中外学者政府绩效管理研究比较

　　摘 要：20世纪80年代，西方国家为解决普遍遇到的经济停滞、财政危机以及公众对政府满意度下降等棘手难题，兴起一场“重塑政府－建立企业化政府”的行政改革运动。在这次“以企业家精神改革政府”的运动中，绩效管理——这个在企业管理中已经运用得相当成熟的管理理念被引进到政府管理中，并取代了传统的政府行政效率的理念，从而实现了“效率－绩效”的转变。在英国、美国、新西兰等国所实行的政府绩效管理中，完整体现了企业在经营中所一贯追求的效率、质量、顾客至上、力求完美的精神，取得了相当大的成效。所以，建立高绩效政府已经成为许多国家政府改革的共识。通过比较中外学者对政府绩效管理研究内容，为我国政府绩效管理的实施提供一些借鉴作用。
　　关键词：绩效管理；评价指标；政府
　　
　　目前，我国的行政体制改革进入了一个新的阶段，关于政府内部管理的改革，特别是公务员效率与机关绩效还停留在以前计划经济的管理模式之上，缺乏系统的理论指导，具有很大的盲目性、随意性，所采用的管理手段不是流于形式就是那些突击运动式的大检查、大评比而难以使政府的绩效得到持续的改善与发展。为了进一步提高我国政府的绩效和执政能力，我们有必要把国外先进的管理理念引进到我国政府中来。与此同时，中外学者对政府绩效管理作了不同程度的研究。
　　
　　1 国外学者对政府绩效管理研究
　　
　　西方学者对城市政府绩效管理的理论研究是伴随着大规模的绩效管理实践的开展而逐渐兴起的。20世纪80年代，随着英国新公共管理运动和美国政府再造运动的兴起，新管理主义思潮成为指引西方各国行政改革的一个重要指导思想，关于公共管理的技术和方法的著作和文章大量涌现，包括战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标管理等先进管理工具。尤其是对政府的绩效研究由传统的“效率途径”向“绩效途径”迈进，绩效管理作为新型的绩效改进和评价技术成为政府部门和其他公共部门的主要管理工具之一。正如戴维•奥斯本和彼得•普拉斯特克所指出的“尽管比起其他途径而言，绩效管理改进绩效的过程通常更为缓慢，它的实施也需要更长的时间（通常需要三年至四年）。但是世界范围内的政府再造者都发现，使用绩效管理可以使政府的生产率获得显著、持续的增长”。西方学者对政府绩效管理的研究主要集中在绩效管理的基本性质、绩效测量、政府绩效管理的应用等方面。
　　1.1 关于绩效管理的基本性质
　　理查德•海克斯（Richand Heeks）认为组织绩效既是一个多维概念，也是一个动态概念，它随着时间和主体的变化而变化。组织需要对3个层级的绩效予以关注：即“是否做了应该做的事”；“采取的行动和方式是否有效”；“资源的使用是否达到最小化”。这三者的重要性依次递减。胡雷（Joseph S. Wholey）等人认为，绩效管理是改进公共组织和公共项目的生产力（productivity）、质量（quality）、时效性（timeliness）、回应性（responsiveness）以及有效性（effectiveness）的综合系统。它是一种融入多种判断价值的工作模式。夏夫里兹（Shafritz）和拉赛尔（Russell）则认为，绩效评价是组织中领导者的首要职责，它是对组织清晰和可测量目标的详细说明；系统利用组织绩效目标和标准对组织的产出进行评价；利用组织员工对组织绩效的评价使个人的努力与组织目标达成一致；利用绩效激励奖励员工的额外付出；整合组织人力资源；对目标达成程度、原因分析和改进分析进行回顾，以便为新一轮评价提供反馈信息。
　　1.2 关于政府绩效测量
　　早在1943年，学者里德雷（Ridley）和西蒙（Simon）已开始政府绩效测量研究。在20世纪50年代至70年代间，公共部门绩效测量与计划绩效预算制度进行结合。在州政府层级，不少州政府则进行全州性的策略规划，绩效预算编制及绩效测量。哈佛大学肯尼迪政府学院“美国政府创新项目”（1985）以推动识别和培育创新性和绩效政府的工作。锡拉丘兹（Syracuse）大学麦斯威尔（Maxwell）学院（1996，2000）、乔治梅森（George Mason）大学Mercatus中心（McTigue， Ellig， and Richardson，2001）等对特定政府作了系统研究，同时以第三方进行了评价，公布了结果，引起了相当影响，并提出了绩效管理的GPP模型。布拉姆•索比尔（Bram Sorber）从中央政府的角度引入绩效测评系统，在为政府预算的效率和效益指标框架设计方面作了某些创新。尼科•莫尔（Nico Mol）探索了国防系统中通过绩效预算系统而卷入的绩效测评的执行问题，从绩效测评（performance measurement）与责任（accountability）的联系开始研究政府绩效与质量测评的一般性问题。阿里•哈拉契米（Ari Halachmi）和格里（Geri）试图探索测量公共服务质量的一些重要问题。阿斯顿（Aston）工商学院公共服务研究中心关注在测评时，使用“最优价值”（Best Value）作为一种评估框架，使用“平衡计分卡”（Balanced Scorecard）在不同利益分享者之间进行对话和合作而得出结论。有的西方学者把商业部门的标杆管理引入公共部门，运用标杆管理原理对城市政府绩效进行测量。
　　1.3 关于政府绩效管理的应用
　　戴维•奥斯本（David Osborne）和彼得•普拉斯特克（Peter Plastrik）对通过确定方向、明确目标，即实施核心战略以提高绩效的途径做了详细的论述。许多学者从制度设计的角度来研究如何提高公共部门绩效。他们认为，集权和分权这两种制度本身并不能带来高绩效，而一种单一的制度形式在提供某种特定服务上往往不是一种有效的方法，只有弄清不同制度的优势并区别不同的服务类型，然后将二者进行匹配，才能实现高效。如迈克尔•麦金尼斯（Michacl McInnis）就提倡一种混合的制度安排，对不同的公共服务领域或者同一服务的不同阶段和部分采取不同的制度设计，以达到公共服务的高效率。史蒂文•科恩（Steven Cohen）和罗纳德•布兰德（Ronald Burland）主张运用全面质量管理（TQM）来提高公共部门绩效。一些学者主张通过实施合同承包来提高公共部门绩效。E.S.萨瓦斯（E.S.Savas）用大量确凿的证据，证明合同承包是最有效率的。夸姆鲁•阿兰（Quamrul Alam）和约翰•派秋（John Pacher）则以实证研究的方法研究了维多利亚州地方政府采取强制性竞争投标制度对地方政府结构和绩效的影响，认为目前全球都在将私营部门管理实践引入公共部门，采取招投标制度能够提高效率，减少运作成本，明确运作目标，更好地回应“顾客”需求以及提高公共产品和服务的质量。国外学者对公共部门绩效评估，绩效管理政策制定和市民的共同参与在公共部门绩效改善中的地位作了比较细致的阐述。政策制定者和市民参与绩效评估有助于公共部门经理将精力放在他们社区真正需要解决的问题上，市民的参与能够通过激励经理超越传统的产出指标，从而集中于生活质量和社区目标而增加绩效评估的影响。尽管市民参与能够通过让服务更多的响应市民的需要而最终改善市政府提供服务的程度和水平，但这个目的常常难以达到。虽然市民的参与通常会产生有效的政策及令人满意的公共部门，但这种参与却常常被认为是负担沉重、成本高昂和消耗时间。托马斯（Thomas）在《公共决策中的公众参与》中指出，公众参与能够增加公共经理所制定政策的有效性。桑德森（Sanderson）研究了经合组织（OECD）成员国的公共部门改革，发现这些国家构建了一种新的“公共治理”的模式，这种模式下政府规模更适度，而且特别强调绩效管理。伯恩斯汀（David J.Bernstein）则选取了五个地方政府作为研究样本，这些政府均广泛应用绩效测量来支持对公共项目的监管、提升服务的绩效。
　　国外学者主要基于具体问题和现实案例的研究，主要运用实证的研究方法，通过设计定量指标，来测量城市政府绩效的高低和公共服务质量的好坏。在研究的具体对策建议上，西方学者积极主张将私人部门的各种先进管理方法和技术应用到其研究之中，从而形成其鲜明的研究特色。
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　　2 国内学者对政府绩效管理研究
　　
　　在中国，对于政府绩效管理的专门研究尚不多见，主要散见于政府绩效管理和绩效评价的研究之中，且学者们更多的是研究政府绩效评价问题。
　　2.1 对国外绩效管理实践和理论成果的介绍
　　来自各个领域的学者从各自特有的角度出发，观察和思考当代西方方兴未艾的公共部门绩效管理运动，研究特定国家公共部门绩效管理的改革实践。如周志忍、王庆兵和卓越对英国公共部门绩效管理的研究；吴志华、刘靖华和宋世明对美国公共部门绩效管理实践的研究；薛凯对新西兰公共部门绩效管理实践的研究等。即使同样是对单个国家公共部门绩效管理实践的介绍和分析，学者们也采取了不同的角度和方法，如王庆兵侧重于对英国公共服务领域政府提高绩效的最新发展趋势进行介绍；刘靖华则着重介绍了美国政府通过信息化技术提高公共部门绩效；周志忍以英国政府的绩效管理的发展进行研究；毕争、邢传对西方公共部门绩效管理的发展趋势的研究；蔡立辉对西方国家政府绩效管理理论的研究等。
　　2.2 对政府绩效评价价值取向的研究
　　价值取向是城市政府绩效管理评价体系和绩效评价行为的深层次结构，是城市政府绩效评价的灵魂。价值取向对于稳定和变革城市政府绩效管理评价体系，引导和调整绩效评价行为具有十分重要的作用。马玉成从政治哲学的角度综合分析了有关学者在这方面的研究成果，并概括出他们共存的几个基本价值取向——增长、公平、民主、秩序。鉴于此，在选择公共部门绩效价值标准上，应该在坚持增长这个价值标准的前提下，以公平作为内在的必要约束。凌文辁从社会转型的角度提出政府职能的合理定位是政府绩效的基本价值选择，满足公众需求是政府绩效的根本价值选择，公共服务质量好坏是衡量政府绩效的重要标准，廉洁、高效公正是政府绩效的价值追求。徐邦友指出满意原则是行政绩效评价的最终尺度，并指出了要处理好满意度评价中的几对关系。
　　2.3 对城市政府绩效评价指标的研究
　　探讨将平衡计分卡引入公共部门绩效管理的可行性，并对平衡计分卡理论体系对中国公共部门治理和变革可能产生的影响进行了预测性分析。王鲁捷、陈龙等以政府与市民的互动为立足点，利用平衡计分卡来设计评价市级政府绩效的指标，并赋予相应的权重，具有一定的参考意义。国家人事部中国政府绩效评估课题组的《中国政府绩效评估研究报告》中列出了评估政府绩效的三十三项指标。唐任伍结合公共部门绩效评价指标选择思路，设计了一套测度中国省级政府效率的指标体系，它由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利四个因素及其子因素组成，共计47个指标。
　　2.4 对政府绩效评价流程的研究
　　胡宁生、周志忍等对公共组织绩效评价作了研究，他们对绩效评价的历史发展、涵义、程序作了详细阐述，对于绩效指标设计的基本程序、绩效评价的内容及方法和绩效评价要注意的问题等进行了深入细致的研究。卓越把绩效评价的过程划分为6个阶段： 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一阶段：建构绩效评价指标体系；第二阶段：设计绩效评价指标的权重系数和等级标准；第三阶段：建立绩效评价和管理机构；第四阶段：选择和确立绩效评价的主体；第五阶段：安排绩效评价的实施程序；第六阶段：绩效评价结果的运用。
　　从总体上来说，我国对绩效管理的研究仍然还处于起步阶段，尤其是对城市政府绩效研究更是凤毛麟角。学术界对绩效关注的焦点问题仍然停留在绩效评估上，对政府绩效管理的研究还比较薄弱。尤其要指出的是，在目前国内公共管理领域的著述中，谈体制、职能、机构以及人事制度等方面的较多，谈管理过程、运行机制等方面的较少。关于绩效管理如何在政府中的运用专着那就更少了，而且有不少研究成果局限于国外经验的介绍和关于我国政府绩效管理发展的初步研究。就政府绩效管理与其他管理的比较、我国实行政府绩效管理的障碍，特别是政府管理的具体构建与如何运作等方面的研究仍显不足，有待进一步的深入。由此可见，尽管比较重视，但是无论是政界还是学术界，对政府绩效管理这一问题的研究还很不够，尤其是地方政府绩效管理的研究，因而开展对政府绩效管理的研究，对我国政府在全球化这一背景下改进我国政府的管理方式，转变政府机关的管理理念，提高我国政府绩效和提升政府管理能力以及回应力，无疑都有十分重大的理论和现实意义。
　　
　　参考文献
　　〔1〕〔美〕戴维•奥斯本，彼得•普拉斯特克着，谭功荣，刘霞译.摒弃官僚制：政府再造的五项战略〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2002.
　　〔2〕史蒂文•科恩，罗纳德•布兰德.政府全质量管理——实施指南〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2002.
　　〔3〕周志忍.当代国外行政改革比较研究〔M〕.北京：国家行政学院出版社，1999.
　　〔4〕刘旭涛.政府绩效管理：制度、战略与方法〔M〕.北京：机械工业出版社，2003.
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