诉讼监督调查简论

摘要：诉讼监督调查是检察机关行使监督权、增强诉讼监督效果的重要工具和手段。诉讼监督调查应该设置一套类似于侦查、批捕和起诉等检察工作流程，设计受理、启动、调查和终结等基本工作步骤，才能有利于促进诉讼监督调查工作的深入、规范和有序开展，才能在一定程度上防止监督人员怠于履行监督职权。当前要进一步强化诉讼监督调查工作，需要树立和强化检察人员的诉讼监督调查意识，提高调查工作水平和能力，加强激励和制约机制建设，加强内外协调与配合。

关键词：诉讼监督调查 规范 目标 原则 程序

诉讼监督调查是指检察机关在履行诉讼监督职能的过程中，对于诉讼监督管辖范围内的案件，为了查明事实真相，对侦查机关、审判机关、刑罚执行和监管机关及其工作人员的诉讼违法行为，依法进行的收集材料、审查材料、询问相关人员等职权活动。诉讼监督调查是诉讼监督工作的重要组成部分。笔者认为，无论是刑事诉讼监督，还是民事诉讼监督、行政诉讼监督，其监督的基本过程从总体上可分为三个步骤或环节，即收到或者受理违法线索，审查和查实是否存在诉讼违法和根据审查结果作出处理。因此，诉讼监督调查是检察机关行使诉讼监督权、深化诉讼监督效果的重要工具和手段。

一、诉讼监督调查的规范目标

作为检察机关履行诉讼监督职能的具体活动，诉讼监督调查活动也应当坚持以“合法性为前提，在法律规定的范围内进行职能职权配置探索”。⑴这种合法性具体体现为诉讼监督调查机制运行的规范性，即在现有法律规定的框架下，检察机关根据法律规定，结合实践需要，进一步细化诉讼监督调查的工作程序与流程。对此，笔者认为，诉讼监督调查的规范目标可以从两个层面予以理解和建构：

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第一个层面是需要明确诉讼监督调查规范的对象范围。检察机关开展诉讼监督调查工作，一般而言都必须经过调查线索的审查和受理、调查程序的审批和启动、调查工作的开展和手段运用以及调查结果的处理和备案等阶段，所以，诉讼监督调查规范应当将监督调查的范围、调查程序的启动、调查程序的运行和调查结果的处理等基础问题纳入规范的范畴。同时，诉讼监督调查规范不仅对检察机关及其人员的执法行为具有约束作用，而且应该对诉讼监督调查工作的全面持续开展具有指导和引领作用，所以，诉讼监督调查规范既要考虑规范性又要兼顾科学性，必须将诉讼监督调查工作中必经的程序纳入规范的范围，使其成为诉讼监督调查规范的对象。

第二个层面是需要明确诉讼监督调查规范的基本目标。目前，由于我国法律尤其是刑事法律尚未对诉讼监督调查进行系统的规制，导致一些检察机关的诉讼监督调查工作失范，出现了盲目性和随意性的现象。因此，加强对诉讼监督调查工作的规范化建设势在必行，其基本目标是：使检察机关依据规范实施诉讼监督调查工作，使诉讼监督调查工作与其他检察工作一样，以事实为依据，以规范为准绳，保证诉讼监督调查工作健康开展；保证检察机关诉讼监督调查工作的程序化、精细化和规范化；保障诉讼活动和司法的公正，通过总结、提炼调查工作经验并上升为规范，使诉讼监督调查活动从无章可循到有规可依，有利于办案人员进一步强化规范意识，有利于办案人员进一步把握工作规律，明确工作思路，有利于推动诉讼监督从当前的被动型、事后型监督演进为主动型、同步型监督，使诉讼监督真正落到实处，完成法律赋予检察机关依法开展诉讼监督工作的使命。概言之，法律监督调查规范是使检察机关法律监督由“虚”到“实”，由“软”到“硬”的重要保证，是提高检察机关法律监督工作质量和水平的重要保障，⑵通过增强发现、核实和纠正诉讼活动中违法行为的针对性和有效性，增强诉讼监督的效果，实现三大诉讼法律监督的根本目的。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、诉讼监督调查的基本原则

诉讼监督调查的基本原则，是指检察机关及其人员在开展诉讼监督调查工作时应当坚持的基本准则，其对整个诉讼监督调查规范具有根本的指导和规范作用。笔者认为，根据法律规定和检察机关的法律职责，诉讼监督调查工作应当坚持以下四项基本原则：

（一）调查立场的公正性原则。既然是开展诉讼监督调查，那么，为了实现诉讼监督调查的目的，检察机关就必须依法对诉讼活动是否合法进行审查，以侦查、审判、执行机关及其工作人员为调查对象，纠正司法不公和诉讼违法问题，维护司法公正。因此，诉讼监督调查的着眼点就在于调查、发现和纠正违法行为，这就要求检察机关及其工作人员在调查过程中坚持客观公正义务，要全面、客观地对待监督事项，做到不偏不倚。在查证属实的前提下，对违法诉讼行为要依法处置、不枉不纵；同时，对于投诉不实的情形，检察机关及其工作人员要及时为被调查者澄清事实，洗冤正名。只有坚持客观公正，诉讼监督调查的结果才有说服力，检察机关的法律监督权威才能树立，调查的效果才能落到实处。

（二）调查范围的限定性原则。诉讼监督调查的范围应当主要限定为侦查、审判、执行机关及其工作人员在诉讼中的违法行为，对于诉讼活动之外的违法行为，原则上检察机关不予进行调查。即使调查相关具体案件的违法行为事实，也是围绕诉讼监督工作进行，即核实相关单位及人员在诉讼活动中是否存在违法行为。因此，限定和明确诉讼监督的调查范围可发挥两方面作用：一方面，有利于防止调查人员滥用职权，侵犯涉案人员的正当权益；另一方面，有利于避免职务犯罪初查与诉讼监督调查工作的混淆，防止调查人员推诿职责，或者不当涉人职务犯罪初查。在调查范围受到限定的同时，应考虑检察资源的有限性与诉讼违法事项广泛性之间的矛盾和修改后刑诉法实施后检察机关繁重的工作任务与压力，各地区还应当针对本地的实际情况进一步明确调查工作的重点，将本地区容易出现违法行为的环节作为重点调查的范围。

（三）调查手段的有限性原则。调查是检察机关发现和查明刑事诉讼过程中是否存在违法事实的一种工作方法，一般可根据具体情况采取询问、查询、调取证据、查阅卷宗材料、勘验、鉴定等方式进行，这就决定了诉讼监督调查手段具有非强制性。⑶因此，诉讼监督调查活动的性质决定了其不像侦查、审查起诉等诉讼活动那样，可以依法选择适用较为丰富的刑事措施或者工作方法，其在工作手段上受到很大程度的限制和约束。例如，调查与侦查的区别就在于：调查不得采取与侦查措施强度相当的措施和方法，也就是说不得使用限制人身自由或查封、冻结、扣押财产等强制性措施，也不得使用窃听等专门性的调查方法。⑷

（四）调查意识的能动性原则。从风险和责任的角度来看，如果对某具体事项的权力在授予上越不明确，职权者行使该项权力就面临越大的风险。⑸对于检察机关来说，诉讼监督调查的对象是其他国家机关及其工作人员，即调查对象是国家公权力的享有者和实施者，是公权力对公权力的法律监督，权力行使上应更加慎重。因此，检察机关及其工作人员在实际履行诉讼监督调查职责时，往往会导致过于谨慎和保守，以至于影响诉讼监督调查工作的正常开展。对此，应当进一步认识依法依规调查与能动调查之间的辩证关系，因为立法的相对抽象与宽泛是不可避免的，其不可能完全细化到每项工作的具体环节和步骤。而立法的相对有限性恰恰意味着在法律和规范授权的范围内，职权者要强化为公意识与责任意识，充分发挥主观能动性，才能打破诉讼监督调查工作中面临的困境与僵局，实现以检察权对其他国家权力行使的依法监督，维持国家权力运行的良好秩序，实现国家权力运行的最佳效果。

三、诉讼监督调查的基本程序

为了实现诉讼监督调查的目标，必须将其细化和程序化，使诉讼监督调查工作的每一个环节有章可循，环环相扣，协调有序，形成一整套高效运行的诉讼监督调查程序。对此，笔者认为，可以将整个诉讼监督调查工作细化为五个程序：受理、启动、调查、处理、备案。

（一）诉讼监督调查线索的受理。检察机关要展开诉讼监督调查，就必须依靠诉讼监督线索来启动调查程序。根据检察机关法律监督工作的实际情况，笔者认为，诉讼监督调查的线索来源主要有以下几个途径：（1）当事人及其代理人、利害关系人的申诉；（2）公民、法人、其他组织的投诉、举报、控告；（3）检察机关自行发现；（4）有关部门移送；（5）上级机关交办等。案件受理权是调查权中不可缺少的一个重要方面。因为受理是发现违法行为、启动调查程序的重要途径，也是检察机关广泛收集违法事实信息和线索的有效手段。通过受理各种控告、检举和举报、申诉，检察机关可以及时收集到各个方面、各个领域中可能存在违法行为的信息和资料，从而为查明是否实际存在违法行为打下基础。⑹为方便对诉讼监督调查案件的统一管理，可以考虑成立一个诉讼监督调查案件管理小组，该小组并不对诉讼监督案件提出任何意见或作出任何处理，仅仅对诉讼监督调查的线索及其处理情况进行跟踪登记和备案。在此种程序下，首先，检察机关控申部门将受理的线索和材料移送至诉讼监督调查案件管理小组，制作《诉讼监督调查线索受理登记表》，对线索进行集中管理；然后，案件管理小组将违法行为线索和材料，移送至人民检察院职能部门启动违法行为调查程序；同时，各职能部门在办案或工作中发现的侦查、审判、执行、监管机关的违法行为线索，则报案件管理小组备案。

（二）诉讼监督调查程序的启动。调查权是一把双刃剑，诉讼监督调查的启动应当避免随意和滥用。为了确保每一次调查活动规范有序，要注重调查前的审查工作，对案件线索进行反复甄别，对掌握的线索逐条分析筛选，把有证据、有影响、应当作出处理的线索确定为调查线索；对涉嫌损害当事人合法权益、影响公正办案，介于轻微违法行为与犯罪行为之间，需要调查才能准确定性的，由案件承办人向诉讼监督办案组提出启动调查意见，诉讼监督办案组经过集体讨论研究后，认为可能存在违法，并经评估认为具有可查性的，应当填写《启动诉讼监督调查程序审批表》，记载案件来源、调查对象、案件简要情况、调查措施、部门负责人意见等内容，报请检察长批准正式启动调查机制，并制作《诉讼监督调查立案决定书》，实现调查启动程序的规范化。

（三）诉讼监督调查的证据收集。联合国《关于检察官作用的准则》第十一条鼓励各国检察官“在调查犯罪监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使职能中发挥积极作用。”在大陆法系国家，检察官享有广泛的调查权。我国检察机关是国家的专门法律监督机关，调查权是检察机关履行各项法律监督职能的应有之义。检察机关对诉讼活动中的违法行为进行监督需要有调查权，而调查权不是抽象的权力，调查权的行使不是随意的，需要有与其性质和范围相对应的具体手段，否则，调查权就没有保障，或者会出现调查手段上的随意性。在诉讼监督调查取证活动中，应主动与涉嫌违法单位或个人的主管机关联系，商请被调查单位配合，争取支持，可以建议主管机关暂予扣留、封存能证明违法行为的文件、资料、卷宗、财务账目及其他有关的材料，责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物，暂停有严重违法嫌疑的人员执行职务。但调查一般不接触被调查对象，如果确有必要对被调查人进行询问，应当商请所属部门配合进行。在调查中，应当依法全面、客观地收集证据，对涉及被调查对象有无违法行为、违法行为情节轻重的各种证据都应当收集，并注意加以固定。同时，应加强对诉讼违法行为的调查核实工作，高检院有关业务部门也已下文，对调查核实工作予以规范。⑺

（四）诉讼监督调查的处理决定。诉讼监督调查活动完成后，承办人应当制作《诉讼监督调查终结报告》，详细载明调查认定的案情事实、证据和法律依据，调查终结后，根据调查的事实和证据，应当作出以下处理：（1）负责调查的部门发现涉嫌职务犯罪需要初查的，应当制作提请初查报告，报检察长决定；认为需要立案侦查的，应当按照最高人民检察院《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》提出移送职务犯罪侦查部门立案或者自行立案的意见，经部门负责人审核，报检察长决定。（2）人民检察院调查后认定有违法行为的，应当提出纠正意见，并口头或以法律文书的形式督促相关机关纠正。对于进行口头纠正的，必须有书面记录，办案人员和接受纠正单位负责人必须在记录上签字。法律文书主要指《纠正违法通知书》、《检察建议书》、《要求说明不立案理由书》、《通知立案书》等。法律文书上应当载明违法事实、适用法律依据及纠正意见或者建议，要求相关机关及时书面回复纠正违法或者落实检察建议情况，并将情况告知投诉人。对有违法行为的人员，根据情节，可以向所在机关提出更换办案人员等检察建议。（3）在民事诉讼、行政诉讼监督中，对符合民事诉讼法、行政诉讼法规定的抗诉条件的，人民检察院应提出抗诉（提请抗诉）或者向人民法院提出再审检察建议。（4）没有发现违法事实的，应当及时向申诉人、举报人、控告人、投诉人说明情况，发出《澄清说明书》，必要时向有关单位、部门通报。同时，检察机关作出决定后，承办人要及时跟踪案件，督促被监督机关落实处理决定：对人民检察院提出的纠正意见不被接受的，应当向上一级人民检察院报告，并抄报被调查对象主管机关，必要时，报告同级人大常委会；上级人民检察院认为下级人民检察院意见正确的，应当通知主管机关督促纠正；上级人民检察院认为下级人民检察院纠正违法的意见错误的，应当通知下级人民检察院撤销纠正违法通知书，并通知主管机关。

（五）诉讼监督调查案件的备案存档。诉讼监督调查终结报告及处理结果应向本院诉讼监督案件管理小组及上级人民检察院备案存档，并及时将整改处理反馈情况及时归档。因此，对诉讼监督调查的案件应建立基本档案，包括案件类型、简要案情、犯罪嫌疑人和侦查人员的基本情况、案件证据情况、案件处理过程、建档分析意见和处理结果等内容。同时，应当做到有独立案卷、有类案统计。案卷中包括法律文书和笔录。诉讼监督法律文书应统一格式，统一编号，由调查部门制作，诉讼监督案件管理小组审查管理，统一对外发出。法律文书应及时采取直接送达或邮寄送达的方式送达发案单位和抄送相关单位，认真履行回执手续；笔录包括犯罪嫌疑人讯问笔录、投诉人询问笔录或侦查人员调查笔录。与普通案件一样，诉讼监督调查案件应制作相应的报表，及时纳入检察业务统计工作的范畴。

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【注释与参考文献】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/pp style="text-indent: 2em">⑴冀永生：《加强立法，强化诉讼法律监督》，载《人民检察》2011年第4期，第52页。

⑵⑶参见孙应征：《法律监督调查运行机制与实践操作分析》，载《人民检察》2010年22期，第48页。

⑷参见孙光骏：《试论刑事诉讼法律监督工作机制的完善——以优化检察职权配置为视角的思考》，载《法学评论》2008年第6期，第55页。

⑸参见谢科范、刘晔：《决策者的权力范围与风险倾向分析》，载《武汉理工大学学报》2006年第5期，第714页。

⑹参见张智辉：《论检察机关的调查权》，载《国家检察官学院学报》2006年1期，第64页。

⑺参见徐日丹：《高检院侦查监督厅：多方式调查核实侦查违法行为》，载2013年10月9日《检察日报》。

【作者简介】中国政法大学教授，北京市丰台区人民检察院副检察长；北京市丰台区人民检察院研究室主任

【文章出处】《人民检察》2013年第11(上)期