健全公共事务决策体系　加快向“公共行政”转型

　　摘要　部门利益膨胀已经构成部门行政向公共行政转型的最大障碍，必须以弱化部门利益为主线，理清部门决策的内在机理和运行机制，有针对性地进行制度设计，推进依然具有“部门行政”色彩的行政管理体制向“公共行政”转变。
　　关键词　部门利益；部门决策；公共决策
　　
　　2007年6月28日，国务院办公厅《关于转发国家发展改革委关于2007年深化经济体制改革工作意见》的通知中，将2007年经济体制改革的首要重点，确定为“加快推进行政管理体制改革，切实转变政府职能”，这说明政府改革在全局中的位置大大提高。而在行政管理体制改革中，治理政府部门利益膨胀是改革要直面的难题。遏制部门利益，是深化行政体制改革的关键一战。无论是从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求来看，还是从抓住中国发展的黄金战略机遇期来看，现在都是遏制部门利益膨胀的破题之时了。深入探究部门利益的界定与限制，理清部门决策的内在机理和运行机制，从某种意义上讲，也是对政府职能定位的一次探讨。对于如何通过制衡博弈，避免涉及改革发展的重大决策为膨胀的部门利益所主导也具有重要意义。
　　
　　一、转型期部门利益形成、凸现的原因
　　
　　部门利益是指行政部门的行政行为偏离了“公共利益”导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。部门利益膨胀损害公共利益，实际上是转型社会的共同问题。中国由计划经济和单一产权运营结构向多样化市场经济转轨过程中，不可避免要出现部门利益膨胀。传统的计划经济和传统的单一所有制运营结构，就是按照部门格局、行业壁垒和行政格局来运营的。资源配置按照所有制的轨道走，久而久之就形成了这种严格的条块分割、行政割据、地域壁垒的体制，自然就形成了部门利益的依托和基础。
　　在改革前二十多年中，功能性问题、边缘性问题、表层问题，把部门利益问题淹没了。在一定意义上说，部门利益问题不是新问题，而是当改革进入深水区，利益调整进一步深化，特别是改革者自己也成为被调整对象的时候才凸现出来的。尤其在构建和谐社会过程中，以民生问题为核心来推动公共政策的时候，部门利益就越发凸显。一是当前部门职责界定尚未达到管理科学化的要求。各级政府的机构改革还只是一个过渡性的改革，还要在实践中进一步理顺部门关系，提高部门职责界定的科学化程度；二是对行政机关的立法行为和行政机关制定规范性文件的行为监督力度不够；三是财政制度不健全，还没有建立适应市场经济发展需要的公共财政制度；四是决策与执行不分的行政运行机制仍然没有根本改变，部门利益实现的链条依然难以中断；五是公务员收入差距较大。由于以上原因难以形成有效制约行政权力的内在机制，它使行政权力的内部分配出现某种程度的脱轨与失序。
　　
　　
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二、部门利益实现的独特方式
　　
　　在中国，部门利益有其独特的实现方式。与其他社会利益群体相比，政府部门最容易将权力和职业方便转化为利益资源，因为政府部门掌握公共行政权力。社会利益群体通过对国家政府部门施加影响。以期使自己的利益获得政策与法律上的保障。政府部门则直接利用掌握某种具体行政权力通过部门决策来获取部门利益。因此，政府部门这种利益追求的方式，在本质上是对公共行政权力的一种侵蚀。“部门职权利益化”与“部门利益法定化”是中国部门利益的独特实现方式。1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》就尖锐地指出：“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门职权利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割，加剧了部门、行业和地区的保护主义。”
　　“部门职权利益化”，就是以狭隘部门团体利益为导向来巩固与争取有利于自己的职责。既然在实践中没有完全落实职权法定的原则，各部门的职权又处于调整之中，于是，不少行政机关的职权带有“自己争取”的色彩。对待有利的职责(收费权、审批权、处罚权)，就像橄榄球比赛一样，你争我夺；对待利益不大的职责，就像击鼓传花一样唯恐落在自己身上。把从计划经济体制下继承下来的职权认为是自己部门的专有权限，任何人都动不得。这样公共行政权力就面临着部门私有化的危险。
　　“部门利益法定化”是在推行依法行政的新形势下部门利益实现的又一种独特形式。“职权法定”、“行为法定”、“程序法定”，是依法行政的内在要求。因此，把体现部门利益的职责法定化，就等于为部门利益上了合法化的保险。
　　
　　三、健全公共事务决策体系。遏制部门利益膨胀。加快向“公共行政”转型
　　
　　部门利益是“部门行政”延续的根源，能否弱化部门行政，主要取决于弱化部门行政赖以存在的物质基础——部门利益。部门利益已经构成部门行政向公共行政转型的最大障碍。如今政府职能发生了变化，要维护社会的公平正义，就需要有一个系统的决策结构、决策程序、决策原则来反映不同阶层的利益，这是有效实现党执政目标的重要条件。为此，就要仔细研究如何建立与现代政治文明相适应的行政决策系统，具体地讲，就是公共部门尤其是部委决策的时候，整个决策过程是怎么样的，决策是如何形成的。
　　
　　1、完善部门管理体系。建立有效率和公正的政府
　　在落实科学发展观和构建和谐社会中，需要一个健全的部门管理体系。解决部门利益膨胀问题，不是简单地消除利益，不是简单地拆分利益，而是要着眼于怎么样建立一个有效率和公正的政府，这是最高原则。这必须是一个有规则运行的政府。在推进法治国家建设时，中央政府在法律的制定和实施当中必须发挥主导作用。这个作用的核心，一是要强大有效，二是要依法行政。
　　郑莜萸案有一个很大的教训，就是药监局在推行一些重大改革的时候没有得到国务院的同意。《宪法》第89条规定，各个部委在有重大决策时，要由国务院决定。一些部门的此类决策有可能忽视公共利益，这是当前治理部门利益膨胀时亟待解决的问题。从现有的、可行的制度建设、法制建设人手，建立一个强大的中央政府，更好地维护公共利益，是约束部门利益的重要方向。
　　当前比较可行的约束部门利益膨胀的方式，是按照宪法的要求，制订出一个方案，将各个部委有哪些重大事项决策时必须向国务院请示，加以一一列举。解决部门利益膨胀问题不能停留在原则性规定上，而应从具体问题人手。从现在能做到的地方先搞列举，列举不完以后再积累经验。依靠自由裁量权决策，是缺乏制度约束的表现。将现有规则加以完善，先实行起来，是深化行政体制改革的一个重要原则。
　　建立一个有效率和公正的中央政府，需要深化机构改革。应该根据行政管理的要素整合部门，打乱部门利益格局、割断部门利益联系，部门的设置更高效、更精干。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　2、建立民主化、法制化的规范公共选择机制
　　民主决策、科学决策是遏制部门利益膨胀的关键。如何实现科学决策?一是应尽量透明，二是在可能的情况下，尽量引入专家论证，也就是可行性报告。在比较充分的论证之后，尽可能形成集体决策，不能由少数人专断。决策科学化还需要有一个更长效、更根本的机制来支撑它，这就是民主化、法制化的规范公共选择机制。最根本的还是要有中国的民主化、法制化、现代化的深层政策和成果来支撑。
　　可以借鉴美国建立现代意义的税收制度、预算制度，建立现代意义的公众意愿表达和监督机制，从建立现代意义法制制度人手，从理财角度推动民主化、法制化进程。
　　建立公共资源平台，推进决策民主化、现代化。公共财政改革可以选择将所有部门可动用的资源放在一个平台上。现在，中国的模型是“金字号工程”，如“金财”、“金税”、“金审”、“金关”、“金农”、“金水”等十几个金字号工程，如果今后将它们的信息全部对接，所有的信息在这个系统里是透明的，那么统筹协调、科学决策、科学发展也就有了一个前提条件。在这个平台上，各个部门发表意见时，大家就要把见不得人的部门利益排除掉，再尽可能地加入公众意愿和公众偏好，然后再形成科学决策，那就比原来强得多。
　　这样从管理角度切入做到决策的科学化，公共利益最大化，遇到的阻力会最小，实现的可能性最大。它将会带来理财的民主化，拉动生活、社会经济乃至与决策相关的政治体制改革。这样一个现代意义的预算制度，看起来是一个技术性的，但可以打开中国政治改革的空间，约束现在膨胀的部门利益和部门利益集团的过分行为。
　　
　　3、决策程序要确保公共利益
　　各部委决策有几个非常重要的权力，首先是起草行政法规的权力，按照行政法规制定程序条例，有些行政法规是可以由部委起草的；其次是一些法律由部委起草，经国务院按照法定程序向全国人大提出议案；再次是各个部委有自己制定规章的权力；最后是制定其他有普遍约束力的决定命令的权力。
　　上述权力都要按照现有法律如立法法、行政规章制度程序条例等来施行，但部门领导决策过多地从管理者、部门利益的角度出发，决策程序缺乏对公共利益的保护，导致决策“公共性”缺失。现行的利益决策过程难以保证各方利益的公平博弈，往往是谁最能接近决策者就给谁好处，这就把立法、把文件的起草过程变成了只反映一部分人利益和意志的过程。最终，行政部门可能成为某些利益集团的代言人。
　　比如按有关规定，法律、法规等在起草时要征求意见，包括征求部门意见、征求相关群众意见、征求专家意见等。征求意见的方式，可以采取不同的方式。而且在提立法草案的时候，需要对意见进行说明。但是，保证部门全面地征求利益相关人意见的程序不足。比如在听取专家意见时，怎么能够保证既听取支持性的专家的意见，同时也听取那些不支持的专家的意见，这在程序上没有硬性规定。这说明规定本身的界定和结构有问题。行政决策的程序有规定，但太原则化，部门完全可以只找支持部门意见的专家参与立法，这样的程序难以保证决策的公正性。从这个意义上讲，对公共事务的决策过程加以有效监督是非常必要的。
　　
　　4、大力完善相关体制
　　典型的市场经济常见的经济调节手段是财政与货币政策，而中国随着社会主义市场经济的发展，一些部委的权力不减反增，行政之手随处可见，肆意干预时有耳闻，市场经济运行机制资源配置被严重扭曲，严重背离完善社会主义市场经济体制、健全社会主义市场经济运行机制的经济改革之目标。依照建立“强政府下的市场经济”总体目标，需要大力推进行政管理体制改革，切实转变政府职能。
　　完善立法体制与程序。全国及省级人大相关委员会成员专业化、专家化，立法过程应民主公开，以避免立法为部门操纵。一是制定《行政程序法》。取代《行政法规制定程序暂行规定》；二是积极推行“立法回避制度”，凡直接涉及某部门利益的立法起草工作，该部门原则上应回避；三是做到“开门立法”，通过各种渠道广泛征求各方意见，包括利害相关人(作为监管对象的企业和监管主体)的意见，专业意见(如专家学者、律师和行政管理部门的意见)，推行立法听证、公示，征求一般民众意见；四是实行“公共立法”，立法机构应超然于利害相关人、专业意见、一般民意之上，畅通与社会各利益集团间的双向互动渠道，倾听各类群体的诉求。
　　建立公共财政体制，完善财政监督机制。建设公共服务型政府的前提是要建设一个公共财政体制。明确以国家税收为主要收入来源，控制直至取消行政收费，废除自收自支与收支两条线，将预算外收入统一纳入预算，以国家预算为主要支出形式，行政部门经费来源与开支公开透明，做到完全由国家预算控制。实行“阳光工资”(收入公开、透明、统一)，行政部门都吃“皇粮”，禁吃“准皇粮”和“杂粮”。各部门财会人员应由财政部门收编归口管理，并在部门间进行轮换。
　　
　　5、健全与完善相关机制
　　实行决策与执行适当分离。弱化事前审批。强化事后监督。如果取消决策与执行机构的行政隶属关系，就能中断部门利益实现链条。这有助于政府突出功能优势，集中精力制定政策，确保政策的公平合理；有助于决策层对执行层的监督，提高执行效率与公正性。具体做法是，将执行职能依法授予专门的行政执行部门，或委托给事业单位、社会中介组织。对于已经“公司化”的机构应收回行政决策权。
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第一，推进立法与司法改革，完善并强化人大对政府的监督，完善行政诉讼程序，加强司法对行政的监督，创设“行政公诉制度”，公诉主体是检察机关，公诉的对象是行政“作为”与“不作为”，目的是维护公共利益。这是加强对行政立法监督的重要举措。第二，建立跨行业、跨部门的综合协调机制。参考发达国家经验，通过建立完善的行政协助制度，使政府各部门之间形成合理的分工合作、互相支持的局面。第三，建立政府部门之间的制约机制，部门决策应视内容接受相关部门的监督，确立行政首脑办事机构(主要是指各级政府办公厅)的综合协调中心地位。加强综合协调中心对各部门行政立法行为的监控力度，加强综合协调中心与政府法制部门协同审查部门行政立法行为的力度。第四，鼓励企业、投资者、消费者的维权意识，对政府部门进行监督；增加决策与执行的透明度，鼓励媒体进行公正的舆论监督，激励公众进行必要的社会监督。第五，严格“问责”制度，避免决策草率出台，保证决策充分兼顾当前目标和全局、长远目标。发达国家政府的决策出台，都有严格的规定与严密的记录，记录一般在五年(美国)到十年(日本)后公布，以便学者、公众评判，有效制约决策的随意与部门利益滋长。第六，充分发挥各类媒体的舆论监督，对决策失误、执行不力等及时曝光。
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