关于行政道德建设刍议

　　论文关键词：行政道德；道德失范；道德建设
　　摘要：社会转型时期我国行政道德建设在党和政府的高度重视下，虽然取得了很大的成效，但行政人员行政道德失范现象依旧严重。行政道德失范既与行政主体自身素质有关，也与市场经济的负面影响、行政体制和法规制度不完善等外部因素相联。行政道德建设，不仅要在思想上充分认识其重要性，而且要加快行政体制改革，加快行政伦理立法，加强群众监督，加强思想教育，同时整顿与道德建设有关的社会秩序。
　
　　一、行政道德
　　
　　行政道德即行政职业道德，是指国家行政工作人员在其行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中，应遵循的具有行政工作职业特征的道德原则和规范。我国古代称它为“官德” 。受国家行政工作职业的特殊地位、利益、权利、义务等影响，行政道德具有鲜明的政治性、一定的强制性和高层次的示范性。近些年来，在中国的公共行政研究中，行政道德的问题是人们普遍思考的问题，这是由于公共行政实践中的官僚主义和腐败问题把人们引向了公共行政道德化的思考。
　　行政道德作为一种特殊的职业道德，其内容主要包括以下几个方面：正确履行行政职能、职权，体现行政公平、公正、公开；正确处理上下级和干部群众的关系，体现良好和谐的人际关系；正确对待权力、地位，勤政、廉政，体现廉洁高效的政府行为。换言之，行政道德主要体现在政府的一切行政行为以公正的方式协调好职业与事业、人与事、人与人、事与事的关系。任何政府机关及其工作人员，都不能有损民众的利益，假公济私，损公肥私，以权谋私。这些都是与行政道德相违背的，必须加以革除。
　　国家行政人员的工作处于整个社会生活的中心地位，掌管着国家行政权力和整个社会公共事务。这种特殊职业的道德，具有高于其他职业道德的特殊内容，代表职业道德较高层次，体现职业道德发展的较高境界。行政道德在社会道德建设中的特殊地位，决定了其对全社会具有示范性特点。国家行政人员应在全社会和人民中间树起一面职业道德的大旗。正如古人言：“上好礼则民莫敢不敬，上好义则民莫敢不服，上好信则民莫敢不用情。”[1]
　　
　　
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二、行政道德失范及其原因分析
　　
　　（一） 当前国家行政人员队伍的行政道德现状
　　当前国家行政人员队伍的行政道德现状，从总体上看其主流是好的。但是，还应当看到，市场经济是一种利益经济，利己主义、拜金主义和享乐主义思想也会滋长和泛滥。再加上部分国家行政人员道德观念淡薄，自身缺乏道德自制力，他们将商品交换原则引入国家行政管理活动中，否定为人民服务的高尚道德原则规范，一味追求个人物质利益，最终腐败堕落。改革开放以来，我国的行政道德失范现象大量出现，行政腐败问题日渐突出。行政道德失范从本质上讲是行政权力的一种异化现象。[2]行政作为一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，其所追求的是社会公共利益，但在权力运行的过程中，行政工作人员往往会置行政道德和行政法律规范于不顾，滥用权力假公济私，从而导致损害公共利益的现象时有发生。常见的行政道德失范的现象主要有：政治类失范、组织人事类失范、经济类失范以及失职类、侵犯公民权利类、违反社会公德类和违反社会管理秩序类等，其中经济类失范和违反社会公德类较多，如权力寻租、贪污腐化、公款公贿等。行政道德失范对社会造成的危害是显而易见的，具体表现为：（1）直接危及政治稳定。损害政府形象，降低政府威信，必然导致民众支持率下降，民众对政府及其官员的严重不满甚至可能引起社会动乱。（2）直接损害民主法治。官员道德败坏，必然丧失民众的信任，丧失法律在民众心目中的权威性，丧失民众对民主化政治改革的信心。（3）直接阻碍经济发展。利用公共权力捕捞私利，必然造成公共财力物力的流失，如吃回扣，就是从公共利益中掠夺资源。（4）直接败坏社会风气。官员道德滑坡，必然严重毒化社会风气。公务人员乃社会精英阶层，如果任意损害公共利益或他人利益，必然导致整个社会的行为失范，丧失整个社会的凝聚力。如果任其发展，后果将不堪设想。
　　（二）行政道德失范的原因
　　1.行政体制自身的问题。我国的行政体制是在高度计划经济体制下形成的，其体制自身存在着许多弊端，诸如政企不分，政府职能泛化；机构叠床驾屋，编制缺少立法；用人制度不公开，人浮于事，因人设事，人满为患；行政权力过分集中，行政决策缺乏科学论证；管理目标不明确，行政效率低下；行政无“程序”，行政监督无“法”无“章”等等。改革开放以后，我国的经济体制由计划经济转向市场经济，这种转变必然要求包括行政体制在内的政治体制作出相应的调整和变革。然而由于历史和现实的原因，在我国，包括行政体制在内的政治体制改革却相对滞后，改革不配套，政策不完善，在社会经济结构急剧变化的背景下，社会管理机制出现了大量的制度性、政策性漏洞。这样就使得一些组织和个人得以“钻改革的空子”，为行政权力设租，进行“权力寻租”活动，导致行政腐败。这是新旧体制转轨过程中最常见的行政道德失范现象。
　　2.对行政主体正当的物质利益补偿不足。改革开放以来，我国的经济取得了长足的发展，人民的生活水平大大提高。而我国公务员的工资收入却还维持在比较低的水平，不仅不能与发达国家和地区的政府官员相比，而且就以我国目前的物价水平来说，也仅处于稍高于温饱状态的水平。而在高通货膨胀的年份，其实际收入还要下降。追求比吃饱和穿暖更高的物质生活水平，毕竟是和平时期每个人的客观需要，正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”所以，随着整个社会物质生活水平的提高，仍把公务员的工资维持在较低的水平，就很容易使其中的一部分人失去心理平衡，铤而走险，走上以权力为手段和换取工资以外收益的道路，导致行政道德的失范。
　　3.缺乏强有力的社会监督和制约机制。孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“人一旦有了权力，就滥用权力，使用权力直到尽头。”权力的这种无限扩张的倾向决定了对其监督和制约的必要性。新中国成立以后，党和政府就非常注意对政府权力的监督和制约，开展了许多运动，也取得了一定的成效。但是由于我国高度集权式的行政体制，使实际运行状态中的行政监督事实上仅限于上级对下级的监督，而上级对下级的一对多的关系，又使这种监督难以得到有效的实施。改革开放以后，我国的社会主义民主与法制建设和社会管理层面的各种规章制度建设都取得了很大的发展和进步，对权力的社会监督和制约机制也随之逐步建立和完善起来。但与迅速发展的客观现实相比，毕竟还存在着许多“真空”地带。同时，由于传统文化的影响，权大于法、情大于法、有法不依、执法不严的问题也还未得到有效的解决，一些腐败现象难以得到及时惩处，一些已出台的法律和规章制度在某些现实条件下难以真正发生实效，使得行政道德失范现象不能得到及时有效地遏制。这里都在一定程度上加剧了道德失范的进程。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　三、行政道德失范治理对策
　　
　　党的十二届六中全会所作的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中指出：“在我们社会的各行各业都要大力加强职业道德建设。首先是党和国家机关干部要公正廉洁，忠诚积极，全心全意为人民服务，反对官僚主义、弄虚作假，利用职权谋私利。”[3]行政道德建设被提到职业道德建设的首位。行政腐败和行政道德失范，也是当今国际社会共同关注的问题。江泽民同志在第七届国际反贪大会开幕式的讲话中就曾指出：“权力腐败作为一种社会现象无论是在发展中国家，还是在发达国家里，无论是在哪种社会制度下，都不同程度地存在，严重地危害着社会和人民。”[4]中国正处在经济结构急剧变革的时期，各种社会问题，包括行政腐败和行政道德失范现象也不可避免地会发生。对此，我们一方面要充分认识到问题的严重性，另一方面要对之采取切实的措施加以治理。那么，在市场经济条件下，加强行政道德建设，治理行政道德失范应从以下方面入手：
　　1.加快行政体制改革。在论及制度的优劣性问题时，邓小平同志曾经说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，治理行政腐败与行政道德失范的根本出路就是加快行政体制改革，规范政府的行为。
　　市场经济是市场在资源配置中起基础作用的经济。在市场经济条件下，政府的主要作用是进行宏观调控，对市场进行监督和制约，克服市场天然存在的一些“固疾”，如盲目性、无政府性、无计划性、非公平竞争及行业垄断等，保证市场健康、有序地运行。进行行政体制改革，首先就是转变政府的职能，使之从经济政府转向秩序政府。政府不再直接参与经济活动，其主要作用是维持社会秩序，保证市场正常运转；其次是要确立有限政府的观念，即承认政府的权力是有限的而不是无限的。切实把政府的行为限定在一定的范围内，克服过去那种党政不分，政企不分、政法不分、政商不分、政社不分的状态，使政府在它应该发挥作用的范围内充分发挥其作用。如此，才能规范政府的行为，减少“权力真空”，杜绝漏洞，从根本上、制度上防止行政腐败的发生。
　　2.建立、健全监督制约机制，依法行政，以法治德。世界上许多市场经济高度发达的国家和地区，如美国、英国、瑞士、新加坡、香港等都将行政道德法律化，依靠法律的强制性、惩罚性来维护行政道德的纯洁性，取得了很好的效果。他山之石，可以攻玉。我们应当学习、借鉴其中的一些做法，结合我国当前行政腐败和行政道德失范的现实，有针对性地制定《行政道德法》，以法为教，对行政人员的行为进行规范。同时，建立、健全监督制约机制。目前，我国的行政监督机制主要限于各级人大、纪委、政协等，这还远远不够。我们要充分发扬民主，加强社会舆论和普通公民对行政权力的监督，建立起多层次，多方面的监督体系，多管齐下，才能及早发现并制止权力滥用现象[5]。另外，还要严肃党纪、政纪和法治，依法严惩一切行政腐败行为，使监督收到实效，保证《行政道德法》切实得到维护。
　　3.对行政主体进行正当的物质利益补偿。虽然腐败不是由贫而是由贪引起的，我们也并不赞成“高薪养廉”说，但是在市场经济条件下，给予行政主体正当的物质利益补偿，将其工资收入提高到社会中等偏高的水平并与通货膨胀率挂钩还是应该的。要想遏制行政腐败和行政道德失范现象，使行政主体不以权谋私，就要求行政主体除工资收入和法定津贴外，不能再有其他的收入，而这种要求在社会整体经济发展水平和生活水平迅速提高、高收入队伍不断扩大的情况下，实际上很难做到。即使我们依靠其他手段能维持行政主体的廉洁，但低收入也难以把社会上最优秀的人才吸引到行政部门来。而那些虽然廉洁但低素质的行政人员同样不是我们所希望的，也是不受人民欢迎的。所以，加强对行政主体正当的物质利益补偿，也是解决行政腐败的有效途径之一。
　　4.充分发挥行政人员的道德主体自律性，是加强行政道德建设的关键。[6]行政人员的道德主体自律性主要体现在三个方面：（1）认识上的自觉。即行政人员对行政伦理规范的遵循，并不是对外在要求的盲目信奉和被迫执行，而是建立在对道德必然性深刻认识基础上的理性自觉。（2）情感上的自愿。自愿的情感在行政伦理良性运行中的作用，主要体现在行政人员把按自己所选择的道德价值目标去行动视作一种乐趣——需要和自我价值的实现，因此行政伦理能与道德认识一起融合成坚定的道德信念，成为其道德行为的动力。（3）行为上的自主和自择。这包括两方面的涵义：一是把一般性的伦理规范转化为具体指令的自主性。例如，一个领导者如何把比较抽象一般的道德规范，贯彻于各种各样的具体行为中，这就取决于该道德主体的自主性；二是在不同的甚至相反的伦理规范中做出选择的自择性，即在复杂的道德生活中，公务员能够根据主客体的价值关系，正确判定道德规范的等级，勇于选取最值得选取的道德价值，遵循最值得遵循的伦理准则。
　　5.提高行政人员自身的素质。从某种意义上讲，加强道德修养，提高行政人员自身的素质才是解决行政腐败的根本。不论是进行行政体制改革，加强监督制约机制，还是进行正当的物质利益补偿，都只是解决了“不能贪，不敢贪、不需要贪”的问题，都是从外部、他律的角度解决问题的，而只有加强道德修养，提高行政主体自身的素质，才能真正解决“不想贪”的问题，才是从根源上杜绝行政失范的问题。
　　市场经济条件下的行政道德建设的核心，是加强全心全意为人民服务的思想道德教育。为人民服务是我党的宗旨，是社会主义道德的集中体现。党的十四届六中全会决议指出： “越是实行各项经济改革和对外开放政策，共产党员尤其是党员领导干部越要坚定共产主义信念，身体力行共产主义道德，大公无私，清正廉洁，服从大局，艰苦奋斗，全心全意为人民服务。”只有把全心全意为人民服务这个最根本的道德原则深入到人的内心，才能使行政主体经受住各种考验，坚持做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，在任何利诱和挑战面前都不丧失理性、人格，维护行政道德的纯洁性，也才能从根源上彻底消除行政腐败和行政道德失范现象。
　　
　　参考文献：
　　〔1〕 潘承烈，虞祖尧. 中国古代管理思想之今用〔M〕. 北京：中国人民大学出版社，2001.〔2〕 张成福，党秀云. 公共管理学〔M〕. 北京：中国人民大学出版社，2001.
　　〔3〕 王乐夫. 行政管理学〔M〕. 北京：高等教育出版社，2000.
　　〔4〕 孙荣，徐红. 行政学原理〔M〕. 上海：复旦大学出版社，2001.
　　〔5〕 王杰，陈静. 试论广西文化产业发展战略与对策〔J〕.广西师范大学学报：哲学社会科学版，2005，(1)：17-21.
　　〔6〕 曾广乐. 论当代“法治”的道德基础〔J〕.广西师范大学学报：哲学社会科学版，2003，(3)：137-140.
　　三、行政道德失范治理对策
　　
　　党的十二届六中全会所作的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中指出：“在我们社会的各行各业都要大力加强职业道德建设。首先是党和国家机关干部要公正廉洁，忠诚积极，全心全意为人民服务，反对官僚主义、弄虚作假，利用职权谋私利。”[3]行政道德建设被提到职业道德建设的首位。行政腐败和行政道德失范，也是当今国际社会共同关注的问题。江泽民同志在第七届国际反贪大会开幕式的讲话中就曾指出：“权力腐败作为一种社会现象无论是在发展中国家，还是在发达国家里，无论是在哪种社会制度下，都不同程度地存在，严重地危害着社会和人民。”[4]中国正处在经济结构急剧变革的时期，各种社会问题，包括行政腐败和行政道德失范现象也不可避免地会发生。对此，我们一方面要充分认识到问题的严重性，另一方面要对之采取切实的措施加以治理。那么，在市场经济条件下，加强行政道德建设，治理行政道德失范应从以下方面入手：
　　1.加快行政体制改革。在论及制度的优劣性问题时，邓小平同志曾经说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，治理行政腐败与行政道德失范的根本出路就是加快行政体制改革，规范政府的行为。
　　市场经济是市场在资源配置中起基础作用的经济。在市场经济条件下，政府的主要作用是进行宏观调控，对市场进行监督和制约，克服市场天然存在的一些“固疾”，如盲目性、无政府性、无计划性、非公平竞争及行业垄断等，保证市场健康、有序地运行。进行行政体制改革，首先就是转变政府的职能，使之从经济政府转向秩序政府。政府不再直接参与经济活动，其主要作用是维持社会秩序，保证市场正常运转；其次是要确立有限政府的观念，即承认政府的权力是有限的而不是无限的。切实把政府的行为限定在一定的范围内，克服过去那种党政不分，政企不分、政法不分、政商不分、政社不分的状态，使政府在它应该发挥作用的范围内充分发挥其作用。如此，才能规范政府的行为，减少“权力真空”，杜绝漏洞，从根本上、制度上防止行政腐败的发生。
　　2.建立、健全监督制约机制，依法行政，以法治德。世界上许多市场经济高度发达的国家和地区，如美国、英国、瑞士、新加坡、香港等都将行政道德法律化，依靠法律的强制性、惩罚性来维护行政道德的纯洁性，取得了很好的效果。他山之石，可以攻玉。我们应当学习、借鉴其中的一些做法，结合我国当前行政腐败和行政道德失范的现实，有针对性地制定《行政道德法》，以法为教，对行政人员的行为进行规范。同时，建立、健全监督制约机制。目前，我国的行政监督机制主要限于各级人大、纪委、政协等，这还远远不够。我们要充分发扬民主，加强社会舆论和普通公民对行政权力的监督，建立起多层次，多方面的监督体系，多管齐下，才能及早发现并制止权力滥用现象[5]。另外，还要严肃党纪、政纪和法治，依法严惩一切行政腐败行为，使监督收到实效，保证《行政道德法》切实得到维护。
　　3.对行政主体进行正当的物质利益补偿。虽然腐败不是由贫而是由贪引起的，我们也并不赞成“高薪养廉”说，但是在市场经济条件下，给予行政主体正当的物质利益补偿，将其工资收入提高到社会中等偏高的水平并与通货膨胀率挂钩还是应该的。要想遏制行政腐败和行政道德失范现象，使行政主体不以权谋私，就要求行政主体除工资收入和法定津贴外，不能再有其他的收入，而这种要求在社会整体经济发展水平和生活水平迅速提高、高收入队伍不断扩大的情况下，实际上很难做到。即使我们依靠其他手段能维持行政主体的廉洁，但低收入也难以把社会上最优秀的人才吸引到行政部门来。而那些虽然廉洁但低素质的行政人员同样不是我们所希望的，也是不受人民欢迎的。所以，加强对行政主体正当的物质利益补偿，也是解决行政腐败的有效途径之一。
　　4.充分发挥行政人员的道德主体自律性，是加强行政道德建设的关键。[6]行政人员的道德主体自律性主要体现在三个方面：（1）认识上的自觉。即行政人员对行政伦理规范的遵循，并不是对外在要求的盲目信奉和被迫执行，而是建立在对道德必然性深刻认识基础上的理性自觉。（2）情感上的自愿。自愿的情感在行政伦理良性运行中的作用，主要体现在行政人员把按自己所选择的道德价值目标去行动视作一种乐趣——需要和自我价值的实现，因此行政伦理能与道德认识一起融合成坚定的道德信念，成为其道德行为的动力。（3）行为上的自主和自择。这包括两方面的涵义：一是把一般性的伦理规范转化为具体指令的自主性。例如，一个领导者如何把比较抽象一般的道德规范，贯彻于各种各样的具体行为中，这就取决于该道德主体的自主性；二是在不同的甚至相反的伦理规范中做出选择的自择性，即在复杂的道德生活中，公务员能够根据主客体的价值关系，正确判定道德规范的等级，勇于选取最值得选取的道德价值，遵循最值得遵循的伦理准则。
　　5.提高行政人员自身的素质。从某种意义上讲，加强道德修养，提高行政人员自身的素质才是解决行政腐败的根本。不论是进行行政体制改革，加强监督制约机制，还是进行正当的物质利益补偿，都只是解决了“不能贪，不敢贪、不需要贪”的问题，都是从外部、他律的角度解决问题的，而只有加强道德修养，提高行政主体自身的素质，才能真正解决“不想贪”的问题，才是从根源上杜绝行政失范的问题。
　　市场经济条件下的行政道德建设的核心，是加强全心全意为人民服务的思想道德教育。为人民服务是我党的宗旨，是社会主义道德的集中体现。党的十四届六中全会决议指出： “越是实行各项经济改革和对外开放政策，共产党员尤其是党员领导干部越要坚定共产主义信念，身体力行共产主义道德，大公无私，清正廉洁，服从大局，艰苦奋斗，全心全意为人民服务。”只有把全心全意为人民服务这个最根本的道德原则深入到人的内心，才能使行政主体经受住各种考验，坚持做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，在任何利诱和挑战面前都不丧失理性、人格，维护行政道德的纯洁性，也才能从根源上彻底消除行政腐败和行政道德失范现象。
　　
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参考文献
 

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　　〔1〕 潘承烈，虞祖尧. 中国古代管理思想之今用〔M〕. 北京：中国人民大学出版社，2001.〔2〕 张成福，党秀云. 公共管理学〔M〕. 北京：中国人民大学出版社，2001.
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　　〔6〕 曾广乐. 论当代“法治”的道德基础〔J〕.广西师范大学学报：哲学社会科学版，2003，(3)：137-140.
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