浅述转轨时期中国涉外政府规制及完善

　　一、政府规制与涉外规制

　　“规制”由Regulation一词翻译过来，指政府运用法律、规章、制度等手段对经济和社会加以控制和限制，又称“政府规制”，实际就是指的政府对经济的干预和控制。规制一词最早可以追溯到古罗马时代，是指政府官员制定法令允许受规制的工商业提供基本的产品和服务。但为了实现社会公平，政府为产品和服务制定“公平价格”，从而否认古老的斯多葛派“自然价格”（由卖者和买者协商）的，而为产品和服务制定的“公平价格”。

　　在现代社会，对于“规制”的内涵，不同的文献和经济学家有不同的解释。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中对规制解释为：（1）国家以经济管理的名义进行干预。在经济政策领域，按照凯恩斯主义的解释，规制是指经过一些发周期的预算或货币干预手段对宏观经济活动进行调节；（2）政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动。规制的法律基础由允许政府授予或规定公司服务权力的各种法规组成。由此可看出，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》对规制的解释把政府的宏观调控和对微观领域的经济控制或干预都揽括在内。

　　规制内涵可详细阐述6个方面的内容：即规制主体、规制客体、规制目的、规制方式、作用方式和规制过程。也可简洁地以三大特征来概括，即政府规制主体的公共性、规制客体的各种微观经济主体的微观性以及政府规制的主要依据和手段的强制性。一般地，政府规制的内涵主要包括三方面：即规制主体、规制客体以及规制的手段和方法。在这些内涵要件中，主体和客体是非常明确的，而规制依据和方法却不十分确定，是随着政府规制理论的发展而不断变化着。

　　对政府规制外延的界定，一直都不是非常确定，随着理论和实践的发展它也随着不断扩大。以1970年为一个分界点，在此之前的，政府规制主要的范围是自然垄断性质的公共事业和金融行业；在此之后的，政府规制的范围扩大到产品质量、卫生健康、安全生产和环境保护等社会性领域，并日渐成为政府规制的重心。从规制外延界定的演变可看出，分界点前主要指的是经济性的规制，之后的是社会性规制，由此也造成了对规制外延的广义、狭义和超狭义之分。

　　广义的规制外延包括经济性规制、社会性规制和反垄断规制；而狭义的规制外延则指经济性规制和社会性规制；超狭义的规制就是指的经济性规制。也有学者归纳为经济规制、社会规制和行政规制三个方面。反垄断是指由反垄断机构和法院通过执行反垄断法而采取的旨在鼓励竞争的行动，是一种间接的司法干预[1].由此推断，反垄断规制就是对实施反垄断行为的单位或者机构进行的规制；行政规制的定义：是对经济规制和社会规制的规制政策制定者和执行者的规制，目的是为了纠正政府失灵，提供政府经济规制和社会规制机构的效率、增强经济规制政策和社会规制政策的效能，实现经济规制和社会规制的预期目标。对比二者的含义，可看出二者是对规制者的规制的不同表述。

　　每个国家政府对各种涉外经济活动都或多或少地采取了一定的管理措施和政策，其都是涉外规制的内容。总体可分为两个部分的内容：一是对国际间货物贸易的管理；二是对资本要素国际流动的管理。各个国家对国际间货物贸易的管理，都不同程度地采取了一些贸易保护政策措施，即奖出限入，包括进口限制、出口鼓励及出口规制等；而对资本要素的国际流动管理，具体包括汇率管理、外汇规制、资本流动管理等。相对于发达国家而已，资本和外汇对于发展中国家是十分稀缺的生产要素，有必要施行一定的政策措施来限制其流出，并积极引进外国资本。

　　在当今开放经济条件下，现有政府规制理论的外延不足以揽括现有政府涉外规制所有的实践，面对涉外政府规制中出现的诸多问题，其外延有必要在新的条件下，作进一步的扩展。

　　首先，现行西方政府规制外延本身存在着局限。现行的政府规制理论来自于西方发达国家，研究的对象相应地也是他们发达的市场经济，而这种市场失灵的情况与经济欠发达国家的情况大不一样，对像中国这样的经济转型国家的适用性大为降低；其次，对于开放经济条件下的市场失灵问题，现行的政府规制理论没有给予必要的关注，但是，国际市场上的不平等交换和来自国外的经济安全的威胁，时时都针对着发展中国家。而政府规制理论的发源国是此中的主要获益者，作为既得利益者，他们是不会去讨论拓展外延这些问题；最后，在开放条件下，对涉外经济活动的管理和规范，本身就是政府规制框架的一部分。国际市场上的不平等交换和来自国外的经济安全威胁，既是市场失灵的表现，也是对国家利益或民族利益的危害，属于政府社会性规制范畴。政府理所应该对有害国家利益或民族利益而市场又调节不到的地方进行规制。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、中国涉外政府规制存在的问题

　　所谓市场准入存在所有制歧视，就是指区分对待民营企业和外资企业。政府经济规制部门对鼓励外商投资的领域，对外商独资和合资企业进入市场持欢迎和优先态度，有的甚至为了招商引资，对外资企业的市场准入的审批可以特事特办，甚至给予优惠政策。但是，政府经济规制部门对于民营企业、民营资本的进入市场，特别是垄断市场，却持谨慎和限制态度，民营企业市场准入的条件较为严格，市场准入的审批周期较长，民营企业进入垄断市场较为困难。在有些领域虽然没有明文规定不准民营企业投资经营，但与外资企业相比，民营企业面临更多的前置审批，项目审批、土地征用等一系列环节上也形成对国内民营资本进入的无形障碍。

　　政府经济规制缺乏国际视野和国际竞争的风险意识。在对外开放中，中国企业难以利用外国的市场和资源，而外国的企业却较充分地利用中国的市场和资源。我国现有的经济规制政策难以有效地抵御外商投资占领国内市场，外资在中国市场迅速扩张，占据了越来越多的市场，影响了国内产业安全和民族企业的发展。国际零售巨头在中国的攻城略地，使我国零售业遭遇国际零售巨头的重压；因外资掌握核心技术，在合资企业中，外方往往不向中方传授技术，仅是利用地方政府提供代写论文的优惠政策，获取最大化的利润，占领中国市场，中方常被利用；有的地方甚至出现了政府采购中明确拒绝国货，而明文规定要采购高价的外国产品或外资在华企业组装的产品，都严重损害了我国民族企业的利益。

　　中国加入WTO以后，出口产品经常受到形形色色贸易壁垒的阻击，中国出口产品屡遭美欧国家的质疑和投诉。由于少数企业不讲诚信，加上我国国内社会规制存在漏洞，使得一些存在质量问题的产品流向国际市场，严重损害了“中国制造”形象。虽然这些问题产品只占中国出口的极少一部分，但却在国际市场上产生了相当大的负面影响，严重影响了我国相关产品的出口。

　　中国加入WTO以后，发达市场经济国家以社会规制为名义的社会壁垒，对我国的产品出口、吸引外资等方面的影响日益扩大；SA8000标准的要求降低我国出口产品的国际竞争力，也使我国企业部分产品出口受阻，甚至会使很多企业被取消供应商资格。我国相当一部分行业如纺织、服装、制鞋等行业的很多企业，存在工作时间较长、生活环境较差、职工福利较低等现象；一些中小企业缺乏社会责任，在生产经营活动中，不严格执行国家劳动、社会保障和安全生产等法律法规，借此获得成本优势；甚至还存在一些不顾职工死活，无视《劳动法》规定，雇佣童工，大幅度、长时间超时工作的企业，以及只顾自己赚钱的企业。

　　由于相关涉外规制法制不健全，因此与国际规则冲突不断。中国企业要走向国际市场，外国企业要打入中国国内市场，首先遇到的便是一个国家的规制体制问题。中国进行市场化取向改革，加入世贸组织，创造了一个不可逆转的外部约束环境，但是入世也暴露了国内体制与国际规则间的碰撞和摩擦，政府规制职能与国际规则和惯例仍存在较大差距。

　　随着国内市场的开放，相当一部分产业发展与安全受到威胁，既有来自国外的合法威胁也有非法威胁。而政府规制者却没有采取应有的保护措施，导致某些产业中的企业存活困难，甚至某些部门受到来自国外的非法威胁而影响整个国民经济发展。如农业，中国的第三产业，汽车业等。尤其以中国的农业更应国内国外加以保护，防止国外的非法威胁，影响整个经济稳定发展。

　　有权力就存在寻租行为。在涉外规制中，行政执法人员受利益驱动，执法不严，违法不究，以权谋私弄权勒索，甚至索贿、受贿、贪赃枉法。更为严重的是有些地方政府滥用行政职权非法创收，而司法部门对身边腐败问题熟视无睹。当政府规制者被国外被规制者俘虏时，后果可能更严重。

　　三、中国涉外政府规制的改革与完善

　　市场准入对民营企业和外资企业的区别对待的歧视应予以打破。要树立市场竞争主体平等观念，在自然垄断性市场具有竞争性业务中创造平等进入机制与环境。对于有资质、有能力进入自然垄断性产业的企业，对民营资本也应一视同仁；在对待民营资本与外资时，准入条件与审批程序以及其他进入障碍都应相同，不能厚此薄彼。同时还应该未雨绸缪地防止外资企业的生产经营损害、威胁我国的经济安全和战略利益，对外资的进入应该予以适当的限制。

　　涉外经济规制的改革与完善的措施中，扩大政府经济规制国际视野，增强政府经济规制国际竞争意识也相当重要。中国政府在涉外规制中，应当有针对性地给予本土企业必要的保护，如制定相应的支持政策特别是经济规制政策来支持民族零售业的发展。刷新传统招商引资思维，通过制定促进企业自主创新之路的经济规制政策，真正实现利用外资，而不是被外资利用。

　　加大对产品质量的监督力度，从源头、生产等各环节监督产品生产，确保产品质量；充分发挥行业协会作用，加强行业自律，收集国外产品质量标准、检验检疫标准，帮助企业解决因绿色壁垒引起的贸易纠纷，维护企业正当权益；积极采用国际质量标准，加快与国际标准接轨的步伐，把国内标准提升为国际标准；严厉打击破坏“中国制造”形象厂商。

　　涉外社会规制的改革与完善应包括完善社会保障政策，健全社会保障体系。建立健全基本养老保险和基本医疗保险制度。用人单位为职工建立企业年金和补充医疗保险，逐步完善失业保险制度、工伤保险与生育保险制度。严格限制部门企业工作时间过长、强烈要求生活环境过差企业加以改善。对无视我国《劳动法》，雇佣童工、不顾职工死活、只顾自己赚钱的企业予以严厉打击甚至关闭，触犯刑法者，更以刑罚处罚。

　　进一步完善涉外法制及体系的建立与健全，减少规则冲突带来的涉外规制困难。入世后的中国，积极完善国内与WTO规则相适应的立法，使国内经济法规与国际通行的规则相适应，尽量减少规则的冲突给与发达国家及发展中国家之间的经济交易带来的困难；并在不与国际贸易相冲突的基础上，加强国内法的域外效力；同时，运用各种力量渐进性地调整或修改对发展中国家歧视性的非公平的原有的国际经济规则，积极参与制定国际经济规则，努力打破经济发达国家对制定国际经济规则的垄断格局，使新制定的国际经济规则具有公平性。

　　在开放经济下，经济的竞争不仅受到本国竞争规则的制约，而且还要受到规范国际竞争的规则的制约。WTO的规则需要规制的国际协调，国内政策与国际规则的碰撞和国际贸易壁垒变化新趋势的内外压力，实现规制的国际协调是与世界经济接轨的必然选择。只有实现与国际惯例接轨，按照国际经济通行的规则提升经济改革水平，推进市场化改革在更高层面上全面展开，中国才能加快建立与国际多边贸易体制相衔接、与国际管理相适应的市场体制，才能真正融入全球化进程。

　　在经济全球化的背景下，在国际上，政府应该是具有企业的性质。对企业而言，政府不是中立者，而是企业的庇护者、保护者，应对发生在其他国家的有可能对本国企业权益造成损害的行为进行干预。在国内，尽可能地采用符合国际惯例的保护政策并以之为标准，加强有利于公平竞争和适度竞争的立法规范，以利于国内产业发展，防止国际合法威胁；在涉外中，完善相关限制性法律的制定，以利于产业保护，防止来自外部的非法威胁。

　　加强对涉外规制者的规制，防止涉外规制者被外国被规制者俘虏。由美国学者乔丹（Jordan）在实证分析的基础上率先提出的规制俘虏理论认为政府规制总是被受规制产业中的企业俘虏。在涉外规制中，中国应该加强对政府规制者的规制，更防止被外国被规制者俘虏，损害国家经济利益和安全。完善权力制约机制，切实保障社会舆论、公民及团体的监督权，必要时联合国际反腐。