社区矫正法律监督的必要性及其完善进路

摘要： 《刑法修正案（八）》确立了社区矫正制度，新《刑事诉讼法》规定对管制、缓刑、假释、暂予监外执行依法实行社区矫正。社区矫正是刑事司法系统的组成部分，其实质为刑罚执行活动，同时也具有对犯罪人员进行帮教的社会工作的属性。在社区矫正中，无论是公安机关的执法活动，还是司法机关的执行活动，都应纳入法律监督的范围之内。我国社会矫正法律监督的现状不容乐观，需要加强法律制度、工作机制和监督队伍的建设，以强化监督工作，解决监督工作中存在的问题。

关键词： 社区矫正，法律监督，完善进路

一、社区矫正法律监督的正当性

（一）社区矫正法律监督的依据

依据我国宪法及刑事诉讼法的规定，检察机关是行使法律监督权的唯一合法机关。在刑事诉讼中，检察机关依法享有对各个公权力主体的诉讼活动进行监督的权力。2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定：“社区矫正与监禁矫正相对，同为刑罚的行刑方式，是将符合条件的罪犯置于社区内，由专门国家机关在相关社会团体、民间组织、社会志愿者的协助下，在确定的期限内，矫正其犯罪心理以及行为恶习，促进其回归社会的非监禁刑罚执行活动。”可见，社区矫正是一种刑罚执行活动，其本质是对犯罪行为的刑罚处置，是刑事司法系统中重要的一环，因而，社区矫正属于法律监督的范围之内。《通知》构建了“执行主体与工作主体适度分离”的模式，亦即公安机关是执法主体、司法行政部门是工作主体，在这种模式下，司法所不可避免成为事实上的执法主体。这种状况之下，会不会出现一些学者所担忧的“因刑法和刑诉法还未修改，公安机关依旧是法定的执法机关，则检察机关只能对公安机关的执法活动行使法律监督，但对司法所的矫正工作进行检察监督于法无据”[1]的局面呢？

从上述法律监督权行使的依据看，社区矫正的实质是刑罚执行活动，虽然公安机关为执法主体、司法所为工作主体，但执法或工作的内容均是刑罚的执行，其目的主要是对犯罪行为作出的一种处置行为，是刑事司法系统的重要组成部分，其区别仅在于在刑罚执行活动中的地位不同：公安机关处于主导地位，主要负责带有强制性属性的执法工作部分；司法所处于配合、协作地位，主要负责带有社会性属性的事务性部分。因而，在社区矫正中，无论是公安机关，还是司法所的执行活动，都处于法律监督的范围之内。

（二）社区矫正法律监督的必要性

1.贯彻宽严相济刑事政策的需要。宽严相济刑事政策是我国在构建和谐社会的背景下，对长期实行的“惩办与宽大相结合”刑事政策的总结和发扬，也是对长期实行的“严打”刑事政策的反思与调整。刑事政策不是一个简单的概念，而是代表了一种理念、一种价值取向，是指导我国刑事立法和刑事司法活动的重要指针，其核心为区别对待。社区矫正与监禁矫正的配合适用，无疑是对宽严相济刑事政策的良好贯彻。具体而言，让符合社区矫正条件者回归社区，在一定期限内，由专门机关在相关社会团体、民间组织的配合下，矫正罪犯的心理与行为恶习，帮助其尽快融入社会。社区矫正的严厉性远低于监禁刑，其人身有较大的自由度，日常生活不会受到很大限制。在刑罚执行中，实行重刑改造、轻刑管教、微刑矫正，[2]总体从严、适当从宽，实现惩罚的阶梯性与适当性。而社区矫正中的法律监督，是实现宽严适度的有力保证。在社区矫正制度的适用过程中，矫正对象是否符合矫正的条件，在接受监管、矫正期间是否违反法定义务，是否依法应进行收监执行，监外罪犯是否符合减刑条件，国家机关均享有较大的司法裁量权。公安机关、司法所滥用自由裁量权，可能导致对矫正对象的不公平对待，使刑罚效果大打折扣，在社会上造成负面影响。因此，有权力即应有制约，法律监督十分必要。

2.制约权力以保障人权的需要。继人权入宪后，新刑诉法首次将尊重与保障人权纳入总则，并修改证据制度、侦查制度、辩护制度，完善侦查、审判、执行程序，新设特别程序，进一步强调增强人权保障的立法宗旨，彰显犯罪惩治与人权保障并重的价值取向。人权保障理念顺应了现代法治的人道化、理性化趋势，契合宽严相济的刑事政策，体现了刑事诉讼功能由国家本位向社会本位、人本位的转化。以人为本，既要遵循人道主义，又要坚持保障人权。一方面，社区矫正制度承认犯罪者的人格价值，认可其具有理性和良知，认为其能在教育和感化之下改过自新，给予犯罪者的人格以充分的尊重，同时确立在社区矫正过程中的权利保护。另一方面，权力的行使需要有效的监督制约。法律监督的落实，可以有效防止公安、司法行政机关滥用权力，侵犯矫正对象的权利。

3.实现社会管理创新的需要。推进社会管理创新，是深入落实科学发展观、构建和谐社会的重要任务。检察机关是我国的法律监督机关，负有确保国家法律法规得到正确贯彻实施，社会中各行为主体严格依法司法、严格执法和认真守法的重任。因而，检察机关参与社会管理创新是其工作的重要任务之一，也是贯彻宽严相济的刑事政策、服务发展大局的重要载体。在社区矫正中，既要贯彻监督环节、落实监督程序，又要实行多种监督方式、落实监督实效。人民检察院应当对监督矫正对象的执行情况进行动态监督，改传统的事后监督为事前监督、事中监督，变被动为主动，提高监督效率。检察机关可派出专门人员进行社区矫正的监督工作，探索快速直接的监督新模式，降低执法成本，简化不必要的程序。另外，要切实发挥好检察建议的作用。对于在社区矫正监督过程中发现的社会管理真空地带，检察机关应及时向公安、司法机关提出合理的完善管理机制的建议，促使有关部门完善社会管理服务体系，减少和预防违法犯罪行为的发生。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、社区矫正法律监督的现状

（一）法律监督因缺乏明确系统的法律保障而流于形式

在“联合办案”的模式下，检察机关参与社区矫正工作，对社区矫正工作进行监督，其依据主要是一些位阶较低、层次不明的原则性法规规定，缺乏统一的高层次法律规范和具体实施办法。两高的《关于开展社区矫正试点工作的通知》指明了检察机关对社区矫正工作负法律监督之责，但对监督对象、监督方式和手段、如何处置监督对象拒不执行监督建议等问题规定不明。“对于检察机关如何监督社区矫正机构中实施的没有法律依据的矫正措施，对于矫正对象的申诉如何处理等，均缺乏明确的法律规定，这样就导致了实际操作中检察机关对社区矫正的监督可严可松。”[3]尽管之后又出台了《社区矫正实施办法》等法规，但并未改变法律规定缺乏系统性、过于原则性、缺乏严密性和可操作性的现状。

（二）法律监督因监督对象的双重性而困难重重

依据刑法和刑事诉讼法的规定，社区矫正的执行机关是公安机关，基层组织或罪犯原所在单位仅仅是配合和协助公安机关进行帮教考察，但是，在社区矫正实践中，根据两院两部的有关文件和各地方制定实施的矫正工作流程，实际上真正承担起日常社区矫正任务的是社区矫正机构。亦即在确定公安机关为社区矫正执法主体的前提下，将司法行政机关作为社区矫正的工作主体，负责具体的矫正工作。监督对象的双重性使得检察机关行使法律监督权时无所适从，增加了检察机关的工作量。

（三）法律监督因缺乏程序性制裁权力而弱化了效果

新刑诉法为加强检察机关的法律监督职能，对诉讼各阶段法律监督的范围和方式进行了扩充，使刑事诉讼中法律监督制度更趋合理化和完善化，但是立法的初衷能否成为现实，检察监督的效果能否彰显仍存在较大疑问。综观新刑诉法之规定，我国现行立法存在重大结构性缺陷，即对法律监督权力的设置力度不够，突出表现为新法对违反检察监督的行为并未设置明确而有力的制裁性措施。以新刑诉法第255、256条对暂予监外执行的法律监督为例，监狱、看守所做出暂予监外执行书面意见的，应当将书面意见副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或批准机关提出书面意见，决定机关接到人民检察院的书面意见后，应立即对该决定进行重新审查，但并未进一步规定，决定或批准暂予监外执行机关拒不重新审查或审查之后发现错误拒不改正的应当承当何种不利的后果，这就造成了检察监督的弱效性。

三、加强社区矫正法律监督的举措

（一）法律制度层面的完善措施

1.设立程序性制裁措施以加强检察监督的效果。一般来说，一个完整的法律规范应由假定、处理和制裁三部分构成，没有制裁的处理只能是建议和忠告，不具备法律约束力和权威性。因为缺乏程序性制裁规定，违反刑事诉讼法很少承担被制裁的不利后果，制度规定可能被架空，监督也就成了空对空的呐喊，无法达到预期效果。这种情况同样出现在新刑诉法第47条、55条、73条、93条、173条等法律监督条文中。因而，应当在以后的立法或司法解释中，对司法机关违背法律监督程序设置制裁性措施，明确其违反法律程序的不利后果，以保障法律监督的实效和司法公正的实现。具体来说，法律监督发现被纠正机关不采纳检察意见时，可以依照办理审查逮捕案件时检察机关作出不捕决定后的复议程序；对检察机关的纠正意见不执行也不提出异议的，增设被监督机关的义务性规定，明确其法律责任；对社区矫正法律监督中发现的违法行为，应当严厉追究相关人员的渎职失职行为，并区别情况分别作出处理，对于一般的失职行为，应通知被执行机关依法对失职人员进行处理，构成犯罪的依法立案侦查。

2.建立刑罚执行环节的公开听证制度。“广义的社区矫正制度，不仅包括矫正活动本身，还应当包括管制、缓刑、假释等矫正前制度。”[4]因此，检察机关对社区矫正的法律监督范围也应延伸至矫正前。审判活动的监督是检察机关法律监督工作的重要部分，在这一阶段中，人民检察院监督社区矫正之适用主要应当行使两项职权：一是对社区矫正的适用建议权，二是对社区矫正适用对象的监督权。因此，检察机关应当加强审判监督和对监外执行适用的监督，纠正对不符合社区矫正条件者判处缓刑或予以假释的情形，以防借社区矫正之名行滥用权力之实。对于符合社区矫正适用条件而未适用的情形，当以量刑建议书等形式建议适用。

新刑诉法对执行监督制度修正的亮点之一在于对暂予监外执行及减刑、假释监督模式由事后监督转变为事中监督、同步监督，为检察机关及时、准确地同步监督暂予监外执行活动以及减刑、假释提供了法律依据，对于预防和减少刑罚执行中的不规范行为具有重要意义。为进一步完善执行监督，可以考虑确立对减刑、假释、保外就医、监外执行的司法听证制度，要求法官在作出减刑、假释之前，举行公开的听证会，保证检察人员的调查监督权，使在押犯和案件的被害人能参与质证和辩论，这比单单让检察人员审查暂予监外执行建议书或减刑、假释意见书的书面审查形式更客观、更公正。

（二）工作机制层面的完善措施

1.建立健全与各机关的联动机制。构建与行政执法机关之间的常规联系制度，强化与社区矫正工作相关主体的联系，健全社区矫正执法与法律监督执法情况通报、情报共享等工作机制，拓展案件线索的来源途径，积极争取各矫正工作主体对法律监督工作的理解和支持，加强外部协作机制，共同维护司法公正和法制权威。相关部门应当协调统一，与监管部门之间建立起定时交流和沟通的平台，如司法机关定期联席会议制度。

2.建立检察官办理诉讼监督案件的责任机制。诉讼监督职能是检察人员的一项重要职权，为调动检察人员办案的热情与积极性，应把检察官是否履行好诉讼监督职能作为检察人员考评、考核的一个项目，以完善检察官工作考评机制，做好监督工作。

3.建立同步监督和跟踪监督机制。新刑诉法通过了一系列新的法律监督条款，目的是确立诉讼监督模式的转变，即由事后监督转向事中监督、同步监督。一方面，要积极开展检察机关的动态与同步监督，利用好公安机关、司法行政机关的社区矫正信息资源，构建信息平台，搭建社区矫正监督信息库。另一方面，依法开展各种形式的执法监督工作，通过多种形式的监督检察，全面了解社区矫正的执法情况，发现执法环节中的问题，找出原因，向主管机关提出检察意见，纠正执法中的不规范方式，从机制层面上规范执法活动。

（三）队伍建设层面的强化措施

1.检察机关工作人员应增强监督意识。良好的意识是行动获得成功的先导。检察机关及其工作人员在诉讼监督过程中，应增强监督意识，树立依法监督的意识特别是监督的责任意识，认识到监督工作是权力，更是义务、责任。在监督的过程中，不是对社区矫正的一切细节步骤和司法机关工作人员的每个行为都加以监督，而是强调法律监督权力的行使应体现谦抑性，转向有所为有所不为的重点监督，树立谦抑性监督意识。检察机关应树立实体程序并重的监督意识，改变传统的以程序监督为重、忽视实体性问题监督或仅片面监督的观点。检察机关还应当更新检察监督观念，“在社区矫正监督领域中引入尊重和保障人权的观点，防止对矫正对象的过度干预。”[5]

2.检察机关应强化自身监督能力建设。检察机关自身能力的建设是做好监督工作的根本所在。目前法律监督工作所面临的执法环境越来越复杂，承载的监督任务越来越繁重，这就要求法律监督人员必须具有更高业务能力和法律素养，只有这样，才能胜任法律监督工作，保证监督的有效性和权威性。为此，检察机关应注重人才的培养和监督能力的强化。具体说来，着重培养和加强检察机关工作人员的身体素质、法律素养、业务素质和心理素质。在业务素质培养方面可以采用传帮教、评比法律文书、对抗辩论、以案说理等方式提高诉讼监督人员分析案情、审查证据、逻辑思维等一系列的监督能力，夯实法律监督能力的基础。与此同时，检察机关还应对其工作人员进行针对性的培训。

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【参考文献】
 

[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/pp style="text-indent: 2em">[2]李本森.劳动教养与监狱、社区矫正吸收合并与可行性探讨[J].中国刑事法杂志,2011(10).

[3]赵玉丽.社区矫正检察监督中存在的问题探析[J].赤峰学院学报,2011(3).

[4]张峰,连春亮.行刑与罪犯矫治社会化研究[M].北京:群众出版社,2007:334.

[5]姜祖桢.社区矫正理论与实务[M].北京:法律出版社,2010:192.

【作者简介】中南财经政法大学

【文章出处】《湖北警官学院学报》2014年第4期