假释监督保护机构及人员之比较研究

摘要：在不同的法律文化和立法背景下，各国对假释罪犯监督保护的机构和人员存在很大的不同。我国现行立法规定假释罪犯的监督保护由警察机关实施，这是不合理的，应由假释委员会承担对假释犯的监督保护责任。对我国假释犯监督管理机构改革应遵循“专门机构主导，社会力量配合”的原则进行。

关键词：假释监督；保护机构；出狱人保护

一、各国关于假释监督保护机构和人员立法规定之介述

“徒法不足以自行”，再完备的法律、再细密严格的假释监督保护条件，如果没有合适的机构和得力的人员去执行，其在现实生活中对假释犯也难以发挥预防再犯、促进新生的功能。因此，强有力的假释监督保护机构和高水平的假释监督保护人员，对于假释监督保护目的的实现具有决定性的意义。就立法规定和司法实践来看，各国立法关于假释监督保护机构和人员的规定主要有以下几种类型：

(一)监狱管理机构及其工作人员

在美国，大多数州的假释监督管理工作由监狱管理机构负责。联邦监狱局下设分管假释的部门。各州矫正局的功能基本上分为两部分，一部分是监狱管理；一部分是社区矫正的管理，假释是社区矫正的重要组成部分。就各个州而言，一般是在州内划分若干司法区(Jurisdictions)，每一司法区设若干个缓刑假释办公室，有的州或大中城市将缓刑和假释分别设立办公室[1]。同缓刑官一样，美国的假释官主要负责监督、帮助和控制罪犯遵守假释条件，履行个案义务。作为咨询员，假释官致力于协助假释犯重返社会以及帮助他们克服在重新适应社会过程中的一切困难和障碍。除了个案咨询以外，假释官还帮助制订工作发展计划；协调解决假释犯与家庭之间的关系和困难；协调处理社区代理机构难以解决的一些问题。还有一些假释官有特别的任务，主要负责管理酗酒、吸毒、失业、精神病和精神有障碍的罪犯。美国假释工作人员一般都具有本科或硕士学历，经过专门训练。在工作中实行对假释人员专人负责制，其接案范围一般在30—120人的幅度之内[2]。同美国一样，加拿大对完全假释犯的监督也是由加拿大矫正局负责，加拿大《矫正与有条件释放法》第5条规定的矫正局的主要职责之一即是“假释、法定释放监督和对罪犯的长期监督。”他们雇佣假释官进行具体的监督工作，受加拿大矫正局雇佣的假释官在从事假释监督工作时，要监督假释犯是否遵守了加拿大假释委员会规定的假释条件。

(二)法院及其工作人员或指定的人员负责

在奥地利，对假释犯的监督考察由法院指定的人员负责。根据《奥地利刑法》第50条和第52条的规定，法院在认为有必要时，应对假释犯指示其应遵守的行状和指定考验辅佐人。考验辅佐人应监视行为人之行状，及其履行指示事项之情形。以忠告行动辅佐行为人重获新生，并保证其将来不再犯罪。在必要的限度内，考验辅佐人应使行为人远离诱惑，并协助其获得适当之住宿与劳动。考验辅佐人每隔一段时间，应向法院报告自己的活动情况和获知的有关假释犯的情况。根据《德国刑法典》第56条d第1款、第3款和第4款、第5款的规定，如果假释犯接受帮助可预防犯罪的，法院应将其置于考验帮助人的监督与指导之下。考验帮助人由法院聘任，其工作分为专职和名誉两种。考验帮助人应帮助、照顾假释犯，协助法院对该人履行应尽的义务和指示，以及对该人自愿承担的工作和允诺实行监督。在法院规定的时间内，如期对假释犯的生活提出报告。如果假释犯严重或屡次违背义务、指示或自愿承担的工作或其他允诺的，应告知法院。在法国，根据《刑事诉讼法典》第731条第2款的规定，假释决定中所规定的各项措施由执行法官实施。执行法官在实施这些措施时，由《刑事诉讼法典》第709条第4款所指的一委员会协助与帮助，在必要时，由在这方面得到授权的机构给以帮助或协助。根据《刑事诉讼法典》条例第573条的规定，这个帮助与协助机构主要指假释考验监督委员会，该委员会的任务是保证获得假释的人与受禁止居留的人遵守规定其应当履行的各项义务[3]。

(三)监狱及其工作人员

采用这种模式比较典型的国家是丹麦。与其他西方国家不同的是，丹麦没有专门办理假释事宜的假释局或假释审查委员会等机构，所有假释条件的审查及假释监督保护工作，都由各监狱分别办理。对假释犯的监督管理方式，是由监狱负责组织领导，出狱人保护组织与警察机关协助。丹麦对假释犯的监督，除由监狱的社会工作人员、管理人员和教师担任外，其余的人大多数都委托给丹麦福利协会代为监督。丹麦福利协会类似于美国和加拿大的出狱人保护会，该协会实行董事会负责制，共有15名成员，其职责主要是侧重于福利政策和活动原则的研讨。董事会的董事长一般由丹麦储备银行的总裁或副总检察长担任，司法部长和财政部长都是当然的董事。该董事会下设顾问委员会，主要负责福利资料的搜集、整理和咨询等工作，共有代表15人，都是司法官、监狱官和其他的政府官员。据统计，1958年哥本哈根地区假释出狱的100人中，有10%是由监狱工作人员负责监督；25%由福利协会的专门社会工作人员负责监督；还有25%则由该会聘请的人员负责监督。但对精神病罪犯的假释则设有指定保证人的规定，一般由各精神病犯监狱的监狱长指定专人负责管理。另外，丹麦警察机关对假释犯也有辅导援助的责任，主要是履行规劝之责。这种规劝一般情况下采用个别诱导法，由个案工作人员和临床心理学家共同实施，成效显著[4]。

(四)专门的假释监督保护机构和人员

这方面颇具特色的国家是日本。在日本，根据犯罪者预防更生法的规定，专门的假释监督保护机构是法务省保护局、地方更生保护委员会和保护观察所。法务省保护局是法务省的内部机构，主要负责社区矫正工作，直接管理地方更生委员会和保护观察所。从假释监督保护机构的组织结构上说，它是日本假释监督保护机构的中央领导机关。地方更生保护委员会是法务省的地方机关，对保护观察所关于假释监督保护工作事宜实行监督指导。日本在全国8个高等法院管辖地，设有8个地方更生委员会。地方更生委员会由3至12名委员组成，委员大都是一些资深且工作成效显著的保护观察官。保护观察所是日本直接负责监督保护假释犯的基层机构。全国在50个地方法院管辖地，相应设置350个保护观察所，具体负责实施对假释犯的监督保护工作。

日本直接实施对假释犯监督保护的工作人员是保护观察官和保护司。保护观察官是基于法律、医学、心理学、教育学、社会学及其他有关改造保护的专门知识，从事保护观察、人格调查及其他有关犯罪人的改造教育和犯罪预防活动的国家公务员。到1994年4月12日止，保护观察所中共配备了职员892人，与此相对，保护观察的对象则每年新增7万人以上，原有的保护对象也超过了6万人。保护观察官每人所担当的案件数，实际上约为150件[5]。保护司是受法务大臣委任的致力于更生事业的民间人士，其职责是在保护观察官不够的时候起补充作用，并受地方委员会及保护观察所所长的指挥[6]。在对罪犯矫正更生领域内，日本最引以为自豪的刑事政策，也是最成功并受到社会各界称赞的，就是保护司制度。日本1999年4月颁布实施的《保护司法修正案》第1条即明确指出：我国的保护司，以社会奉献的精神，致力于犯罪人的更生改善和预防犯罪活动，通过净化地域社区环境，以对个人与公共福利事业作贡献为使命[6]。日本学者指出，日本保护司制度的显著特色在于其民间性和地区性。所谓民间性是指以不具官僚权威式的随和处于能和对象人建立更加良好的人际关系的立场，作为民间人士，提供不受规则或勤务时间拘束的弹性服务；所谓地域性是指掌握真实的有关对象人的地域社会的情报，容易和对象人接触交流，在利用社会资源上发挥其影响力[5]。具有100多年历史的日本保护司制度在日本取得了巨大的成功。由于全国5万多名义务公务员(保护司)的踏实工作，日本矫正与更生的比例一直是2%和98%，即在每年的被判刑人中，只有2%左右的人被关押在监禁机构服刑，而其余98%的被判刑人则在社会上接受社会处遇。目前日本的监禁率一般都是在72%左右，成功摆脱了困扰世界各国的监狱拥挤问题，并保持着发达国家中良好的治安秩序和最低犯罪率的记录。

另外，美国一些州的假释委员会，法国的假释考验监督委员会和刑罚执行官也都是专门负责假释监督保护的机构和人员，其在对假释犯监督保护方面的职责、功能与人员与日本的地方更生保护委员会和保护观察所大同小异，限于篇幅，在此不再赘述。

(五)警察机关及其工作人员

就笔者目前掌握的资料来看，世界上只有少数国家的法律规定由警察机关及其工作人员负责对假释犯的监督保护职责。例如，1937年泰国内政部条令规定，罪犯被批准假释后，如果假释证明规定要求其向当地警察局或县署报到的条件，应按规定发函通知当地警察局或县署。假释犯应按规定每日向所在地区行政或警察官员或监狱官员报到一次。《巴西刑法典》第63条规定，在没有官办或民办(由监狱管理委员会领导或监督)的就业教养所的地方，被假释的犯人由警察局监视。

需要指出的是，笔者上面介绍的各国对假释犯监督保护的机构和人员，其性质主要是国家机关及其工作人员。日本的保护司制度虽然具有民间性和地域性的特征，但由于保护观察官数量的不足，实际的保护观察处遇便委托给了保护司。这几年，保护司也渐渐被列入了保护观察所的序列并被官僚化[5]。其实，在现代世界各国对假释犯的监督保护特别是辅导援助工作中，民间出狱人保护组织和人员发挥着巨大的作用。如英国的“罪犯关心与重新定居全国协会”、加拿大的“犯罪人援助和释放后关心协会”、日本的“更生保护协会”、“大哥大姐协会”、荷兰的“荷兰保护协会”、我国香港地区的善导会等等，都是颇具国际性影响的出狱人保护组织。这些组织通过向假释犯提供生活救济、房屋居住和职业训练、服务、心理辅导等方面的服务，在对假释犯的辅导援助工作中发挥着重要作用。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、关于改革我国假释监督保护机构建议

从前述笔者对各国假释监督保护机构和人员的介述中，很容易看出我国对假释监督保护机构和人员的立法规定属于第5种模式，即由警察机关及其工作人员对假释犯进行监督保护。关于包括假释在内的社区刑罚由警察机关执行是否合理的问题，我国学术界目前存在两种截然相反的观点。一种观点认为公安机关执行比较合理。理由是现行刑法的规定和1997年全国公安机关开始大力推行的社区警务改革思路相一致，即派出所社区民警的工作重点由打击和处理向防范和管理上转移，派出所不再承担刑事案件的侦破和打击、处理的考核指标，这样他们有充裕的时间做好本职的防范和管理工作，包括对缓刑犯、假释犯、管制犯等非监禁刑的考察监督[7]。另一种观点则认为，我国应当彻底改变现行的刑事执行主体配置，如建立一个专门机构负责对缓刑、假释等非监禁刑的执行，主要理由在于：一方面，公安机关的职权职责性质同刑罚执行活动是不相一致的，由公安机关负责刑罚执行，不符合刑事司法活动中司法机关相互配合、相互制约、分工负责的精神。另一方面，公安机关肩负着同现行犯罪行为作斗争和维护社会治安的繁重任务，没有足够的能力对以上人员进行考察监督，况且监督考察是一项专业性很强的工作，公安机关也不能胜任[8]。笔者同意第二种观点，即公安机关不宜承担社区刑罚的执行工作，并就假释犯的监督保护问题补充如下两点理由： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，警察机关负责对假释犯的监督保护与现代国际上通行的做法不相一致。在假释制度实施的早期，对假释犯的监督一般由警察机关负责，有的国家的刑法把这种保护观察称为“警察监视”(policesupervision)。但实践证明，对假释犯适用警察监视的方法，无益于其自觉地“自力更生”，反而会增加精神负担[9]。因为对假释犯来说，经常面对身着警服、佩带武器的警察，或者警察经常出入其居所和工作地点，不仅对其心理构成巨大的压力，而且使其工作和生活环境始终处于一种紧张的氛围中，日日生活在巨大的压力之下，不利于假释犯的顺利适应社会。正因为如此，现在绝大多数国家都舍弃了“警察监视”的做法，而由其他政府部门或专门的机构负责对假释犯的监督保护。另外，在仅有的几个规定“警察监视”的国家中，警察机关也不是唯一的监督保护机关。如前述巴西刑法规定只有在没有建立就业教养所的地方，被假释的犯人才由警察局监视；而泰国则规定，行政、警察、监狱官员都有监督假释犯的责任。就目前笔者掌握的资料看，中国是世界上唯一规定由警察机关单独负责对假释犯监督保护的国家。因而笔者认为，在法律全球化的大背景下，这种与国际主流趋势相逆且不利于假释犯再社会化的做法，应予改革和完善。第二，我国地域辽阔，人口众多，但警力却严重不足。在司法实践中，对假释犯的监督保护一般是由基层公安派出所负责。但我国的公安派出所却承担着过于繁重的工作，几乎每个民警都是在超负荷运转。除对在社区内执行刑罚的人员进行监督管理外，他们还要负责治安管理、纠纷调解、敌情搜集、人口管理、刑事案件的协查处理等等。有些派出所还要协助当地乡、镇政府催缴粮农税款、计划生育罚款等工作。与后述工作相比，对假释犯的监督管理工作根本就提不上议事日程，只要不违法犯罪或者卷入某种由派出所处理的纠纷，他们很难被纳入管理者的视线或“法眼”。我国有学者在论及假释犯的监督保护时曾指出，我国缓刑、假释监督考察的重要缺陷之一是重管束监督，轻辅助教育[10]。在笔者看来，我国目前对假释犯的监督保护基本上处于虚无状态，许多地方的假释犯无人监管，放任自流，假释几乎变成了“真释放”。这就无法真正发挥假释制度的基本功能，致使部分假释犯因监督保护不力而重新违法犯罪，这也是我国假释适用率一直在低水平徘徊的主要原因之一。

鉴于目前我国对假释犯监督管理的状况，必须对现行体制进行改革。笔者认为，对假释犯监督管理机构改革应遵循“专门机构主导，社会力量配合”的原则进行。具体建议如下：

(一)由县(市、区)假释委员会承担对假释犯的监督保护职责，建立三个层次的假释犯监督保护机构体系

首先，各县(市、区)的假释委员会设若干名假释监督官，从总体上负责该县(市、区)假释犯的监督保护工作。其职责主要是制订本县(市、区)的总体监督保护计划，各乡(镇、街道办事处)有关信息资料的汇集整理，上级假释委员会相关文件和信息的下达以及对基层假释监督保护人员的工作进行检查和指导。其次，在各乡镇、街道办事处的司法所内设若干名假释观察官，直接负责对假释犯的监督保护工作。其主要职责是接受假释犯的报告和汇报，定期访问假释犯的工作单位与家庭；对假释犯进行说服和教育工作；协助解决其工作、生活和其他方面遇到的障碍和困难等等。遇有重大情况或其无法协调解决的问题，及时向县(市、区)假释监督官报告。假释观察官是假释犯监督保护的主要力量，是假释犯监督保护工作的直接承担者和执行者。在我国，在乡(镇、街道办事处)司法所内设假释观察官具有充足的人员基础。据司法部统计，截止到2000年底，全国已建成司法所4。02万个，占全国乡(镇、街道办事处)的近80%，司法所队伍9。4万人，专职司法助理员队伍5。5万人(与司法所队伍有交叉)。同时，到2000年底，全国共建立了34219个基层法律服务所，全国基层法律服务工作者总数121904人，其中具有大专以上文化程度的47%。从如此丰富的司法资源中，选聘一批业务素质高、办事能力强且具有丰富基层司法实践工作经验的人员担任假释观察官，充分发挥他们的地利和人和优势，完全能够做好对假释犯的监督保护工作。最后，在村(居委会)建立由治保主任牵头的监督保护小组，负责了解、观察假释犯日常生活、工作状况，发现异常情况，及时通报假释观察官。虽然我国拥有大量的司法工作人员，但决不可能形影不离地天天跟踪假释犯。只有与假释犯共同生活工作的人员，才最了解其基本情况，并能及时发现问题。因此，基层监督保护小组的建立是完全必要的。

(二)建立和完善出狱人保护组织

一般认为，1776年美国宾州市市民理查德·怀斯特(RichardWister)创办的费城出狱人保护协会是世界上 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个出狱人保护组织。由于出狱人保护工作在促进出狱人再社会化和防卫社会方面的重要作用，因而其不仅符合市民社会的利益，而且符合国家利益，由此决定了许多国家不仅肯定了出狱人保护的合法性，而且在可能的范围内予以大量的支持[11]。从世界范围看，出狱人保护组织的性质由于各国社会文化基础的不同而有所差异。在个体主义文化影响较深的国家，非政府组织(NGOS)发挥着重要作用，如加拿大、英国等；而在群体主义文化影响较深的国家，国家发挥着重要作用，如德国和日本等[11]。以社会文化基础而论，中国当然属于受群体文化影响较深的国家，因而中国的出狱人保护组织基本上都是国家主导型的。但应当指出的是，虽然中国政府一直比较重视出狱人保护工作，但与国外相比，我国出狱人保护在机构建设方面仍然存在很大差距，专门性的出狱人保护组织尚未普遍地建立起来。但自90年代中期以后，这种状况有所改观。1995年，中央社会治安综合治理委员会成立了刑释人员安置帮教办公室，从总体上指挥协调全国各地的相关工作，全国很多省(区、市)的综治委也先后建立了安置帮教工作协调机构。在基层，各地也进行了一系列卓有成效的建立出狱人保护组织的实践。如西安市碑林区于1999年成立了“刑释人员帮教安置协调领导小组”。办公室设在司法局，然后在一些街道办事处设相应机构，安置帮教工作的运作是司法局与司法所签订目标责任书。将安置帮教工作分解到人。山省蓬莱市和上海市曹杨新村也进行了卓有成效的实践，且他们的经验也正在全国其他地区推广实施。从各地近年来的实践看，可以说我国的出狱人保护事业正处于一个快速发展的时期。但值得注意的是，在对出狱人保护工作由哪个机关负责的问题上，由于缺乏统一的规定，因而各地在认识上和实践上都很不一致。有的认为应当成立国家专门机构负责出狱人保护工作；有的认为应由政法委负责；有的认为出狱人保护工作应纳入社会治安综合治理的范畴，社会治安综合治理委员会应成为出狱人保护的领导机构[12]；还有的认为应由司法行政机关负责出狱人保护工作[11]。这种认识上的不统一使得实践中的出狱人保护在各地组织领导机构上的极不一致，以至于令出多门，不利于出狱人保护事业在我国的发展。笔者认为，应通过立法即《回归人员社会保护法》对出狱人保护组织及其工作进行规范。根据中国目前的政治、经济形势和社会结构状况，应借鉴日本的经验，建立国家参与型的出狱人保护组织[13]。具体来说，应在中央社会治安综合治理委员会的统一领导下，自上而下建立“回归人员保护协会”，统一组织领导管理出狱人员的社会保护工作。在组织机构上，回归人员保护协会应根据我国行政管辖区域的现状设立，即中央、省(自治区、直辖市)、地(市)和县(市、区)分别设立回归人员保护协会，并在乡(镇、街道办事处)设分会。回归人员保护协会的性质应是群众性组织，其成员应当吸收国家机关、企业、事业单位和群众团体等社会各界人士参加。回归人员的保护工作由县(市、区)回归人员保护协会和乡(镇、街道办事处)分会具体负责。县(市、区)回归人员保护协会可根据工作需要配置适当数量的专门从事出狱人保护的工作人员，其职责是研究出狱人保护对策，参与指导帮教工作，指导乡(镇、街道办事处)回归人员保护协会分会的工作。专职的回归保护工作人员应对综合治理委员会负责，并向回归人员保护协会汇报和报告工作。

完善的出狱人保护机构和适当的保护措施对于假释犯来说具有重要的意义，因为假释犯也是出狱人员的重要组成部分。根据1996年的统计，日本在更生保护设施中接受保护的人中，假释犯占了52%[6]。但在实践中要处理好出狱人保护与假释监督保护工作的关系。在出狱人保护制度尚不完备的情况下，对假释犯的辅导援助应由假释委员会负责。而在出狱人保护制度和措施非常完善的情况下，对假释犯的辅导援助工作应主要由回归人员保护协会负责，假释委员会协助。如向回归人员保护协会提供假释犯的相关资料和信息等，而假释委员会的主要工作则放在对假释犯的监督管理上面。由此，回归人员保护协会和假释委员会相互配合，联合协作，共同完成促使假释犯再社会化的工作。

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