督促程序的现状与未来

关键词: 督促程序，支付令，诉讼效率，案件分流

内容提要: 由民事诉讼法确立框架，并由司法解释填充规则的我国督促程序，在二十多年来的司法实践中呈现出低利用率和低生效率的状况，程序空置与程序低效问题突出，立法目的无从实现。导致困局产生的因素既有社会诚信层面，也有督促程序制度设计层面。从程序启动、程序费用、异议审查、程序衔接和程序电子化改革五个方面对我国督促程序加以完善，是摆脱实践困局实现立法理想必须要解决的问题。

督促程序从1991年4月6日进入《民事诉讼法》以来，已在我国民事司法实践中走过了二十二年的路途。当初这一略式程序是被作为“适应改革开放和发展社会主义商品经济的需要”而增设的。[1]在理论上，督促程序的特点决定了它可以在迅速、经济解决民事纠纷方面有所作为，将大量民事案件从普通程序中分流出来，使其得到更加快速和有效地解决，从而助益于交易秩序的维护和商品经济的发展。当然，这仅是理论上的推论而已。我国督促程序的长期实践表明这一程序的立法初衷并未实现，反而，它在实践中的状态可以用步履维艰、每况愈下来形容。基于此，总结督促程序的实践运作经验，反思不足，还原这一程序的本来面目，让其在纠纷解决方面发挥应有作用，对于满足社会的司法需求，提高诉讼效率，节约诉讼成本都有着重要意义。

一、理想程序的不理想运作

现代意义上的督促程序起源于德国，德国早在1877年《民事诉讼法》便规定了督促程序，其后法国、日本、奥地利等大陆法系国家也先后效仿德国，引进了这一制度。经过一百多年的经验积累，督促程序在这些国家均渐入佳境、运转良好，起到了案件分流与司法减负作用，并在实际运作中凸显出自身的优势—毕竟，它省去了法庭实质性审理阶段，使债权人能够迅速获得具有强制执行力的法律文书。[2]正因如此，督促程序受到了大陆法系国家立法与司法机关持久的、普遍的重视，得到广泛的推广利用。

然而在我国，一个不争的事实是，自1991年的《民事诉讼法》创设督促程序以来，该程序在实践中似乎一直没有进入状态。与我国民事诉讼中的普通程序、简易程序相比，督促程序处于边缘地位；与诉讼调解、小额诉讼程序相比，诉讼调解有调解优先理念的倡导、小额诉讼程序在人们的强烈关注和期待之下入法，而督促程序似乎成为实践中被遗忘的角落。[3]同时，学术研究也折射出这一程序的状况。1991年至今，我国研究督促程序的有代表性的高质量论文主要集中在1991-2000年，而2000年之后就很少有以督促程序为专题的高质量成果了。在司法解释方面，《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》（以下简称《督促程序规定》）作为 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个也是最后一个专门性的司法解释驻足于2001年1月8日，此后再无法院关注它的信号。可以说，无论是学术界还是司法界，人们已逐渐对督促程序失去信心。

（一）对立法状况的评价

与督促程序在实务中的边缘化地位形成鲜明对照的是，我国督促程序的程序规则不可谓不完善，甚至可以说与西方国家的立法相比也毫不逊色。形成了以1991年《民事诉讼法》的规定为框架，以《督促程序规定》为具体落实，以国务院《诉讼费用交纳办法》（2007年）为保障，以2013年新《民事诉讼法》为补充的督促程序制度体系。我们可从以下的立法脉络中看出这一制度的发展过程。

1. 1991年《民事诉讼法》确立的基本框架

1991年的《民事诉讼法》第191条至194条共四条的内容分别规定了申请支付令的条件、法院的受理及审理程序以及支付令异议的程序。然而，通过督促程序来迅速解决债权债务纠纷的理想并没有因为该程序入法而得以实现，相反它的纠纷解决效果很差。学者们分析督促程序难以发挥作用的原因，除了社会诚信体系尚未建立起来，债务人滥用异议权的因素之外，督促程序的设计不严密，缺乏与诉讼程序的衔接也是一个重要因素。由于债务人一提出异议后，督促程序即终止，而且由申请人承担申请费，提出异议对债务人来说多利而无一弊，故此实践中债务人鲜有不提异议的。如此以来，不仅无法制约债务人的不诚信行为，反倒加重了债权人的讼累。本次民事诉讼法修改对此进行了调整，本文将在下面详述。

2．有关督促程序的司法解释

最高人民法院对督促程序适用的条件和程序等问题，在《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民诉意见》）第215条至第225条作出了具体规定，最高人民法院于2001年出台的《督促程序规定》则更加系统，主要从以下三个方面对督促程序制度进行了落实：一是，规定了督促程序的适用不受争议金额的限[4]，这样就扩宽了程序的适用范围，解决了实践中因案件标的额过高，超出基层法院的管辖范围，无法受理债权人支付令申请的问题。二是，增加了人民法院可以通知债权人补正申请书的规定，对于债权债务关系本身满足支付令的发出条件，只是债权人的申请书不符合形式要求的情况，允许人民法院通知债权人限期补正申请书，以防止债权人的支付令申请因为申请书的轻微瑕疵被轻易驳回而导致督促程序终结。三是，明确了债务人提出有效异议的方式，[5]该司法解释第7条规定，“债务人对债权债务关系没有异议，但对清偿能力、清偿期限、清偿方式等提出不同意见的，不影响支付令的效力”；于第8、9条规定，债权人基于同一债权债务关系，针对同一债务人的多项支付请求债务人只对其中部分请求提出异议的，或针对多个债务人的多项支付请求只有部分债务人提出异议的，不影响其他请求的效力。上述规定在理论上对于增加支付令的生效可能性显然具有推动作用。

3．有关督促程序的行政法规

2007年国务院《诉讼费用交纳办法》对支付令申请费用作了调整。在《诉讼费用交纳办法》实施之前，不区分督促案件标的额大小，一律按100元收费，既无法体现权利义务对等原则，又影响法院适用该程序的积极性。为改变这种状况《诉讼费用交纳办法》适当提高了督促程序的收费标准，于其第14条规定，“依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳”。

4．新《民事诉讼法》对督促程序的完善

新《民事诉讼法》对督促程序直接和间接的修改，包括了三个方面的内容： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，新《民事诉讼法》第133条规定“人民法院受理的当事人没有争议、符合督促程序规定条件的案件，可以转入督促程序……”[6]增加这一规定，目的明显在于增加督促程序被适用的可能性。第二，增加了审查债务人异议的规定。相比于旧法“人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序”的规定，新法增加了对债务人异议进行审查的规定，于第217条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款规定“人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序。”立法修改的目的，在于最大限度地减少支付令因债务人滥用异议权而失效的情况发生。[7]第三，增加了督促程序和普通程序的衔接条款。新《民事诉讼法》在是否应该把督促程序和普通程序衔接起来这一问题上，采纳了理论界的通说，于第217条第二款规定“支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。”这一规定不仅解决了督促程序和普通程序的衔接问题，而且同时也充分贯彻了民事诉讼的处分原则，在程序转换上赋予了债权人处分权。新《民事诉讼法》关于督促程序的最新规定，无疑是我国民事诉讼立法对督促程序实践困境一次特别强有力的回应。从中可以看出立法者希望我国督促程序走出实践困境的强烈意愿。

（二）运作实态：程序空置与解纷低效

然而，在表面上看来似乎既合理又完备的督促程序规则之下，即便是采用最简单的数据统计方法，也会观察得出我国督促程序差强人意的运作状态。

就督促程序而言，其被有效利用的直接指标，就是较高的程序利用率和生效率。所谓督促程序的利用率是指督促程序收案数量占全部一审民事案件数量的比例，即有多大比例的案件被分流到督促程序；生效率则指通过督促程序有效解决的债权债务纠纷占督促程序收案总数的比例，即有多大比例的支付令申请人最终获得生效的支付令。这两个指标同样可以反映出我国督促程序的运作实态，成为我们总结经验完善立法的风向标。我们通过对2002-2008年我国督促程序的利用率和生效率的统计（图1、图2），尤其是与德国相关数据的对比中，得出了以下结论：我国督促程序实践运作状况并未因立法的完善和司法解释的出台而逐年改善，反倒是利用率和生效率愈加低下，远远达不到立法预期。

图1：中国与德国督促程序利用率对比图（2002-2008）[8]

图2：中国与德国督促程序生效率对比图（2002-2008）[9]

1．程序空置

在进人新世纪之后，我国各级法院受理的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一审民事案件数量呈现出稳中有升的态势，至2011年，这一数据已达到661.40万件。但对应着逐年上涨的民事一审案件数量，督促程序收案数量却在逆势走颓，图3中的数据显示，我国督促程序的年收案数量已由2002年的17. 92万件锐减到2008年的6.01万件。而且，在本次民事诉讼法修改前，最高人民法院及有关部门对督促程序在实践中的适用情况进行了调研，调研涉及的法院包括东、中、西部地区，发现受理适用督促程序案件比例最高的，也只占全部民商事案件总量的5. 82％。最低的福建省，各级法院5年来受理的适用督促程序案件仅占民商事案件的0.72％。[10]可以说，督促程序在我国已处于严重空置的状态，形同虚设。尽管最高人民法院也在努力拓展督促程序的适用范围，将其扩展适用到债权人要求执行具有合同效力和给付内容的调解协议、用人单位拖欠或未足额支付劳动报酬以及企事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会费用等纠纷。[11]但真正的问题却不在于单纯地扩宽督促程序的适用范围，而在于如何使这一程序有效应用于一般债权债务纠纷的解决。

相形之下，督促程序在大陆法国家的纠纷解决中却显现出蓬勃生机。通过督促程序解决的案件数量远远超出诉讼程序（图3）；在适用范围上，督促程序甚至突破了传统的以金钱、有价证券为标的的债权债务案件范围，而拓展到行为标的上（如法国）；督促程序适用还出现了国际化趋势，欧盟专门制定了《欧盟支付令指令》（EuMVVO）以指导各国在督促程序适用上的国际合作。在程序运作的效果方面，仅以德国为例，80％以上的民事纠纷当事人会首先选择通过督促程序解决纠纷（图1），这意味着绝大部分诉诸法院解决的民事纠纷都藉督促程序得以化解。反观我国，纠纷当事人申请支付令的案件却不足5％（图1）。在这鲜明对比的背后，既有司法政策方面的原因，如国家和司法机关层面对这一程序不够重视，也有当事人不愿利用这一程序而青睐于正式的诉讼程序的因素，对此我们将在下文详细剖析。

┌──────┬──┬────┬────┬────┬────┬────┬───┬────┐

│ │ │2002 │2003 │2004 │2005 │2006 │2007 │2008 │

├──────┼──┼────┼────┼────┼────┼────┼───┼────┤

│ 民事一审 │中国│442.01 │441.02 │433. 27 │438. 01 │438.57 │472.44│538. 12 │

│收案（万件）├──┼────┼────┼────┼────┼────┼───┼────┤

│ │德国│1040.05 │1138.07 │1100.66 │1057.95 │954. 09 │895.42│853.24 │

├──────┼──┼────┼────┼────┼────┼────┼───┼────┤

│ 督促程序 │中国│17. 92 │18. 17 │15.08 │12. 75 │9.51 │8.83 │6.01 │

│收案（万件）├──┼────┼────┼────┼────┼────┼───┼────┤

│ │德国│858.38 │947.26 │905. 76 │870 │780 │730 │690.92 │

└──────┴──┴────┴────┴────┴────┴────┴───┴────┘

图3：中国与德国督促程序收案情况对比（2002 -2008）[12]

2．解纷低效

于督促程序在民事司法实践中利用率极低的同时，另一个衡量标准，督促程序的生效率，亦很不理想。根据督促程序的相关立法规定，督促程序的结案方式包括：当事人撤回申请、法院裁定驳回申请、法院裁定终结（因债务人异议终结和因无法送达终结）、支付令生效。[13]只有通过最后一种结案方式，督促案件双方当事人的纠纷才可能得到解决。而图2中的数据又告诉我们，在我国，支付令生效的比例通常介于10％-20％之间。这意味着，即便有很少一部分纠纷中的债权人选择适用了督促程序，其也很难通过该程序最终达到解纷效果。实际的情况是，到2008年，全国支付令生效的案件数量已减少到不足一万件（图4）。或许因为这一程序在纠纷解决上作用已小到可以忽略不计的程度，2008年以后，最高人民法院的工作报告和《中国法律年鉴》等权威文献都不再对这一程序的适用情况进行统计了。

┌───────────┬──┬───┬───┬────┬────┬───┬───┬───┐

│ │ │2002 │2003 │2004 │2005 │2006 │2007 │2008 │

├───────────┼──┼───┼───┼────┼────┼───┼───┼───┤

│督促程序收案（万件） │中国│17.92 │18.17 │15.08 │12.75 │9.51 │8.83 │6.01 │

│ ├──┼───┼───┼────┼────┼───┼───┼───┤

│ │德国│858.38│947.26│905.76 │870 │780 │730 │690.92│

├───────────┼──┼───┼───┼────┼────┼───┼───┼───┤

│支付令生效案件（万件）│中国│5.04 │3.43 │2.53 │1.62 │1.27 │1.04 │0.78 │

│ ├──┼───┼───┼────┼────┼───┼───┼───┤

│ │德国│781.98│868.64│819.71 │760. 38 │680.94│635.1 │612.16│

└───────────┴──┴───┴───┴────┴────┴───┴───┴───┘

图4：中国与德国支付令生效情况对比（2002-2008年）

同时，督促程序的低生效率反过来又成了导致其低利用率的一种因素。由于债权人很难最终获得生效的支付令，就使得债权人在督促程序环节花费的时间和精力通常变得徒劳，与直接向法院提起诉讼相比，以提高解纷效率和案件分流为目的的督促程序反倒让债权人增加了讼累。在我国督促程序解纷低效的大背景下，债权人在寻求纠纷解决的时候当然会弃“多此一举”的督促程序而不用，而宁愿选择利用高成本的诉讼程序去解决。

反观德国，督促程序的运用则是另一番景象，除10％左右的督促案件因债务人异议转入争讼程序外，剩下的约90％的案件将通过督促程序顺利解决（图2、图4）。显然，德国督促程序的司法实践现状可以被认为是一种比较理想的境况，我国的督促程序的运行则表现出与理想境况的巨大反差，深陷在程序空置和解纷低效的困局之中。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、程序的启动与运转问题

督促程序，自立法设计出来之日起，就被赋予了这样一种使命：针对债权人、债务人双方对债权债务本无争议但债务人因各种原因拖延不履行的案件，通过简单快捷的督促程序，不仅可以使债权人减少为诉讼而垫支发生的直接成本（如诉讼费、律师费等），尽快使自身合法权益获得法律保护，而且使债务人在明知自己肯定败诉的情形下，有可能选择接受支付令以降低诉讼成本，也使法院既能充分尊重当事人意愿体现民事诉讼当事人处分原则，又能确保司法公正，实现法院“不审”而致“争议解决”之目的。[14]然而，正如前面图示中的数据所显示的那样，我国督促程序背离了以上立法初衷而在程序的启动和程序的效能上陷入了困局。这种困局，可在程序主体与程序运作两个层面找到原因。

（一）程序主体缺乏动力

在我国，以简便为追求的督促程序却面临着启动上的困难，成为一个非常不简便的纠纷解决方式，立法的初衷无从落实。那么，督促程序在我国启动难是因为司法实践中没有适用该程序的现实需要还是程序主体缺乏适用该程序的动力呢？从以下事实中很容易得到这一问题的答案：近年来在我国，民间收债“业务”以“讨债公司”、“民间收债人”等多种形式开展的“红红火火”，引发了不少法律问题。[15]该事实说明，在我国，债权人有实现无争议债权的现实需要、督促程序有很大的适用空间。在这样的背景下，督促程序仍难以被启动必然是因为相关程序主体缺乏适用该程序的动力。

1．债权人缺乏动力

首先，督促程序对大多数债权人而言，是一个比较陌生的程序。债权人选择通过民事诉讼的途径来实现权利时，他们很自然想到的就是通过“打官司”获得一个具有执行力的生效判决。由于法律专业知识的欠缺，他们根本不知道还存在着一个可以快速经济地实现他们权利的督促程序。[16]因而他们在选择权利救济方式时，也就自然而然地绕开了督促程序。其次，也是最重要的一个因素，在通过律师或其他法律工作者的帮助债权人知晓了督促程序之后，债权人也很可能会不愿意选择督促程序。问题就又产生了：对于督促程序，债权人“不知而不用”很容易理解，那么债权人“知而不用”又是因为什么呢？此时，督促程序的另一个实践现状—“解纷低效”，成了阻滞督促程序适用最有力的因素。

在债权人选择了督促程序的情况下，根据以上图2中支付令生效比例数据，我们看到，我国80％以上债权人的权利并没有通过他们选择的督促程序实现。此时根据原《民事诉讼法》第194条的规定，督促程序未生效案件中的债权人若想继续实现他们的债权，只能通过另行起诉的方式。而且，在督促程序未生效的情况下，督促程序的费用还需由申请人（债权人）负担。此外，督促程序与民诉法有关财产保全制度也未能有效衔接。在人民法院送达支付令之后支付令未发生法律效力之前，被申请人一旦采取恶意转移、隐匿、变卖财产等手段有意逃避清偿义务，无疑也会给债权人造成难以弥补的财产损失。[17]至此，我们就可以总结一下选择督促程序可能带给债权人的结果了：在绝大部分情况下督促程序将无法使他们实现权利；伴随着权利未实现的结果，他们不仅需要承担申请费用，还需负但因“打草惊蛇”导致的债务人转移财产而使其权利未来也无实现可能的风险。如此以来，耗费了精力、物力、财力，债权人通过督促程序未获得任何救济，反而产生了额外的损失和风险。因此，在我国现阶段督促程序解纷低效的实践困境下，督促程序对债权人几乎没有任何吸引力，也就很难期盼一个理性的债权人会有选择适用督促程序实现债权的动因和信心了。

2．法官缺乏动力

在债权人缺乏适用督促程序动力的情况下，如果法官能适时地对督促程序的适用给与债权人合理的释明，或许可以一定程度上改善我国督促程序空置的现状。然而现在的问题却是，很多时候，法官适用督促程序的动力同样不足。

首先，法院系统的工作考评机制决定了法官缺乏适用督促程序的绩效动力。近年来，一股重兴与再构法院调解的热潮首先被实务界推起。[18]以2002年最高人民法院和司法部联合召开人民调解工作会议为标志。该次会议后颁布的司法解释认可人民调解协议的法律效力。此后，司法政策的重心开始向调解倾斜，调解率成为激励指标。[19]所以，无论是法院还是法官个人都极其看重其所受理案件的调解率。而如果对于占有相当比例的督促案件，都引导当事人选择适用督促程序，无疑将会降低受理案件的整体调解率，进而影响到法院及法官个人的工作绩效考评。其次，督促案件的受理费用收纳标准导致许多法官缺乏适用督促程序的经济动力。在2007年国务院《诉讼费用交纳办法》实施之前，根据《民诉意见》第132条的规定，对于债权人向人民法院申请支付令的案件，不考虑案件标的额大小，申请费用按件收取，每件收费100元。在当时，以一个标的额为20万元的财产案件为例，根据最高人民法院发布的《人民法院诉讼收费办法》，若按普通程序审理，诉讼费用为5510元，而若按督促程序处理，申请费就只有100元，这是一个不小的差距。虽然之后的国务院《诉讼费用交纳办法》提高了督促案件的收费标准，但同样标的额的督促案件受理费也只是普通财产案件的三分之一，仅可收取1837元的诉讼费用。另外，可以适用督促程序的案件，由于债权人、债务人双方对债权的存在与否没有争议，案情较为简单，即使适用普通程序，审理过程也并不复杂。而且，在督促案件中，大标的案件的比例比较高。[20]如果将这些适用普通程序同样简单易审的大标的财产案件都适用督促程序处理，无疑将影响到法院的财政收入。尤其在经济不太发达的中西部地区，法院在财政压力较大的情况下，法官不愿意适用督促程序就更可以被理解了。

3．诉讼代理人缺乏动力

除了债权人和法官缺乏启动督促程序的动力外，部分督促案件中的诉讼代理人也排斥督促程序的适用。因为督促程序设计本身非常简单，诉讼代理人发挥作用的空间很小，与此相对应，能获得的代理费用不多。在债权人将案件诉诸法院解决之前，就诉讼事宜征询诉讼代理人的意见时，基于自身经济利益考虑，一部分诉讼代理人很可能会背离职业道德规范，不建议适用本符合债权人最佳利益的督促程序。而诉讼代理人的意见通常又会对当事人后续的诉讼行为产生决定性的影响。

综上，在我国，在债权人、人民法院、诉讼代理人这三方可能启动督促程序的主体适用督促程序的动力普遍不足的情况下，督促程序“存而不用”、被“空置”起来就是一个“顺理成章”的必然结果了。

（二）程序运作异化

在我国督促程序利用率本已非常低的同时，极少一部分债权人本打算通过督促程序实现其债权的督促案件也未能最终生效，已经启动的督促程序常因各种原因无果而终。程序效能差的现实加剧了我国督促程序司法实践困境。那么，在我国，已经启动的督促程序效能差又是因何而致呢？根据我国《民事诉讼法》规定的督促程序流程，对于人民法院已经受理的督促案件，债权人若想最终获得生效的支付令，必须同时符合两个前提条件： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，支付令申请未被人民法院驳回；第二，人民法院发出支付令后，债务人未在法定期间提出书面异议。而事实上，在我国司法实践中，因为督促程序运行过程中部分环节的异化，以上两个条件常因各种因素无法同时满足导致督促程序失效，起不到解纷效果。

1．审查方式异化：受案审查标准过高

根据我国《民事诉讼法》第216条的规定，人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系明确、合法的，才可在受理15日之内发出支付令。以上关于审查债权人提供的事实、证据的规定，已经超出了形式审查的范畴，而应当属于实质审查。[21]而在德国，对于支付令申请，法院仅会做形式上的审查。除通常的诉讼前提条件（当事人能力、诉讼能力、管辖、法律保护需要等）之外，司法助理员或者书记官依职权审查申请是否合法以及是否已经预交诉讼费用。[22]相较于德国，我国司法实践对支付令申请审查过严，使一些本符合支付令发出条件的申请被不合理地驳回，降低了督促程序生效的可能性。此外，对于驳回申请的裁定，《民事诉讼法》及相关司法解释也未规定任何救济途径。

2．权利异化：异议权滥用严重

任何一种诉讼程序，如果没有有效的制止滥用诉讼权利的程序机制，就必然会出现与立法目的完全相反的后果。[23]我国的督促程序，正是因为缺乏有效的制止债务人滥用异议权的机制，导致实践中债务人滥用异议权的现象十分严重，即使是在人民法院已经发出支付令的情况下，支付令也很难生效。[24]首先，民事诉讼法及相关司法解释对债务人的异议权几乎没有限制。对于已经收到的支付令，债务人只要主观上有提出异议的意愿，就可以向人民法院提出，只需在法定期间、以书面形式即可。除此之外，再无其他条件要求。其次，在新的民事诉讼法生效之前，人民法院对债务人的异议基本不做审查。根据《民诉意见》第221条的规定，债务人在法定期间提出书面异议的，人民法院无须审查异议是否有理由，应当直接裁定终结督促程序。基于此规定，我们可以得出这样的一个结论，债务人一个简单的书面异议，就可以使债权人历经受理环节、审理环节“艰难”得来的支付令轻而易举地失效，在债权人看来弥足珍贵的支付令，在债务人的异议面前变得“苍白无力”了。最后，对于债务人滥用异议权的行为法律未规定任何惩罚措施，债务人提出异议“零风险”。德国教授汉斯了解到中德之间的督促程序运作效果的巨大差别后，曾提出中国人是否更聪明，或者说是更狡猾的疑问。难道真是中国人更聪明，可以千方百计的逃脱法律义务，而德国人非常老实地对待支付命令、履行法律义务？结论当然是否定的，德国人也是非常聪明的。[25]对于督促程序，德国和中国的债务人做出的不同选择，都是在充分考量本国相关制度之后做出的理性决定。在德国现行社会信用体系和民事诉讼费用分配机制之下，滥用异议权不仅会使债务人额外负担相当数量的诉讼费用，还会使他们的社会信用受到难以用金钱计量的负面影响。因而，德国督促案件中的债务人对于异议权的行使是相当慎重的。然而，在我国，一方面，社会信用系统未建立起来，债务人的信用不会因滥用异议权的行为受到丝毫的负面影响。另一方面，在债务人提出异议致使督促程序终止的情况下，根据原民事诉讼法的规定，债权人若想继续实现债权只能另行起诉且督促程序的申请费由债权人负担。此外，法律更无对债务人滥用异议权行为的制裁规定。债务人提出异议权的行为除了给债权人增加更多的讼累之外，于自身不会有任何的不利后果。归结起来，在我国的社会信用环境和民事诉讼制度之下，督促案件中的债务人对支付令提出异议是“零风险”的。所以，债务人随意提出甚至是滥用异议权的现象也就大量产生了。

三、督促程序困局之应对

我国民诉法学界对督促程序展开的研究，主要集中于上世纪九十年代，自进人新世纪之后，督促程序的优势在自上而下对调解优先理念的强调下逐渐被忽视。但被忽视并不代表督促程序已不重要，我国逐年增长的民事案件数量和司法减负的迫切需求决定了破解我国督促程序实践困局进而使其发挥应有价值的必要性。但正如上述论及的那样，解决督促程序运作中出现的低利用率和低生效率的症结，从长远考虑应着眼于诉讼诚信建设，从具体程序技术上来讲则要在增强程序的动力，防止债务人滥用异议权以及加强督促程序和普通程序之间衔接等措施上着手。新修改的《民事诉讼法》通过增设第133条和修改第217条的规定，在一定程度上回应了实践给督促程序带来的挑战，但在具体程序规则方面仍有充实和完善的空间。

（一）督促程序的启动

如何增加督促程序被启动的可能性，是解决督促程序实践困境必须要回答的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个问题。对于这个问题，如前所述，新《民事诉讼法》第133条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一项做出了重要规定，即“当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序”，这一规定通过强调人民法院在督促程序适用上的能动性，不仅对人民法院的行为起到了一种导向作用，而且可以避免督促程序因债权人不知晓而不能被适用的情况产生。然而，该规定却并非尽善尽美，面临着两个方面的问题：一是，该规定在司法实践中能否得到充分落实。从立法用语上来看，133条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一项只是一种倡导性规定，能否最终增加督促程序被启动的可能性进而提高督促程序的利用率，还是要取决人民法院适用督促程序的积极性。因而，只有完善现行的法院工作绩效考评机制、改变将案件调解率作为评价法官办案质量好坏重要标准的现状，同时在法院系统内部加强对此项立法的宣传和学习，才可能实现该规定的立法初衷。二是，该规定适用过程中当事人程序选择权的保障问题。程序选择权是民事诉讼中当事人十分重要的一项权利，它要求纷争程序的当事人即程序主体，亦应成为参与形成、发现及适用“法”之主体。[26]在适用新《民事诉讼法》第133条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一项之规定时，应防止“矫枉过正”，过分强调人民法院在督促程序启动上的作用而忽略了当人的程序选择权。笔者认为正确的做法是，在人民法院对督促程序作了充分释明的情况下，最终要不要适用该程序的决定权还应留给债权人，债权人不同意适用督促程序的，不得适用。

（二）申请费用

诉讼费用制度是诉讼程序制度得以发挥作用的结构性条件，一个运行状态良好的诉讼程序必定有一个与之相适应的费用机制支撑。[27]督促程序也概莫能外，它的启动和运转都受到诉讼费用制度的影响。针对2007年国务院《诉讼费用交纳办法》实施之前，督促案件的申请费过低、人民法院适用督促程序积极性不高的情况，有学者提出了提高督促程序的申请费以体现法院工作成本的建议；[28]然而，在《诉讼费用交纳办法》生效之后，又有学者认为新的标准过高，指出，从督促程序的非诉特点、所花费司法资源的多少、提升程序吸引力等因素考量，以及参照诉前调解和小额速裁的收费标准，应确定为100元每件为宜。[29]如此看来，督促程序的申请费用收取标准过高或过低都可能影响到程序的适用：收取标准过高，将影响到债权人选择督促程序的积极性；收取标准过低，将影响到人民法院适用该程序的积极性。

在笔者看来，影响督促程序被适用可能性的因素除了程序申请费用的多少，更关键的则是申请费用由谁负担。笔者认为，从督促程序耗费的司法资源以及增加人民法院适用督促程序的积极性角度考虑，国务院《诉讼费用交纳办法》规定的收费标准是具有合理性的。至于有学者担心的现行的收费标准可能降低程序对债权人吸引力的问题，完全可以通过完善督促程序申请费用的负担制度来解决。在新《民事诉讼法》第217条已经将督促程序和普通程序衔接起来的情况下，当债务人未对支付令提出异议时，申请费用由债务人负担，这点没有疑问；而当债务人对支付令提出异议，案件进入普通程序时，则可以将前面的申请费用和后续诉讼程序产生的诉讼费用一并处理，由败诉当事人承担。因此，申请费用不会成为阻却债权人选择督促程序的因素。在这个问题上，现在需要考虑的是，通过新的司法解释改变原《民诉意见》第132条关于申请费用的负担规定，使之与新《民事诉讼法》第217条第二款的内容相适应。

（三）债务人异议的审查问题

针对督促程序中债务人异议权的效力过强，支付令常因债务人异议而失效的情况，有学者提出延长督促程序审理期限、对债务人的异议全部进行实质审查，[30]以限制债务人的异议权，提高支付令的生效比例。但对于此种观点，另有学者认为属本末倒置，违背了督促程序的本质规律。因为督促程序最大的特点便是对被申请人的异议只作形式审查，倘若对异议进行实质审理，则将混淆普通程序与督促程序的职能，使之越俎代庖。[31]同时，非讼程序与诉讼程序的法理基础不同，在非讼程序中审查权益争议也将难以保障程序的公正。[32]因此，对债务人的异议，应作形式审查还是实质审查，在学界又是一个颇具争议的问题。

新《民事诉讼法》第217条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款增加了对债务人异议进行审查的规定，但同时也留下了两个待明确的问题：对债务人的异议应作形式审查还是实质审查？审查的内容又是什么？在这两个问题上，笔者的观点是：对债务人异议的审查应限定在形式审查的范围内，但对于债务人书面异议的内容应有所限制。具体说来，可以根据对等原则要求债务人在提出异议的同时，提供支持其异议的理由和证据，但对该理由和证据的真实性不做审查。人民法院在审查债务人的异议时，只需从形式上审查债务人提供的证据能否支持其异议即可。如此以来，不仅保证了督促程序的的非争议性，而且可以对债务人的异议权进行适当限制，降低债务人滥用异议权的可能性。同时，这里还要说明的一点是，与债务人异议的形式审查相对应，对债权人的支付令申请也应只做形式审查，对支付令申请依据的证据真实性不应做过多审查。

（四）督促程序与普通程序的衔接问题

在增加督促程序与普通程序的衔接条款上，学界基本达成了一致，新《民事诉讼法》立法也顺应了学术上的呼声，增加了有关程序衔接的规定。可以说，新《民事诉讼法》第217条第二款已经非常合理，这对于在督促程序中实现正当程序原则、发挥督促程序的自动判断机制、保障当事人在程序上的平等等都有着现实意义。这里，笔者还想要补充说明的是，督促程序和普通程序衔接起来本身不是目的，只是提高督促程序实现无争议债权效用性的手段。后续的普通程序，将会使债务人为其滥用异议权的行为在精力、金钱等方面付出更多的代价，通过普通程序的这种威慑、保障作用，减少债务人滥用异议权的情况发生，增加督促程序生效的可能性。

（五）督促程序的电子化改革问题

有学者认为，鉴于督促程序和现代计算机技术相结合在欧洲国家取得的巨大成功。为了发挥督促程序的替代纠纷解决的功能，我国有必要对督促程序进行电子现代化改革，这也符合“司法多元化与现代化”的发展目标。[33]但要看到，欧洲国家督促程序的电子化改革是于督促程序在这些国家运作已非常成熟，督促案件数量极多的背景之下进行的，而我国现阶段的督促程序，正面临着两方面的实践困局：一方面，督促程序利用率极低，适用督促程序的案件总量不多；另一方面，督促程序本身还存在着不少待解决的问题、实践运作也很不成熟，效用性很差。因此，笔者认为，我国督促程序的现状与欧洲国家督促程序电子化改革的背景截然不同，现阶段就对我国督促程序进行电子化改革，既不合时宜也无必要。现阶段重点要考虑的是如何提高我国督促程序利用率和解纷效果以使该程序在我国良性运作起来，待这些问题都得到理想地解决之后，才考虑对督促程序进行电子化改革。

当然，除了在以上几个关键问题上对我国督促程序进行改革和完善外，督促程序最终走出实践困局实现立法目的还在很大程度上依赖于良好的社会信用环境和司法环境。然而，良好社会信用环境和司法环境的建立毕竟是一个长期、系统且复杂的过程，破解督促程序的实践困局还必须先从以上具体制度的改革开始。[34]

综上，充分的司法统计数据显示出我国督促程序面临的严重司法实践困局，但社会中大量存在的无争议的债权债务事实以及司法减负的迫切需要又决定了我们不能因现实困局就放弃对督促程序立法愿景的追求。如何破解我国督促程序的实践困局，既有的众多回应中，2013年新《民事诉讼法》第133条、217条的实施效果尤其值得期待。然而，在期待新法实施效果的同时，我们也清楚地认识到，我国督促程序的困局绝非通过此次立法完善就能完全破解。摆脱困局实现立法愿景，仍任重而道远，需要更多的研究和探索。

注释:

作者简介：王福华，上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师。

*感谢上海交通大学凯原法学院李辉同学在资料收集和数据统计方面对本文的贡献。

[1]参见时任全国人大法律委员会主任的王汉斌同志在该部法律立法说明会议所作的说明。

[2]白绿铉：《督促程序比较研究—我国督促程序立法的法理评析》[J] ,《中国法学》1995年第4期。

[3]从近年来最高人民法院院长的工作报告内容中也可以看出法院系统对诉讼调解和督促程序截然不同的态度：民事一审案件调解率作为一个非常重要的评价数据出现在历年工作报告的“民事审判工作”部分；与之相反，历年的工作报告中却从未出现过对督促程序司法实践状况的任何描述。

[4]《督促程序规定》第1条规定：“基层人民法院受理债权人依法申请支付令的案件，不受争议金额的限制。”

[5]《督促程序规定》出台之前，实践中对“债务人异议”内涵的认识很不明确，认为债务人对人民法院发出的支付令提出的不同看法均属“债务人异议”，将债务人仅对清偿能力、清偿期限、清偿方式等提出不同意见均视为“异议”，并因此裁定支付令失效。

[6]之所以增设这样的规定，是考虑到我国民事司法实践中存在着如下现状：一方面是督促程序在实践中运行不畅难以发挥应有的作用，另一方面是当前我国民事司法体系面临着诉讼案件逐渐增多的巨大挑战，“案多人少”已经成为很多基层法院亟须解决的问题，这迫切需要督促程序发挥其应有的功能。参见《中华人民共和国民事诉讼法（2012修正）释义》[EB/0L]，http: //vip. chinalawinfo. com/newlaw2002/SLC/SLC_Siy-Item. asp? Db = Syltem＆Gid = 838871509, 2013年4月19日访问。

[7]至于能否实现这一目的，还取决于实践中能否采纳适当的审查方式和审查标准，这需要最高人民法院的司法解释加以明确。

[8]督促程序利用率通过计算督促程序年收案数量与年收民事一审案件数量的的比值得出。

[9]督促程序生效率通过计算支付令生效案件数量与督促程序年收案数量的的比值得出。

[10]王胜明：《中华人民共和国民事诉讼法释义》[M]，法律出版社2012年版，第515页。

[11]江必新：《新民事诉讼法理解适用与实务指南》[M]，法律出版社2012年版，第806-807页。

[12]图3、图4中的中国司法统计数据，分别来自2003-2009年版《中国法律年鉴》“审判工作一民事审判（一）部分”；德国司法统计数据来自于周翠：《电子督促程序：价值取向与制度设计》，《华东政法大学学报》，2011年第2期。这里必须说明的是，德国司法统计数据中的民事一审收案数量和支付令生效案件数量是由笔者根据原文献中既有原始数据计算演化而来，可能会有些许出人，但不影响本文对中德关于督促程序司法统计数据的总体比较分析。

[13]唐墨华：《从消沉到激活的蝶变—走出督促程序的中国式困境》[C]，载《全国法院第23届学术讨论会获奖论文集》（上），人民法院出版社2011年版，第595页。

[14]冯仁强：《督捉程序困境与对策研究》[C]，载张卫平：《司法改革论评》（第三辑），中国法制出版社2002年版。

[15]虽然不排除民间收债中存在实现非法债权的情况，但其中大部分债权是合法的。而且这些合法债权中的绝大部分都符合申请支付令的条件。关于民间收债，可参见徐听教授的博士论文《论私力救济》，论文以实证考察的方式对民间收债现象做了非常具体详尽的阐述。

[16]根据上海某法院法官对50名待立案当事人和50名法律工作者的随机访问，当被问及“是否知道督促程序”时，当事人中回答知道的只有5人，也即只有10％的当事人知道督促程序的存在。而在专业的法律工作者中，督促程序的知悉比例也并未达到100％，而只有80％。这虽然只是很随机的一个访问，但却很能反映问题。参见前注[13]，第597页。

[17]同前注[14]。

[18]姚志坚：《“调解热”与法院调解制度的现代转型》[J]，《法律适用》2005年第9期。

[19]王福华：《大调解视野中的审判》[J],《华东政法大学学报》2012年第4期。

[20]根据上海某法院法官对上海法院2000-2010年期间受理的督促案件的统计，督促案件中，标的额在100万以上的就占到了30％左右。

[21]王强义：《民事诉讼特别程序研究》[M]，中国政法大学出版社1993年版，第232页。

[22][德]罗森贝克等：《德国民事诉讼法》（下）[M]，李大雪译，中国法制出版社2007年版，1243页。

[23]同前注[2]。

[24]《中国法律年鉴》中的统计数据显示，我国督促案件因债务人异议终结的数量约为最终生效督促案件数量的的2-3倍，也就是说，在法院已经发出支付令的督促案件中，债务人提出异议的比例高达2/3-3/4，即70％左右。

[25]章武生：《督促程序的改革和完善》[J]，《法学研究》2002年第2期。

[26]邱联恭：《程序选择权之法理》[J]，《法学丛书》第151期。

[27]王福华：《费用推动程序》[J]，《法学家》2010年第6期。

[28]田振兴：《正确使用支付令》[N]，《人民法院报》，2000-10-04。

[29]参见前注[13]，第599页。

[30]温新军：《建议增设支付令异议审查制度》[J]，《人民司法》1997年第12期。

[31]张子学：《有关支付令的几个问题》[J]，《法学与实践》1991年第4期。

[32]江伟：《民事诉讼法学原理》[M]，中国人民大学出版社1999年版，第721页。

[33]周翠：《电子督促程序：价值取向与制度设计》[J]，《华东政法大学学报》2011年第2期。

[34]曾有学者指出，“在申请费用、异议审查、程序衔接等方面改革督促程序的建议，都不过是程序设计中的技术问题，都是治标不治本的对策，解决督促程序利用率低的根本办法应是逐步提高法院裁判整体的公正度，降低债权人的诉讼成本，增强诉讼结果的可预测性，提高社会对待司法的信赖。”参见胡学军：《对我国督促程序及若干相关完善建议的评述—以一般系统论为视角》[C]，载张卫平：《民事程序法研究》（第五辑），厦门大学出版社2010年版。然而，该观点却没有意识到，司法公正度的提高只是一个宏观而且抽象的设想，不可能直接就成为解决督促程序实践困局的方式，其本身的落实还需要建立在具体程序设计和基本制度的完善基础之上。

出处:《国家检察官学院学报》2014年第2期