人大监督法律责任论

　　法律的生命力在于执行。法律责任的设置和实现是确保法律法规得以执行的重要保障。监督法颁布实施后，人大监督工作进入了“监督法时代”。各级人大常委会逐步适应在监督法的框架内思考问题、开展监督，各项工作更加规范有序。同时，由于监督法没有明确规定法律责任的内容，对于违反监督法规定是否应当承担法律责任，尚无明确结论。而有的省在出台实施办法和监督条例时创造性地设置了“法律责任”一章，有些省在修订监督条例过程中保留了“法律责任”一章。并且实践中，存在一些违反监督法相关规定的事例，如不少地方反映听取专项工作报告“20天、10天、7天”的时限要求，难以得到保证。如何有效应对法律和实践中面临的问题，迫切需要理论研究予以回答和指导。本文尝试从分析法学的视角，对人大监督法律责任问题做简单探讨。 
　　
　　一、违反监督法是否需承担法律责任 
　　
　　法理学一般认为，法是“以权利义务为调整机制并通过国家强制力保证的调整行为关系的规范”[1]。法的国家强制性是法的必要特征，同时也是法区别于道德、纪律等社会规范的重要标志。从法律规范构成考察，一般都认为法律规范在逻辑结构上必然包含三个因素，假定、处理、制裁。假定是指规则在什么情况下生效，处理是行为规则本身，制裁则是对违反这一规则的国家强制性措施。虽然法律规范的表现形态，即每一项国家的指令却不一定包含这三个因素，如一个法律条文虽并不能表述一个逻辑上完整的法律规范，甚至于整部宪法的法条都缺失制裁的部分，但通过对多个相关联规范、法条或相关部门法的分析，可以发现法律规范三个因素结构具有一定的逻辑必然性[2]。同时，从法的实施考察，只有对合法行为进行保护，对违法行为进行惩治和教育，让违法者承担不利或否定性后果，法律规范的要求才能在社会生活中得到遵守，法才能得到实现。因此，包括宪法和任何部门法，都必然包括有确保其得以实施的国家强制力，违法行为都必然要承担相应的法律责任。监督法是全国人大常委会通过的一部事关国家权力架构和运行的重要法律。监督法虽然涉及政治制度和国家体制，政治性很强，但作为一部法律，其必然也具有法所必需的特征要素和国家强制力。正如宪法第五条第四款所指出的“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，违反监督法同样也必须承担法律责任。这不仅有利于依法规范人大常委会的监督行为，推进监督法的贯彻实施，而且对于增强人大监督的刚性和实效，促进依法行政和公正司法，确保“一府两院”由人大产生、受人大监督的宪政架构依法有序运行，具有十分重要的现实意义。 
　　至于监督法没有直接规定“法律责任”的内容，笔者认为这并不意味着监督法排斥甚至否认法律责任。这可以从三个方面加以理解：一是监督法条文中实际隐含了法律责任的内容。监督法内容本身具有一定的特殊性，像质询、撤职既是一种人大监督的方式，同时又因为可能导致否定性的评价和不利后果，所以也可以是有关部门违反监督法有关规定所应承担的法律责任。例如有关部门违反监督法规定、拒绝接受监督，常委会则可直接采取撤职的方式进行制裁。而像特定问题调查既是一种监督方式，又可以是在追究有关部门监督法律责任的程序机制，通过特定问题调查，查清有关部门违反监督法情况后，再采取相应的制裁措施。二是相关法律规定了人大监督法律责任。监督法是全面调整人大常委会监督职权的法律，但监督法并不完全是创新，许多只是重申、细化有关法律规定。监督法第二条规定，各级人大常委会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。因此监督法的“假定、处理、制裁”三要素完整性，还必须与其他法律法规结合起来考察。其他有关人大监督的法律规范，其中也有涉及人大监督法律责任的内容。如立法法第九十一条规定，如果全国人大法律委员会和有关专门委员会认为有关法规与宪法、法律相抵触而制定机关不修改的，可以提请常委会会议决定予以撤销。三是监督法立法思路导致了法律责任设置的现状。监督法一个重要立法原则就是，“实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作出规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善”[3]。监督法出台前，人大监督缺乏法律法规的有效规范，鲜有涉及违反法律规定的事项，更谈不上监督法律责任的问题。由于缺乏实践经验，监督法没有对法律责任作全面规定完全可以理解。当然，随着实施过程中暴露出来的问题，及在这方面研究的深入，在今后修订监督法过程中，明确法律责任将是其中一个重要方面。 
　　
　　
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二、违反监督法承担什么法律责任 
　　
　　对这一问题的把握，必须先明确法律责任的内涵和外延。关于法律责任，法学界一般采取“后果说”，即认为“法律责任是指一切违法者，因其违法行为，必须对国家和其他受到危害者承担相应的后果”[4]。在法律责任的外延界定上，一般以法律部门作为划分标准，分为实体法责任（违宪、行政、民事、刑事、国家赔偿责任等）和程序法责任（选举、立法、行政、救济程序责任等）[5]。根据这一界定和分类方法，笔者认为违反监督法应承担实体上的宪法责任和程序法责任。 
　　（一）实体法法律责任。我国宪法对我国的国家权力架构作出宏观上的界定，规定“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。监督法就是对宪法有关人大监督规定的落实和细化，对“一府两院”应如何接受人大常委会监督，人大常委会应如何监督“一府两院”，作了明确规定。违反监督法有关实体内容的规定，如人大常委会不作为、不依法履行监督职权或“一府两院”拒绝接受监督、懈怠或阻挠人大监督等等，实际上就是违反了宪法有关“一府两院”由人大产生、受人大监督的规定。这不仅不能践行人民群众对国家权力机关的委托和授权，而且还必将破坏人大制度和民主集中制的宪政秩序，造成国家权力行使的混乱和权力失衡。正如有学者指出的，“如果行使这些公共权力的机关或个人超越宪法厘定的权力疆界，就将承担宪法上的不利后果即宪法责任。”[6] 
　　宪法责任的形式具有一定的独特性，根据绝大多数国家宪法典和宪法惯例，主要包括有“被弹劾、被罢免、引咎辞职、规范性文件的被撤销和被宣布无效或被拒绝适用、社会组织的被取缔或被中止资格” [7]。根据宪法、地方组织法及监督法相关法律规定，结合人大制度实际，在我国违反监督法承担的宪法责任形式，应包括以下几个方面：一是被罢免。地方组织法第十条规定地方各级人民代表大会有权罢免政府组成人员、常委会组成人员和法院院长、检察院检察长。二是被撤职。地方组织法第四十四条第十二项、监督法第四十四条规定，常委会在人代会闭会期间，可以撤销个别政府负责人副职及由常委会任命的政府其他组成人员、司法人员（除本级法院院长和检察院检察长外）。三是受质询。质询是就有关问题进行质问和询问。监督法第三十五条规定，一定名额的常委会组成人员可以书面提出对本级人民政府及其部门和法院、检察院的质询案。质询不仅带有程序的性质，而且还带有负面的评价，可能带来不利的政治影响，因此也可以理解为一种宪法责任形式。四是规范性文件被撤销。地方组织法第八条第十项、第十一项规定人民代表大会可以撤销常委会或本级人民政府不适当的决定、命令。立法法第五章“适用与备案”，对法律、行政法规、地方性、自治条例和单行条例、规章的改变、撤销权限，作了详细规定。监督法第三十条规定，常委会可以撤销下一级人大及其常委会不适当的决定、命令和本级人民政府发布的决定、命令。五是报告不被批准。预算法规定，有关预算草案、预算调整和决算应当报人大及其常委会批准。这意味着，如果政府在接受预算审查监督时，存在实体违法行为，人大及其常委会可以不批准有关报告。六是引咎辞职。对此法律没有作出规定，但根据中央已批准实施的有关党政领导干部辞职的相关规定，及当前我国政治生活中已逐步增多的引咎辞职案例，在今后引咎辞职将成为我国一个重要的宪法惯例。 
　　 
　　（二）程序法法律责任。监督法既是实体法，更是程序法。监督法不仅规定了七种监督手段，而且还对于人大常委会如何开展监督、“一府两院”如何接受人大监督都作了规范化、程序化的规定。监督权力只有在程序中才能得到有效行使，如果不建立一套有效的程序保障机制，监督权力则很有可能会落空。因此，对于违反人大监督程序规定的，也必须承担相应的程序性法律责任，以确保人大监督权力落到实处。 
　　在我国的法学领域存在根深蒂固的“重实体、轻程序”观念。与此相对应，在我国当前相关程序法规定中，一般只是明确了程序规则，而没有建立法律上的否定评价机制。如果说监督实体法律责任，还有据可循的话，那么监督程序法律责任则根本是无法可依。为此，对于监督程序法律责任，只能从程序性制裁的法学理论和推进监督法贯彻实施的实践目的出发，来准确理解和把握。 
　　有学者指出：“程序性法律责任表现在违反程序的行为及其结果，在程序上不予认可，或确认其无效，或予以撤销，或予以否定，或责令重做，或补充修正程序，或终止程序” [8]。这些程序性的制裁方式，对于违反监督法程序性规定的行为，应该说基本适用。例如，常委会的年度监督计划，没有按规定由委员长会议或主任会议通过的，可由有关有权主体，在程序上不予认可，或确认无效，或责令重新按照程序通过；又如“一府两院”没有将专项工作报告在规定的常委会会议召开20天，送交人大专门委员会或常委会有关工作委员会征求意见的，可以责令其补充修正程序，尽快提交有关报告征求意见等等。总的看，就是要通过一定方式，使违反程序的行为得到制裁，使违法行为主体承担不利的程序后果，确保监督工作顺利有序开展。 
　　
　　三、如何追究人大监督法律责任 
　　
　　法律责任的必然性，是实现法律责任功能价值最大化的基本要求。要威慑和制裁违法行为，推动监督法的全面贯彻实施，就必须建立起完善的法律责任追究机制。对此，主要是要明确以下几个方面： 
　　（一）人大监督法律责任的主体。包括承担法律责任的主体和追究法律责任的主体。可以说，作为监督方的人大常委会及负责组织实施的有关专（工）委、执法检查组、特定问题调查组等和作为被监督方的“一府两院”当然地成为违法主体。常委会组成人员、“一府两院”相关负责人员，也可以成为监督违法特别是程序违法的主体。其中考虑到人大常委会是依法集体行使职权，集体有权、个人无权，并且常委会组成人员享受有言论免责权的保护，因此他们承担的不是一般意义上的宪法责任，而更多地是一种政治责任——“代表责任”，就是不能按照选民和选举单位的要求来依法履责的责任[9]。至于人大和“一府两院”的具体工作人员，可能会实施违法行为，但由于不是监督法律关系的主体，相关法律责任只能由其组织或负责人代为承担，他们能承担的仅是公务员法意义上的内部行政责任。例如预算法第七十三条至第七十五条，对政府违反有关预算法规定，要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，追究行政责任或进行行政处分。 
　　追究法律责任的主体，则要具体分析。对于“一府两院”，由于是由人大及其常委会产生、对人大及其常委会负责，因此追究他们法律责任的主体，一般是本级人大常委会；对于人大常委会无权追究的责任，如罢免“一府两院”负责人，则应提请本级人民代表大会追究其责任。对于人大常委会，则一般由本级人民代表大会追究有关责任。由于上级人大及其常委会负有指导、监督下级人大及其常委会工作的责任，因此也可以由上级人大及其常委会负责追究相关法律责任，如撤销有关决议、决定或不批准有关事项等等。此外，有学者提出“宪法司法化”的观点，主张法院以诉讼方式审查法律、法规是否违宪，这不符合我国人大制度的性质和特点。同样，在监督法律责任追究的过程中，追究的主体只能是人大及其常委会，而不能简单地认为应引入司法途径。 
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　（二）监督违法构成。这是承担相应人大监督法律责任的前提与基础，包含了人大监督违法的实质内容，是使监督违法概念具有确定性所必备的各种要素的统一组合。从监督违法构成看，包括主体、主观方面、客体、客观方面，其中比较关键的是对监督违法客观方面的界定。 
　　对于违反实体性法律规定，客观方面主要表现为：（1）人大常委会对于“一府两院”重大违法行为不作为，没有及时有效行使监督职权，导致发生重大后果；（2）人大常委会违法行使监督职权，包括使用非法定的监督方式及侵犯属于行政和司法权限；（3）“一府两院”拒绝接受人大常委会监督，或对于监督行为采取懈怠、不配合的态度；（4）“一府两院”对于监督意见提出的问题，不进行整改，或整改不到位。 
　　对于违反程序性法规规定，客观方面主要表现为：（1）规定该做的程序没做，如人大常委会没有按照六个途径确定议题、听取相关报告后不依法提出审议意见的，“一府两院”有关报告没有征求人大常委会有关工作机构意见等；（2）没有按照规定的要求完成有关程序，主要是时间方面的要求，如人大常委会不及时公布监督结果的，“一府两院”没有按照“20天、10天、7天时间”规定提交有关专项工作报告的，没有按照审议意见规定的时间反馈研究处理情况的等等；（3）没有规定的却去做，如人大常委会要求调阅有关司法卷宗的等等。 
　　程序性违法与实体性违法之间，还存在一种转化的可能，严重违反监督程序法律规定的行为，在一定条件下可以推定为违反了实体性法律规定。例如，“一府两院”在多次督促的情况下，在常委会会议召开前一天，仍没有将专项工作报告提交常委会的，可以推定为“一府两院”拒绝接受监督。 
　　（三）监督法律责任的追究机制和程序。违反监督法行为发生后，需要通过一定的机制和程序，来查清事实，确认违法行为，并对违法行为进行制裁。追究监督法律责任的主体是人大及其常委会（包括上级人大及其常委会），查清事实的手段包括有组织特定问题调查委员会、询问、质询等等方式。考虑到人大及其常委会是依法集体行使职权，因此对于违法事实的认定必须在充分了解情况的基础上，以会议形式集体作出决定。制裁则是由有关有权主体提出议案，由人大或其常委会审议决定。对于部分轻微的程序违法行为，也可以由主任会议进行认定并进行制裁。 
　　从宪法责任的承担、追究主体和追究程序及宪法实现机制等各个方面考察，宪法责任具有很强的政治性内涵[10]。人大常委会是否在有关监督事项上的不作为态度，“一府两院”有关行为是否属于拒绝或懈怠接受人大监督，这些本身就难以像普通违法行为一样精确地界定。并且，人大及其常委会对于这些行为是否属于违反监督法规定的认定，也有很大的政治判断和选择空间，同样也要考虑到特定的政治形势与特定的政治需要。特别是在我国，人大和“一府两院”都是在党的领导下依法独立地履行职责，强调人大对“一府两院”工作既要监督，又要支持和促进。为此，监督法律责任的追究更需要注重强调一种政治性。 
但从全面贯彻依法治国方略的角度出发，监督法不仅要规范各级人大常委会的监督工作，而且还要规范“一府两院”自觉依法接受监督。强化监督法律责任，推进依法监督和依法接受监督是必然趋势。监督法律责任的政治性只有在法律性的前提下，才有强调的必要性。任何违反监督法规定的行为，原则上都应受到法律责任的约束和制裁。 
　　 
　　注释： 
　　[1] 张文显：《法理学》，法律出版社1997年版，第49页。 
　　[2]参见孙国华主编：《法理学》，中国人民大学出版社1994年版，第353~357页。 
　　[3] 乔晓阳主编：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉学习问答》，中国民主法制出版社2006年版，第13页。 
　　[4]林仁栋：《马克思主义法学的一般理论》，南京大学出版社1990年版，第186页。 
　　[5]翁文刚：《法律责任外延探析》，载《西南政法大学学报》1999年9月第1卷第2期。 
　　[6]刘广登：《宪法责任制度：政治文明的重要体现》，载《毛泽东邓小平理论研究》2004年第11期。 
　　[7]刘广登：《宪法责任论》，山东人民出版社2007年版，第131~196页。 
　　[8]李颂银：《从法律责任角度重新认识法学基本理论问题八议》，载《现代法学》第21卷第5期。 
　　[9]参见莫纪宏：《现代宪法的逻辑基础》，法律出版社2001年版，第370页。 
　　[10]刘广登：《宪法责任论》，山东人民出版社2007年版，第121~128页。 
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />