊的生产资料，不能像工业中的机器那样随便增添，土地的数量有限，好地（土质肥沃、距离市场近等）的数量尤其有限。因此，谁先占有了优等地和中等地，就获得了对这种土地经营的垄断。正是由于农业中存在着土地经营的垄断使竞争受到阻碍，那些占有较好土地的生产者就能够长期保持生产上的优势。并且，因为土地经营垄断的存在，使农产品的社会生产价格不是由农业的平均生产条件，而是由劣等地的生产条件决定[3]。

2.由于自然条件的不稳定性，造成农业中始终存在着比其他产业更大的自然风险。农业的自然风险主要是由自然灾害（包括农作物病虫害等）造成的欠产歉收甚至绝收，具有区域性、难以预见性等特点。自然条件的不稳定性是农业的“天敌”，甚至农业自身无法克服这种“天敌”的影响，农业发展和农产品供给增长必须依赖外部组织和制度的力量来消解这种影响。

3.农业劳动生产率的提高依赖于其外部的工业生产力和农业生产服务行业甚至科学技术的发展。农业生产工具（农业机械）的供给来自于工业领域，土地和种子的改良等现代农业技术日益依赖于科学技术的发展，由经验形成的耕作技术和经营理念越来越不能适应商品化农业的要求。因此，农业并不具备第二（次）产业那样在现代科学技术发展支持下无限广阔的理论生产能力，农业的弱质、弱势性质特征使农产品的供给能力始终处在人们的担忧之中。

（三）农业发展的滞后性

在像中国这样正处于工业化过程的发展中国家，农业发展的滞后性十分突出：其一，中国当前存在着2.3亿个高度分散的小农户，而且占小农户总数85%农户的农业生产规模低到仅够维持简单再生产，具有一定规模的种养大户数量相对比较少[4]。其二，由于规模小，技术落后，我国农民收入始终处在水平低、增长慢的状态。其三，农村普遍存在农田、水利、道路等农业基础设施失修，农业劳动力老化等现象。从上述对农业基础地位和弱质弱势性质及发展滞后性的分析我们发现，农业既是国民经济的基础又是国民经济的咽喉，农业的基本特征可以概括为基础脆弱性。正是这种基础脆弱性为农业保护性政策提供了充要条件；由此我们也发现：首先，包括以财政补贴为核心的政策性农业保险在内的农业保护性政策其本质无非是社会对农产品供给保障力的一种优先安排，政策性农业保险及其财政补贴事实上是国家粮食安全乃至国家战略安全的需要；其次，农业保险的财政补贴本质上是刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、三（次）产业对农业的反哺和充实，是以工补农和以城带乡的具体形式，是政府对农业的一种净投入，是产业间及国民经济各部门之间一种通过财政分配进行自我协调的机制。从国际经济社会发展的实际情况来看，在经济进入国际化和市场化的条件下，各国政府为加强农业综合实力，确保农业基础地位，实现国民经济各部门协调发展和社会稳定，纷纷采取一系列促进本国农业发展以免受国内其它产业冲击的国内支持政策和阻止国外农产品进口以保护农业免受国际市场冲击的贸易保护政策。在WTO时代，政策措施也从“黄箱”向“绿箱”转变，农业保险经过不断地完善和发展事实上已经成为越来越多的国家处理农业非系统性风险的一种重要财务安排，成为市场经济条件下现代农业发展的三大支柱（农业科技、农村金融和农业保险）之一，成为世贸组织允许各国支持农业发展的“绿箱”政策之一。因此，我们可以把农业保险的特征归纳为政策性，将其本质归纳为手段性或工具性。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、我国农业保险的发展与《农业保险条例》的意义

从规范手段的角度可以把我国农业保险的发展划分为三个阶段。免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一阶段：1982年到2004年；第二阶段：2005年到《农业保险条例》实施；第三阶段：《农业保险条例》实施以后。

（一）农业保险恢复、试行阶段

1982年，在中国人民保险公司（PICC）恢复国内业务两年之后，我国农业保险的试验也开始恢复。这一时期我国经营农业保险的机构只有中国人民保险公司一家，保险品种、经验、人才都比较匮乏，规模狭小。从甘肃省的情况来看，农业保险保费收入占全省总保费收入的比例由1999年的0.18%，逐年降低到2003年的0.1%。其中2000到2004年期间，农业保险累计收取保费1005万元，支付赔款1195万元，赔付率118.9%，保险公司对农业保险这种“赔本赚吆喝”的险种在经营上一缩再缩，此后农业保险业务基本处于停办状态。2004年甘肃不但没有农业保险保费收入，还有4万元的退保[5]。

（二）政策性农业保险迅速发展时期

2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“探索建立政策性农业保险制度”。2004年“中央一号文件”（《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》）指出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”后，包括湖南、四川、浙江、内蒙古、上海、黑龙江、吉林和新疆在内的省份纷纷开展农业保险试点。从2004年到2010年，连续七年的“中央一号文件”均对农业保险的发展提出要求。在各级政府的大力推动下，我国农业保险进入了以政策性为主的发展阶段，险种逐渐增多，业务规模不断增大，保险组织向多元化发展，基本覆盖了大农业各个领域和全国所有地区。但到目前为止，此前两个阶段的共同特征是：我国农业保险主要由“国十条”和中央一号文件中的涉农部分予以规范，这些文件构成了我国农业保险的正式制度，为其发展提供了制度约束和方向指导[6]。

2004年之前的很长一个时期内，我国农业保险一直处在持续萎缩的状态。直到2004年“中央一号文件”出台，才开始扭转停滞甚至倒退的发展状况。文件所提出的选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴的政策表明，我国经济社会总体上进入“以工补农、以城带乡”的新阶段后，农业保险被纳入了国家战略考虑。随后，中国保监会先后批准成立了4家农业保险公司，并在全国九个省、自治区、直辖市开展农业保险试点，积极推动商业保险公司自办、为政府代办和与政府联办农业保险业务。2005年“中央一号文件”（《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》）要求要“扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。”2004年和2005年两份“中央一号文件”奠定了发展政策性农业保险的基础，并取得了明显成效。2005年，农业保险终于扭转了多年萎缩的局面，实现保费收入8.46亿元，同比增长94.8%[7]。2006年“中央一号文件”（《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》）进一步提出：“十一五”时期要稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。同时，2006年国务院通过了著名的“国十条”{2}，其中对农业保险的发展做出了进一步的政策部署：明确了农业保险“作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系”的重要地位；指出要扩大农业保险覆盖面，有步骤地建立多形式经营、多渠道支持的农业保险体系；逐步建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制；更为重要的是，提出要探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例，对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴，逐步建立农业保险发展的长效机制。在这一系列政策的推动下，2006年，全国农业保险业务继续上升，实现保费收入8.46亿元，赔款支出5.84亿元，农业保险保额达733.21亿元，初步显示了政策性保险的优越性[8]。2007年“中央一号文件”（《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）进一步明确：要建立“政府引导、市场运作、农民自愿”的政策性农业保险体制；要求扩大农业政策性保险试点范围，建立农业风险防范机制，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系；各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险。在中央和地方财政共同提供保费补贴政策的切实推动下，政策性农业保险在2007年获得长足发展。2007年上半年，全国农业保险保费收入10.82亿元，同比增长124%，发生赔款1.56亿元，同比增长240%，农业险为投保户提供的保险保障金额高达355.62亿元[9]。2008年“中央一号文件”（《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》）肯定了2007年农业保险试点取得的成绩，要求“认真总结各地开展政策性农业保险试点的经验和做法，稳步扩大试点范围，科学确定补贴品种”；同时提出，要“支持发展主要粮食作物的政策性保险”，“建立健全生猪、奶牛等政策性保险制度”，“支持发展农产品出口信贷和信用保险”。在各级政府的支持下试点工作获得了较好成效。2008年，巨灾风险转移分担机制引起社会各界广泛重视，中央财政支持的政策性农业保险试点由6省区扩展到16省区和新疆生产建设兵团，我国保险业共承保各类农作物5.32亿亩，参保农户达9000万户次，为农民提供了2397.4亿元的风险保障，实现签单保费110.7亿元，97%以上的农业保险业务得到了各级政府的保费补贴，农业保险已覆盖全国所有省（自治区、直辖市）[10]。2009年“中央一号文件”（《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》）再次将农业保险放在突出位置，提出要“加快发展政策性农业保险，扩大试点范围、增加险种，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务。探索建立农村信贷与农业保险相结合的银、保互动机制。”文件从机制、模式以及具体的险种等方面，对我国农业保险提出了新的要求。2010年“中央一号文件”（《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度》）针对各地试点情况指出：“积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。”从上述回顾可以看出，在我国历届政府的积极主导下，历年农业保险相关政策文件逐步构建起了我国农业保险发展的制度框架，农业保险在其指导下迅速发展起来。

（三）《农业保险条例》实施以后

但无论是“国十条”或“中央一号文件”，其规范均是原则性和方向性意见，财政、税务、农牧等相关部门并没有对相关政策制定具体办法，更没有构建相关的协调机制。就财政补贴的规范来看，尽管历年“中央一号文件”都提及政府补贴问题，但都是原则性的正面要求，财政部也没有及时出台相关的具体办法，这就导致各地出台的实施办法由于没有参照，从而在财政补贴力度、补贴范围及其他补贴形式（经营管理费用补贴、税收优惠等）等核心问题上，可比性差，难以形成长效机制，同时给监管造成较大的困难。因此，近年来对于我国农业保险的发展，各方面有一个最大的共识就是加快农业保险立法步伐。农业保险的政策性特征是农业保险从一般商业保险中分离出来单独立法的重要根据，各国在发展农业保险时都是立法先行，构建充分的制度保障。如美国的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》等，在其农业保险发展过程中都发挥了重要的促进和保障作用，而我国对农业保险业务至今尚无一套完整的法律、法规予以扶持。这种法律规范的缺位状态，严重制约了我国农业保险的健康发展，而《农业保险条例》的制定是我国农业保险发展历程中最具迫切性的工作之一，其颁布实施意味着我国农业保险事业的发展将进入法制化、规范化的轨道。

三、《农业保险条例》的地位与期待

相对于美日等国走过的立法先行的道路，在专门法律法规缺位的情况下，我国现行法律法规对农业保险的规定均是一种“旁敲侧击”，内容上也非常分散和稀少。《中华人民共和国农业法》对农业保险的规定是：“农业保险必须自愿加入，任何人不得强制”。2002年二版《中华人民共和国保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为，对农业保险的规定十分笼统，其中只有第155条规定：“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。2002年通过的《中国人民共和国农业法修正案》第46条规定：国家建立和完善农业保险制度，鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。2009年10月1日起施行的《中华人民共和国保险法》中，仅有一处提及农业保险，第186条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。而且原计划在2007年底出台的《政策性农业保险条例》也由于种种原因暂时搁置。因此，《农业保险条例》将是我国免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一部专门的农业保险法律法规。笔者认为，农业保险发展实践对《农业保险条例》的期待主要包括以下几个方面的内容：

1.明确农业保险的含义、目的和原则尤其是要指明农业保险作为国家农业支持保护体系组成部分的政策性特征，说明农业保险必须坚持政策性、非盈利目的，追求社会效益最大化的要求，并在明确农业保险发展原则的基础上，允许地方探索适合本地区实际情况的农业保险经营模式。

2.构建农业保险组织管理体系和农业保险工作协调机制，对各级政府及政府各相关部门的职责尤其是中央和地方政府各自职责要做出明确划分。

3.对政府的各项支持政策予以明确规定。通过政府支持政策基本框架的明确化，促进形成政府支持政策长效机制，并在此基础上形成有效的监督机制。尤其是：（1）财政补贴的项目、财政补贴的责任、财政补贴的办法及其权限；（2）税收优惠的办法及其权限；（3）包括经营费用补贴、再保险费用补贴、建立大灾风险分散机制等其他形式的支持政策的办法及其权限；（4）鉴于各地农业保险试点过程中把保费补贴和农业信贷结合的普遍做法，应对金融支持手段予以相应规范。

4.明确农业保险法律关系主体的权利和义务。将农业保险经营机构与投保人之间的关系法制化，明确双方的权利义务。尤其是：（1）对保险公司经营资格的规定。农业保险的经营资格应当由国家相关部门予以特殊认定和批准；（2）对保险公司的经营活动应予以必要的规范，包括经营者必须实行自主经营、自负盈亏，并且农业保险业务必须与其它经营业务分开管理、单独核算；（3）考虑到农村大量小规模分散经营农户参保条件的实际情况，应对参保人及其参保形式予以必要的灵活规范，允许农户通过农业生产组织、龙头企业、农村集体组织、中介组织等集体参保；（4）对经营者的经营权和取得经营费用补贴权以及参保人的参保权和取得保费补贴的权利应予以规范保护；（5）农业保险具有不同于一般财产保险的特殊性，《保险法》关于保险合同当事人的权利义务以及投保、理赔等方面的规定与农业保险的客观情况不相适应，应针对农业保险的特殊性，对农业保险合同不仅要有基本规范，而且要有特殊规范。

5.法律责任。对违反条例规定的行为必须予以惩罚，这也是农业保险顺利推行的制度保障。农业保险法律制度中的法律责任应该包括经济法责任和援用法律责任，经济法责任应主要包括资格罚、财产罚和行为责任，援用法律责任应包括民事法律责任、刑事法律责任和行政法律责任。违反条例和其他相关法律规范的个人和组织均应承担相应的民事法律责任和行政法律责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。

四、意见与结语

从国内外农业保险经营的微观实践来看，由于政策性农业保险在目的上以贯彻政府政策为首要目标，有着明确的公共利益取向，完全不同于商业保险以赢利为目的的个体行为特征，因此即使是农业保险制度相对比较成熟的美国，也从没有把农业保险完全交由商业保险公司经营的例子。一方面，保险公司盈利最大化的原则从根本上与“三农问题”甚至国家粮食安全问题在程序上不可能达到一致，面对日趋激烈的市场竞争，保险公司根本无暇顾及农业保险对农业发展和农村经济的保障作用；另一方面，从我国农业保险发展过程中暴露出的现实问题来看，保险公司经营农业保险利润微薄甚至亏损，同时在目前尚无有效的再保险机制的情况下风险过于集中在直接经营市场主体自身，造成保险公司经营农业保险的积极性不高、主动性不强[11]。因此，从长远来看，商业保险公司承办农业保险的经营模式有较大的局限性。笔者认为，在此次《农业保险条例》征求意见之际，尽管在征求意见稿中并未提及，但应重视“成立专业性的中国农业保险公司”等类似意见的讨论[12]。从长期考虑，组建专业性的农业保险公司和全国统一的农业再保险公司是必要和必然的。这样的专业性农业保险公司其基础架构应具有以下含义：免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，其性质是国家政策性农业保险公司；第二，政府出资、直接经营；第三，为独立经营、多层次的专业性保险机构；第四，作为现阶段政策性农业保险体系的核心机构，承担主要的政策性农业保险业务，保证国家农业保险政策得以贯彻落实。以较小的成本，获取适度的经济效益和较大的社会效益。其基本职能是贯彻国家农业产业和保险政策，经营国家农业保险，执行灾后损失的评估和理赔，接受其他农业保险机构的分保，提供再保险服务等；第五，应由财政部、农业部、人民银行、保监会和中保集团等部门和企业共同参与组建，在行政上隶属于国务院,并接受相关部门的技术指导和财政部的财务监督。在各省或按经济区划设置分公司，在农业生产规模较大的县设立基层业务机构；第六，其经营享受免征营业税、经营费用补贴等优惠待遇，实行独立核算。

农业保险能够通过粮食安全渠道上升为国家战略，其固有的强烈政策性特征和手段性本质使其对法律法规的依赖非常强烈。基于农业保险在我国的发展时间比较短，规模和影响还非常有限，《农业保险条例》征求意见稿的公布是一个重要契机，应引起社会各界对我国农业保险事业更多的目光，更广泛地关注，不仅促成《农业保险条例》进一完善和及早颁布实施，更重要的是由此推动我国农业保险发展进入快速、规范的上升时期。

注释:

作者简介:柏正杰（1963—），男，甘肃崇信人，兰州商学院财税与公共管理学院副教授，主要研究方向为社会保障。

基金项目：教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目“陇东黄土高原区干旱指数农业保险的应用研究” （11XJC790010）;甘肃省软科学{1}计划项目“陇中黄土高原区干旱指数农业保险的应用研究”（1105ZCRA215）资助。

WTO《农业协议》中“政府参与的收入保险和收入安全网计划”包括为减轻自然灾害给农民可能造成的收入损失，政府可对从事农业保险的机构和参加保险的农民提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低保险费普遍参加农业保险等内容。

{2}国务院2006年颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（简称“国十条”）。

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【参考文献】

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