浅谈准公益信托的可行性研究

　  摘要：文章论述准公益信托的法律设计的立法建议。基于现有的公益信托模式与私益信托模式无法满足那些非典型的公益项目的融资需求，笔者认为应当突破现有的信托法律原则，拓展公益信托的范围，放宽信托设计的法律条件，让信托法律制度为具有公益性质的社会事业提供融资支持及法律支撑。
　　关键词：准公益信托；立法缺陷；运行模式；政府指导
　　2001年颁布的《中华人民共和国信托法》首次在法律层面上确定了公益信托的地位，但是由于对于公益信托缺乏明确的定义和审批等法律环节的立法空白，颁发十年来，很少有公益信托面世。
　　在对于公益信托的理解中，公益信托的投资来源于信托资产及其收益，由于公益的受益人是无对价的享受公益，因此公益信托的实施不会有任何商业收益，这从根本上决定了公益信托的委托人不仅不能享受任何回报，甚至还要以捐献财产的方式才能参与公益信托。这种高尚的形式，由于对委托人要求过高，因此典型意义上的公益信托在当下中国难以得到发展；而私益信托由于其准入门槛过高，导致一些需要资金扶持的具有公益性质的事业也难以得到发展。在资金投向的项目的划分上，除了完全的商业性质的项目与公益项目之外，仍有一部分具有很强的公益性质的商业项目，例如经济适用房建设，虽然购房人仍要付出相应的对价，但这些项目的建设者没有商业诉求，项目用途主要在于解决特定群体的困难，其公益性质不言而喻，但由于其融资规模较大，现行的信托制度设计无法满足其融资需求，因此在公益信托和商业信托之外，有必要创设一种新的信托模式，准公益信托。该信托设计适用于像经济适用房这样的商业模式运作的社会公益项目。
　　下面我们以经济适用房为例来阐述准公益信托的信托模式的有关法律问题。
　　一、 关于公益信托的理解
　　公益信托，也可称慈善信托，是指出于公益目的而设立的信托，此种类型的信托在社会生活中通常表现为：委托人提供一定数额的财产作为信托财产，由受托人管理该项财产，并按照有关信托行为的规定，将信托财产及其收益运用于举办某一项或某些公益事业。
　　按照我国《信托法》第六十条的规定，公益信托的设立应为了以下的公共利益：（1）救济贫困；（2）救助灾民；（3）扶助残疾人；（4）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（5）发展医疗卫生事业；（6）发展环境保护事业，维护生态环境；（7）发展其他社会公益事业。
　　从上述关于公益信托的法律规定看，公益与私益最根本的区别是受益人的区别——在于它并不是以特定的某一人或某些人为资助对象，而是以整个社会或该社会一定范围内的所有需要该项资助的人为资助对象。这在法律中有明确的规定，而且获得资助的条件也有明确的法律规定。所以，应当理解为，为使社会公众或者不特定的群体或者同一性质的大范围群体受益的应当认定为公益，因为其获益的对象并未被特定化，带有广泛性和不确定性。相反的，如果某一获益行为，设定的获益对象是指特定的一人或几人，或者是带有局限性的群体，那么就应当认定为私益，因为其获益的对象已被特定化，在确定的范围之外他人不可享受此种利益。
　　从信托上来看，如某一信托，它旨在救助全国或某一地区的所有无助的人，则属于公益信托；它仅以特定的某几个人为资助对象的话，就属于私益信托。从公益信托实质方面讲，该信托应该有明显社会利益。从形式层面看，受益人应该不特定。只有受益人不特定，谁都有可能从中受益，才可认为信托具有公共利益实质，从而成立公益信托。而私益信托是要求指定特定的受益人，可以是投资者，也可以是投资者指定的个体，受益具有确定性。
　　
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二、 从当前公益信托法律规定的缺陷重新认识公益信托的概念
　　当前公益信托在实践中的表现主要为两点：（1）委托人的非营利性，实践中表现为委托人的捐赠方式；（2）信托财产或者收益直接投资于公益项目（信托财产进行其他投资进行增值不在此讨论之列）。
　　由此我们可以看到，目前法律对于公益信托的规定存在的两个问题：完全的非盈利性甚至是捐献使得许多热心于公益事业的人望而却步。作为资本，追逐高回报是其本性使然，而在中国老百姓还不普遍富裕的情况下，要求其参与公益事业不求回报甚至完全捐赠，很不现实，所谓有钱出钱，有力出力，为何出力的大有人在？说明大家公益之心是切实存在的，因此广大市民能够参与低回报的信托项目，就体现了其公益之心，集腋成裘，此类的公益项目中，虽然个人投资额度小，但是由于可以参与的人数可观，其规模不可小觑。
　　其次公益事业是列举性的，那么在对公益没有定义的情况下，如何理解项目的公益性，例如政府的经济保障房建设是不是公益项目？在传统的理解上，我们认为公益信托应该投资于公益事业本身，而如果经济保障房项目的信托资金是投资于开发商而非直接的公益项目本身，那么这是否可以理解为公益信托？我们认为有必要对于公益事业进行广义的理解，只要社会上的不特定的困难群体从这个信托计划的实施中得到了利益，并且实施者没有从中得到利益，均应该认为是公益事业。就经济保障房信托项目而言，经济适用房项目由住建房公司承建，住建房公司在承建人的基础上只获得微薄的利润，这也是准公益信托的关键性质之一，它不是单纯以获利为目的。此次信托的主要受益人为社会广大的购房困难弱势群体，经济适用房的建设是为了让更多的人能够享有住房。民法理念“居者有其屋，耕者有其田”，住房是一个人生存的最起码要素，然而纵观现今全国房市，房价居高不下，普通个体只有望房兴叹，或者花一辈子的时间背上房债，成为不折不扣的“房奴”。在这样的经济背景下，政府出台了一系列调控房地产的政策，试图稳定房地产市场，从宏观来看，这是一种政府公益的行为。所以可以这样理解，经济适用房是以满足社会人群对住房的需求的公益事业行为。公益的广义理解，可以扩大公益信托的范围，让那些政府想做而无力做的有利于广大困难群体的事项获得社会上大批小额闲散资金的支持。
　　从当前公益信托的缺陷看，我们应当将低于一般市场资本回报率、资金使用人不从中盈利、有利于社会弱势全体的信托计划纳入公益信托的组成部分，从而为公益信托扫除障碍，让更多的社会资金参与到公益事业中来，让更多关爱社会公益事业的人参与到社会公益事业中来。
　　从委托人是否盈利看，我们可以将准公益信托称为营利性公益信托；而传统的公益信托则为非营利性公益信托。这样我们认为公益信托应该有两个部分组成，即典型的公益信托和准公益信托。
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　　三、 准公益信托的运作模式
　　对于准公益信托应该尽快立法，使之运行具有法律支撑。我们认为准公益信托的基本运作模式应当
　　1. 盈利限制。准公益信托之主旨仍然以社会公益为目的，因此委托人的盈利性应当设定上限，其投资回报率应当较低，作为信托产品，应当在信托平均回报率一半以下确定。
　　2. 投资额应当适当放宽。普通的信托投资额安排过高。投资起点为100万元，这个起点对于大多数人而言过高，由于其经济实力的限制，导致许多人想为公益事业做出贡献，但是却有心无力。降低投资起点，不利于广泛吸收社会闲散资金，例如5万元起步，可以参与公益信托的人数将会有巨大的增长。

　3. 参与人数的解禁。普通的信托计划安排中，100万元到300万元的投资者不得超过50人，300万元以上的投资者人数不受限制。我们认为准公益信托可以放开人数限制，只要符合最低投资条件者均可参与，这样将有助于公益信托规模的扩大。
    4. 《信托法》第六十四条规定“公益信托应当设立信托监察人”，本文认为，设置信托监察人的目的是为了更好的实现信托的公益目的。准公益信托也应当设置信托监察人，作为信托运行的监管单位，通过财务监管、审计，资金的流向，保证信托资金的安全；通过审核合同、控制成本、监督盈利性，来保证朝着公益的方向发展。
　　信托监察人的聘任可以由委托人决定，同时由信托监察人监督受托人。
　　5. 根据《信托法》的规定，公益信托应当受到有关公益事业管理机构的管理，因此政府有必要对于公益信托的管理部门进一步予以明确，消除立法空白。
　　6. 政府加强对于准公益信托的指导。除了典型意义上的非盈利性公益信托外，准公益信托的认识和界定难免标准不一，认识各异，建议赋予政府有关部门一定的指导权，实时发布准公益信托的建议和指导意见。如果政府目前对经济保障房的准公益信托有明确的相关指导意见，必将有助于经济保障房工程的发展，有效缓解各地政府资金缺乏，有心无力的窘迫境况。
　　7. 赋予准公益信托推广手段。对于准公益信托，法律应该允许其通过报纸、电视、网络等媒体进行公开推广，扩大宣传渠道，提升募集效果。
　　综全文所述，我国的公益性质信托还处在发展的初级阶段。我国是一个大国，社会事业仅靠政府是无法全部解决的，典型的公益信托规模有限，因此，准公益信托是一个很好的解决社会公益问题的路径，既能吸纳社会上的公益资金，又能避免公益资金的流失，保证运用方向，还能解决很多老百姓急需解决的困难和问题，因此值得我们认真研究和探索。
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