行政执法监督问题研究

　　摘要：行政执法监督是依法行政的重要保障。我国行政执法监督虽然很大程度上保障了依法行政，但在现实生活中，行政执法监督还存在不少问题，文章在分析了我国行政执法监督存在问题的基础上，提出了相应的对策，从而可以更好地发挥其有效的作用。
　　关键词：行政执法；行政执法监督
　　
　　权力不受监督和控制，就会被滥用。在我国，行政执法是行使国家行政权的重要形式，如果缺少有效的监督和制约，就可能偏离法治轨道，这样的后果只能是导致专横、滋生腐败等一系列不良后果的产生，从而行政管理的目标也难于实现，公民的合法权益也就无法得到有效的保障。因此，各国均建立起强大的行政执法监督体系，全方位、多角度、多层次地加强对行政执法的监督。但是执法机制是否健全完善，直接影响和制约着行政法制的进程。就我国目前的现状而言，我国的监督体系与发达国家相比。还存在诸多的问题。因此，强化行政机关及其工作人员依法办事的观念，促使行政执法真正步入规范化、法制化的轨道，提高执法水平，保障公民的权利和自由，这是建设社会主义法治国家的一项基础性工作。
　　
　　1　行政执法监督的基本理论
　　
　　1.1行政执法的含义
　　就行政执法一词的概念而言，在我国各个学者有着不同的阐述。例如，许崇德教授认为，“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的。因此，它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的总体活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为、行政立法行为及执行法律和实施国家行政管理的行政行为。”而罗豪才、应松年教授对行政执法则有较广义的观点：“行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为；或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。”从以上对行政执法的含义中我们可以发现，行政执法具体的分为两类：一类为制定规范行为；一类为直接实施法律和行政规范的行为。
　　1.2行政执法监督的含义
　　行政执法监督具有广义、狭义两种不同的解释。广义的行政执法监督，是指享有监督权的国家机关、政党、社会团体、社会组织和公民个人等作为监督主体。对作为监督对象的行政执法主体(行政机关和法律、法规授权的组织)及行政公务人员的行政执法行为，进行监察和督促的活动。而狭义的行政执法监督，是指享有监督权的国家机关对行政执法主体及行政公务人员的行政执法行为，实施具有法律效力的监察和督促，依法追究违法执法的机关、组织与行政公务人员法律责任的活动。但从实际的运用中，我们更倾向于广义行政执法监督的概念，认为广义上的概念能更好地反映行政执法监督的现状及其发展趋势。
　　1.3行政执法监督的分类
　　根据不同的标准，可将行政执法监督分为以下几种不同的分类：
　　(1)国家监督和社会监督。这是根据监督主体享有监督权的属性不同进行的分类。国家监督以国家强制力为后盾，是一种有效的监督方式。社会监督又称非国家机关的监督，通常是指政党、社会团体和社会组织、新闻舆论媒体、人民群众等对行政机关及其工作人员的行政执法行为实施的监督。其最主要的特点是，监督权不具有“国家权力”的属性，只是一种具有法律影响力的活动。
　　(2)内部监督和外部监督。这是根据监督主体与监督对象是否属于同一组织系统进行的分类。
　　内部监督是指行政系统内部进行的监督，是行政系统的自我约束机制，是各种监督中最经常、最直接的监督。它包括上级行政机关对下级行政机关的层级监督、监察监督和审计监督等。而外部监督是指由行政机关以外的国家机关、组织和个人作为监督主体对行政执法行为进行的监督。它包括权力机关的监督、司法机关的监督、社会监督。内部监督与外部监督是紧密联系的。内部监督是建立在自律的基础上的，其作用的有效发挥以一定的外部监督为前提，离不开外部制约的社会环境；外部监督也离不开自我约束的作用。只有把内部监督与外部监督有机的结合起来，让二者各自发挥其各自的优势，才能最终达到监督的目的。
　　(3)事前监督、事中监督与事后监督。这是根据监督的阶段性不同进行的分类。
　　事前监督，是指监督主体为防患于未然，在行政执法行为开始之前依法实施的监督，是一种预防性或防范性的监督。事中监督，是指监督主体对行政执法行为在实施之中进行的监督，以便发现问题及时纠正，是一种追踪性的监督。事后监督，是指监督主体对行政执法行为实施完结后进行的监督，是一种补救性或惩戒性的监督。
　　事前监督、事中监督与事后监督是监督的3个不可分割的环节，不可偏废任何一方。将事前监督的防范性与事后监督的补救性结合起来，构筑事前监督、事中监督与事后监督密切配合的监督防线，保证行政执法过程的合法性和适当性，以收到良好的监督效果。
　　
　　2　我国目前行政执法监督中存在的问题
　　
　　目前我国宪法规定的行政执法体制基本框架式是完善的，基本理念也体现了民主和法制的原则。但是，由于各级人民代表大会立法制度与地方政府订立行政法规权力并行，从而执法依据时常出现偏倚，使人民代表大会的立法权威性没有真正的确立起来，而且又由于缺乏配套的法律以及传统体制的约束，宪法规定的法制原则在实践中并未完全落实。在具体问题上表现为有法不依、违法不严、执法不纠、越权处罚、无权处罚等现象时有发生。但归纳而言，主要促存在以下问题。
　　2.1行政立法不到位
　　“无法可依，有法难依”的现象存在。由于立法工作缺乏一些必要的可行性研究，有的法律、法规和规章制定以后，在现实生活中难以适用；有些出台的法律、法规和规章之间缺乏衔接，对有些问题之间的矛盾缺乏协调，造成执法人员无所适从；有的法律、法规过于原则，制定的实施细则出台滞后，实践中缺乏可操作性；对违法的行政执法人员应承担的法律责任，或者规定得不十分明确，或者没有规定，造成执法违法行为得不到应有的惩罚。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　2.2行政执法机构设置不健全
　　(1)行政执法机关设置较混乱。既有政府部门，又有法律、法规授权的单位；既有固定的常设机构，又有临时性的非常设机构；既有行政机关，又有事业单位行使执法权的情况。
　　(2)行政执法机构不健全。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设立，如政府法制机构在政府活动中行使着重要的职权，但在部分县、区政府里却没有机构、编制，致使行政职权无法行使。有的行政执法领域下属执法机构直属上级。缺乏执法本身应有的权威性，执法活动难以开展，这些情况都是在执法队伍中非常常见的现象。
　　(3)有些执法领域一直处于多部门、多头管理、上下错位和职责重叠的困扰之中，另外还有一些因政策变化而产生的非常设性机构管理的现象。
　　(4)行政执法监督力度不大。由于没有建立起完善的报告、检查、约束机制，造成地方政府对各级行政执法主体、上级机关对下级机关监督不力，出现“走过场”、“护短”等有错难纠的现象。
　　2.3行政执法队伍素质不高，存在着执法不严的问题
　　①政治素质不高。作为执法者职业道德和社会主义道德，增强拒腐蚀能力要强。但有些执法人员有法不依，执法犯法，滥用职权，徇私枉法，导致行政执法难严，直接影响行政执法效果。②业务素质不高。有些行政执法部门的一些执法人员没有受过专业培训，有的甚至聘用临时人员执法，他们既没有专业知识，也不懂法律。作为执法人员，自己本身就是法盲，这样的执法人员怎么能严格执法。
　　
　　3　行政执法监督存在主要问题的原因分析
　　
　　3.1行政执法体制不顺
　　行政执法机关是代表国家行使行政权力的，但从目前情况来看，有一些执法单位尤其是县、区一级设立的执法机构实行的是，罚款、收费直接与本身的经济利益挂钩，多罚多收多得，少罚少收少得，这就势必造成有些单位为了自身的利益而乱收费、乱罚款。这些不良的现象给我们的执法队伍造成非常不好的影响。
　　3.2对行政执法机关的执法活动监督力度不够
　　行政执法监督是严格、公正执法的保障。行政执法权同其他权力一样，缺少监督制约就会滥用，就会产生腐败。从监督体制上来说，目前一些行政执法机关还没有建立内部监督制约机制，有一些地方有相当一部分行政机关没有设立法制机构，或者法制机构人员较少，法律业务素质较低，经费不足，不能适应行政执法监督工作的需要。
　　3.3行政执法人员素质普遍低下
　　(1)个别执法人员思想道德素质较差。在平时的工作和生活中，不注重政治学习和自身修养，甚至把执法权当作谋取部门和个人利益的工具。
　　(2)有些行政执法人员的法律业务素质较低。主要原因是平时学习培训不够。对本部门执行的法律、法规不熟悉，不能胜任本职工作。因此在平时执法工作中，执法不懂法，执法犯法，用一个违法执法行为去纠正另一个违法行为。甚至造成一些冤假错案的发生。
　　3.4社会环境因素对行政执法工作的影响
　　近年来，通过一些深入细致的法制宣传和普法教育，广大公民的法律意识和法律素质有了很大的提高。但从总体上看，离依法治国的要求差距还比较大，有法不依的状况还比较严重。而且在我们的行政执法队伍中也确实有一部分意志不坚定的人员，成为违法犯罪分子任意驱使的工具，有的甚至和犯罪分子同流合污，最终成为人民的罪人。
　　
　　4　全面完善行政执法工作，解决行政执法难点问题的有效对策
　　
　　(1)改进和健全权力机关的监督。尽管权力机关的监督在我国行政执法监督中居于最高地位，但由于历史和现实的原因，权力机关的监督在立法和实践中还存在不少问题，影响了权力机关监督作用的发挥和监督目标的实现。为此，我们必须改进和健全权力机关的监督。
　　(2)完善行政机关的内部监督。进行行政执法监督体制改革，同时实现执法与执法间的职能分离，这主要分为两种，一种是相对分离，即在同一个机关内，行使管理权和监督权的机构与人员必须分离开，不进行一般的行政管理活动；另一种是完全分离。即行政执法机关和行政监督机关分别设置，组建综合性的行政监督机关，而且在组织体系上、财政关系上以及人事关系上，也具有相对的独立性。
　　(3)进一步完善审判监督。首先要加大法制宣传教育的广度和深度。增强人们的法律意识。其次，实行政法体制改革，强化司法机关的独立地位，保障法院依法独立行使审判权。第三，全面提高法官的素质，实行法官统一考试和统一选任制度，建立一支政治素质高、业务能力强、审判作风好的精明强干的行政审判队伍。同时也要强化法官的职业保障，并逐步实现法官负责制。
　　(4)强化对行政执法人员的监督。由于广大行政执法人员是整个行政执法工作的最终落实者，无论是传统的“管制型”行政执法，还是代表现代行政方向的“服务型”行政执法，广大行政执法人员的素质高低都是至关重要的，尤其是对于服务型行政执法工作而言，尤为如此。所以，首先要进一步整顿行政执法队伍。对录用行政执法人员要严格标准、公平竞争、择优录用。其次，要实行政执法人员的培训考核制度，在行政执法人员的年度考核中，将法制观念的强弱、掌握法律知识的程度、依法办事的水平和能力等作为一项重要内容，同时加强行政执法人员的学习。提高队伍素质。
　　(5)加强社会监督。首先，实行行政公开，增强公众对行政执法的参与，建立一种有效的事中监督途径；其次，要加强新闻舆论的监督，新闻舆论监督是行政执法外部监督体系中的一个环节。新闻舆论不仅是民意的反应，而且对民意还具有强烈的导向作用，而且新闻监督本身就起着重要的作用，它的效果的发挥，既有赖于政府机关的支持和保护，也有赖于人民群众的信赖和配合；第三，要加强群众的监督，群众监督是行政执法监督的基础，只有将广大人民群众充分发动起来，才能更好地发起主要的监督作用。
　　从以上分析可以看出，行政执法工作中存在的问题，具有复杂、深刻的原因，而执法监督现在也仍是我国法制建设中的一个十分薄弱的环节，未能充分发挥对行政执法的保障和促进作用，因此我们既要正视问题，又要采取切实可行的措施，尽快解决这些问题，以保障行政执法工作健康发展。从而，为推进依法行政与依法治国的进程，起到推动的作用。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />