ＢＯＴ项目中的公众参与机制研究

　[摘要] 本文首先剖析了BOT项目公众参与的内涵，然后分析了公众参与BOT项目建设的必要性，在此基础上，提出了完善我国BOT项目公众参与机制的五个建议：项目信息公开；搭建公众参与平台；参与式评价；确定公众参与的法律地位;准确把握公众参与结果。
　　[关键词] BOT公众参与机制
　　BOT(Build-Operate-Transfer)是20世纪80年代国际上新兴起的一种项目融资和建设模式，主要用于基础设施的建设。BOT方式适用于投资额大、建设周期长、回收见效慢的项目，主要集中在铁路公路、港口机场、桥梁隧道等交通运输部门以及电力煤气等能源部门，还包括医疗卫生、污染处理、供水等公用事业和电信网络等通讯事业。这些领域都与人民的生活息息相关，直接影响到相关公众的利益。随着社会的进步，每一个公民在社会众的价值、权利越来越多的得到尊重。因此,大型基础设施建设项目中的公众参与便成为项目建设过程中一个重要的环节。
　　
　　一、公众参与的内涵
　　
　　1.参与的定义
　　全面、准确的理解参与的内涵是建立健全公众参与机制的前提。关于“参与”的定义，在国际文献中可见许多，而且有一定的差别。奥克力（0akley）等人回顾总结了众人对“参与”的理解与阐述，把他们归纳成以下四种。
　　(1)参与是人们对国家发展中的一些公众项目的自愿贡献，但他们不参加项目的总体设计或者不应该批评项目本身的内容。(2)对于农村发展来说，参与包括人们在决策过程中、在项目实施过程中、在发展项目的利益分享中以及在对这些发展项目的评估中的介入。(3)参与涉及人们在既定的社会环境和背景下有计划、有组织的争取增加对资源及管理部门的控制和影响，这些人在过去是被排除在对资源及管理部门的控制和影响之外的。(4)社区参与是受益人影响发展项目的实施及项目方向的一种积极主动的过程，这种影响主要是为了改善和加强他们自己的生活条件，如收入、自立能力以及他们在其他方面追求的价值。
　　通过分析上述有关参与的定义，我们认为公众参与属一种独特的管理职能,它帮助社会和公众之间建立交流、理解、认可与合作关系,它参与各种问题和事件处理,帮助管理部门了解公众舆论,并对之做出反应。
　　
　　2.BOT项目中公众参与的内涵
　　相比较于奥克力等人的定义，我们认为，公众参与实际上具有更广泛的内涵，如在决策及选择过程中的介入、贡献与努力、承诺与能力、乡土知识与创新、利益分享、自我组织及自立等方面，对于任何BOT项目若不能在这些方面得以体现，那将称不上真正的参与（这里所讨论的公众包括项目的最终服务对象、项目所在社区利益相关者以及其他受项目影响或者影响项目的自然人或社会团体）。
　　BOT项目的建设是一个不断决策和选择的过程，公众应该充分参与项目的决策，这既是公众参与形成的基本条件，也是影响公众参与的主要因素。除了此之外，公众参与还指公众对项目的责任感，和对项目做出的贡献，比如在项目可行性研究阶段，公众的建议和支持。另外对资源的利用与控制是鼓励公众参与项目建设的重要前提条件。假如公众没有任何对资源的利用和控制权，那么公众的参与也只能是停留在出席上了。最后，参与还应包括他们要从参与的项目中分享的利益。假如利益分享没有在项目的总体设计中充分得到体现，我们也就不能也不应该期望公众能够积极参与项目的任何一项活动。
　　
　　
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二、BOT项目中公众参与的必要性
　　
　　BOT项目中公众参与的必要性主要表现为三点:BOT项目一般为大型基础设施建设项目，它的服务对象是社会公众，其所有公共领域的活动应代表人民的意志，征得公众的同意，反映公众的偏好，实现项目追求的公共利益，否则这种采用BOT建设模式的准公共产品就缺失了其服务意义;公众参与有利于提高项目方案的透明度和决策民主化;有助于取得项目所在地各有关理由相关者的理解、支持与合作;有利于提高项目的成功率，预防和减少不良社会后果。一般来说，公众的广泛参与是BOT项目取得成功的关键因素之一，公众参与程度越高，项目的社会风险越小，项目成功可能性越高。因此，公众参与要求从项目的设计阶段就开始介入，并贯穿于项目周期全过程;任何项目决策方案与现实情况都存在某种程度的偏差,BOT项目也是这样，公众参与能发挥民众监督作用、及时纠正偏差,保证整个项目决策系统正常运行。
　　
　　三、我国BOT项目公众参与机制的完善
　　
　　制定参与机制的目的在于提高项目建设的透明度、确保项目的成功以及项目的可持续性，并有利于避免工程延期或管理方面的冲突。实践证明，很多正式或非正式机制能够较大地促进人们的参与。这里涉及的机制不只包括社会和经济方面的机制，还包括文化方面、政治和法制方面的机制。因此在BOT项目实施之前，或者是在项目的建设实施及经营过程中，建立这样的正式或非正式的机制尤为重要，只有如此，并采用一系列具有很强操作性的参与工具和方法，才能实现公众参与的最终目标。
　　
　　1.项目信息公开
　　信息公开，是公众有效参与BOT项目建设的前提。满足公民的知情权，为其提供足够的信息，是促进和保证公民参与项目建设的先决条件，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度。负责项目审批的行政部门、建设单位、规划编制机关及承担项目竣工监测或调查单位可通过新闻媒体和政府网站公示建设项目信息，保证信息公开化。无论是通过“座谈”、“论证会”或“听证会”,开展社会调查,还是发布征求意见的“公示材料”，定期公布建设项目进展情况及竣工验收审批结果,都是法律赋予公众享有知情权的表现,这不仅是民主进步的象征,也是将建设项目的行为公示于天下,让公众在充分对建设项目知情的基础上,扩大公众参与面。
　　
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　　2.搭建公众参与平台。
　　首先，公开听证是公众参与BOT项目的一个很好的平台。在项目实施前或绩效评价的过程中举行公开听证，广泛听取公众的意见，以保证项目目标的可行性、绩效评价更符合民意和公众的利益。其次，民意调查是公众参与项目建设的又一个重要平台。民意反映了公众对项目的期待，是构成项目建设的基础。调查方式以召开座谈会、调查走访、民主推荐、发放问卷、电话问访、企业公示等形式征求公众的意见。最后，成立一个专家评审小组，以随机抽取的方式从相关专业的专家名单中确定评审组的专家,由专家评审小组对整个项目建设过程提出书面评审意见，并以法律的形式确定专家以公众这一特殊的身份参与BOT项目建设的地位,从而提高公众参与的水平和质量。
　　
　　3.参与式评价
　　参与式评价是吸收公众参与项目方案的设计和实施的一种有效方法。参与形式如下:(1)咨询式参与，由项目评价人员将项目方案中涉及当地居民生产、生活的有关内容直接交给居民讨论，征询意见。一般可用问卷调查法。(2)邀请式参与，由项目评价人员按不同理由相关者分组，推选有代表性、较公正的人员座谈，此时应特别注意听取反对意见，并进行分析。(3)委托式参与，由项目评价人员将项目方案中特别需要当地居民支持、配合的问题，委托给当地机构，组织有关利益相关者讨论，并提出反馈意见。
　　
　　4.建立健全公众参与的立法，使公众参与权由抽象走向具体
　　在传统的BOT项目中，基于各种理由公众不能有效的参与项目决策，比如：项目公司或者政府认为“我们没时间——我们的计划和预算太紧了;”他们”人太多了，很难组织；这些事项技术性很强公众不会理解；我们是专家，我们的方式就是正确的方式。纵观这些理由，我们可以看到，公众难以有效参与BOT项目的建设很大的原因在于没有制度和法制来保证公众的参与。
　　我国是世界上少有的几个用根本大法——宪法赋予人民丰富的抽象权利的国家之一，但因法律体系不完善及传统人治模式尚未彻底转换，对公民参与权的实现形式、保障方式却一直缺乏相关法律予以具体化和细则化。直到《价格法》的出台，才打破这种局面。价格法规定:“公共企业、事业的产品价格调整应举行听证会。”随后出台的《行政处罚法》规定：“对公民和组织作出不利决定时应举行听证会。”2002年由第九届全国人民代表大会常务委员会第30次会议通过的《中华人民共和国环境影响评价法》(下称《环评法》)对公众参与做了明确规定,在总则第5条提出:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价”。《环评法》的颁布为实施保障公民知情权、公众参与提供了法律依据,提高项目审批的科学性,减少盲目性、随意性,在一定程度上消除环境污染和生态破坏的隐患,是建设项目环境管理的突破。这些都是公众参与法制化的表现。
　　5.准确把握公众参与的结果
　　在公众参与过程中，由于种种原因，公众反映的意见多种多样，错综复杂。项目公司最好成立一个信息分析小组，对公民参与的结果作客观、辩证分析，对正确意见要及时综合和吸取，对那些明显错误的意见要及时解释、说服，从而赢得公众的支持，创造一个良好的项目建设环境。另外，为了使得公众能全部参与到项目建设过程当中来，还应当特别关注社区中那些“声音小”的弱势群体。
　　
　　四、结语
　　
　　面对当前我国BOT方式的运作仍然不够完善的情况，我们从公众参与机制的角度来分析和健全BOT的建设。在公众参与项目建设的实践中总结经验，借鉴国际公众参与的有益成果，不断拓展视野，进行公众参与理论创新、制度创新和机制创新。

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