论中国法院的分庭管理制度

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　　摘要： 1978年之后，中国社会的复杂性剧增。法院作为这种复杂社会中冲突的回应－治理机构，功能不断分化，在内部组织设置上表现为庭室不断增加，整个法院组织科层形态加剧。由此，在二者之间出现一种二律背反。克服这种局面的可能出路在于法院权力的缩减配置。

　　【关键词】复杂性/组织/分化/二律背反

　　2004年底中央司法体制改革领导小组提出关于司法体制和工作机制改革的初步意见，要求将死刑案件核准权统一收归最高法院行使。[1](P13-17)为此，最高法院增加了三个刑庭。① 按照最近一次机构改革后的法院编制方案，最高法院的内设机构成为23个，其中审判业务部门14个②。和行政机关奉行的“上边千根线，下面一根针”的做法相比，中国法院庭室职能行使上基本是上下对应，高院、中院、基层法院也都有着庞大的内设庭室。所以，在其内部机构职能和设计上表现出一种直筒状的外观。不从域外制度的正当性出发，也不是当作中国法院改革的摹本，而仅仅以一种底色的形式来映衬中国法院的情况，我们会注意到中国和美国联邦法院在内部组织上差异巨大，美国法院内不但有权独立审判案件的法官人数少得多，而且没有按照案件类型进行的分庭式管理。[2](P99-104)

　　这种不带有任何批判意味的比衬，导出本文关注的话题，即为什么中国法院内部会有如此多的庭室？这种内部组织一结构并显现于外部的行为给中国的司法审判产生什么影响？我试图从中国法院“文革”后恢复发展的三十年历程，细致地描述中国法院内设庭室不断增多、细化的过程，并对此现象进行初步解释，进而力图有一些延展性的认识。我认为中国法院内设庭室的剧增，是应对中国社会复杂性、功能分化的产物。此外，中国法院分庭式管理也产生了内部治理上的积极功能，两者存在交互肯定关系，从而为法院扩大编制、增设机构提供了根据，法院利用这些正当性支持，有目的地放大这一结果。最终这种情况反而导致中国司法自主、自立的下降，导致一个二律背反的局面。

　　一、复杂性应对与功能分化

　　作为社会纠纷、冲突的“回应－治理”机构，法院在组织设计上受社会形态复杂性因素决定较重。社会形态复杂性一方面受社会分工影响，另一方面与社会变迁的剧烈程度，与贝克称之为的“风险社会”[3]中的行为、事件的不确定性程度正相关。作为一种社会组织，法院的功能担当状态直接表达了由社会分工和社会变迁等因素推动的社会复杂性程度。由于社会分工无限细化趋势的加强，作为应对社会分工的社会组织的功能分化呈现同一样态。在帕森斯看来，传统社会与现代社会的一个基本分野在于复杂性的程度和功能分化，而现代社会在这两个维度上都远远超过传统社会。③ 在1980年代之前，中国实行高度集中统一的计划经济，公有经济独大，公有经济实体之间的纠纷由共同的上级机关协调处理；在社会治理上实行单位制的管理，一般纠纷大多由所在单位出面解决；企业产权形式单一，个人几乎没有私产，民商事纠纷很少；加上人口流动极少，刑事案件发案率较低。所以，法院在整个国家治理体系中角色偏远，承担的功能极少，自然不可能有较多的庭室。从1978年到2008年三十年间，正是中国社会最激荡的时期，法院内设庭室的不断增多、细化与这一过程同构。

　　经历了“文革”期间的断裂，中国法院在1972－1975年前后渐次恢复。在1979年之前，法院内部机构设置简单：1949年之后免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个法院组织法规《人民法院暂行组织条例》规定：“案件多的县级人民法院得分设刑事、民事审判庭。”“省级人民法院设刑事、民事审判庭。”“最高人民法院设刑事、民事审判庭，并得设其他专门审判庭。”④ 1954年《人民法院组织法》规定：基层法院可以设刑事审判庭和民事审判庭。中院设刑事审判庭和民事审判庭，在必要的时候可以设其他审判庭。⑤ 1979年《人民法院组织法》在基本条文上保持与1954年相同表述，规定基层法院可以设刑事审判庭和民事审判庭，处理刑事案件和处理婚姻等民事纠纷。这种庭室设置是作为纠纷裁判机关的法院最初级的、最本色的功能体现，恰当地反映出当时中国社会形态高度同质化、简单化的特点。然而自1979年《人民法院组织法》颁布后，法院内部庭、处、室设置渐多，尤其是在审判庭设置上，到2001年中央编委提出《地方各级人民法院机构改革意见》的二十余年间，庭室数量每五年都要向上翻高一次。这个过程首先是政治驱动的。1979年《人民法院组织法》通过的半年前中共中央召开了中央工作会议和十一届三中全会。在这一时期，邓小平等中央领导人摒弃其他分歧，以周恩来1975年在四届人大一次会议上提出的“四个现代化”作为政治共识，开启了改革开放。[4]在十一届三中全会的会议闭幕式上，邓小平进行了著名的讲话，其中讲到：“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”[5]李先念具体提出“设置裁决经济工作中各种纠纷、案件的司法机构”。[1](P135)时任最高人民法院院长的江华迅速对此做出反应，1979年2月1日提出要在大、中城市的高、中级法院建立经济审判庭，受理经济纠纷案件。⑥ 重庆中院2月份成立经济庭，成为全国范围内最早建立的经济审判庭。1979年9月最高法院亦设立经济审判庭。[7](P436)作为对未来中国社会形态的一个估计，在十一届三中全会之后颁布的1979年《人民法院组织法》在法院庭室设置上，比1954年《人民法院组织法》给中高级法院和最高法院增加了一个授权性规定：中级法院设刑事审判庭、民事审判庭，根据需要可以设其他审判庭。⑦

　　由此，以1978年12月为起点的制度变革释放了生产力，革新了旧的经济形态，使整个中国社会开始巨变，这种巨变又传递到了司法的应对上。1980年9月全国人大常委会提出：“应当建立和健全经济法庭和经济检察机构，加强经济司法工作，以保障我国社会主义现代化建设事业的顺利进行。”⑧ 1983年9月2日修正的《人民法院组织法》规定基层法院可以设经济庭，中院根据需要可以设其他审判庭。此后，根据组织法上的该授权条款，法院回应社会政治、经济各方面的变化，在内部庭室设置方面出现纷繁的状态：

　　1982年《民事诉讼法（试行）》规定法院审理的行政案件，适用该法。一些地方法院就开始由民庭或经济庭受理行政诉讼案件。到1987年，各地许多法院根据最高法院通知规定成立了行政审判庭。⑨ 1989年4月《行政诉讼法》通过后，正式为行政审判提供了全面依据。

　　1970年代后期法院恢复后，曾设立信访科，解决“文革”期间的冤假错案。1987年9月25日最高法院告诉申诉审判庭成立，从10月4日起开始办公。⑩ 各地也先后设立告申庭，受理起诉，并对生效案件中，发现确有错误的按照审判监督程序再审。

　　1991年《未成年人保护法》颁布，规定公检法机关办理未成年人犯罪的案件，应照顾未成年人的身心特点，并可以根据需要设立专门机构或者指定专人办理。据此，法院在传统的刑庭中分出了少年庭。1999年《预防未成年人犯罪法》规定审判未成年人的刑事案件，应当由熟悉未成年人身心特点的审判人员依法组成少年法庭进行。各级法院由此设立了常设的正式编制的独立的少年审判庭。(11)

　　1992年，邓小平南方谈话，中国开始建设社会主义市场经济，整个中国政治、经济、社会形态出现了远超过此前14年的巨变。为“适应改革开放和经济建设发展的新形势”，时任最高法院院长的任建新提出：针对在省高院以上设立执行庭以及其他法院可以设置知识产权庭、房地产庭等更多庭的问题，同意最高法院和各地法院“理顺法院内部机构，使法院内部机构设置更为合理”。[6](P314)此后的1993年8月5日，北京高院、北京中院即在全国首先成立知识产权审判庭。1995年最高法院成立知识产权办公室，设在经济审判庭内。1996年11月，全国人大常委会讨论通过最高法院成立知识产权审判庭。[8]

　　1995年，法院的法警部门经中央编委批准，在各级法院正式列编，作为法院内设机构。在基层法院设法警大队，中院设法警支队，高院设法警总队，最高法院政治部设警务部，负责押解、看管、值庭、安检、送达法律文书、参与民事行政案件执行、强制措施实施等。(12) 1995年后根据国务院、中央军委《关于中国人民武装警察部队内卫执勤任务范围的规定》，全国武警部队不再承担执行死刑任务，陆续交由当地法院法警直接承担。[9]

　　以上的法院内设机构设置，大多具有共同性，此外，由于《人民法院组织法》的授权性规定“根据需要可以设其他审判庭”给了各地法院很大的裁量权，各地都根据本地特点和需要设立了各式各样的审判庭。比如深圳中院，1988年7月成立了涉外经济庭（经济二庭），专门审理涉外、涉港澳台案件，当年还设立了经济调解中心。1989年1月，成立了房地产庭，1993年12月，成立了破产庭。[10](P216-234)湛江中院设立有不按照案件类型划分的开发区庭。[11](P156)而在各地的基层法院，情况更是繁杂，往往根据本地特点，设有五花八门的各种审判庭，比如当地信用社比较多、金融信贷比较发达的就设有金融庭，建筑业比较发达的就设有建筑庭，[12](P498)当地是肉鸡生产特色县，肉鸡生产、加工很发达，相关的购销合同纠纷等比较多，就设有畜牧审判庭。[13](P285)此外，很多基层法院还设有大量派出法庭，在2005年全国法院法庭工作会议之前，许多基层法院实行“一乡一庭”，所以一个大的基层法院的实际庭室数量甚至超过中级法院。

　　这种系统内部不断的分化、整合以应对社会复杂性的一个非预期后果就是，这种功能应对指向了自身，出现了自反身性（self-reflexivity），(13) 即复杂性应对本身使得自身也产生了复杂性问题，比如庭室之间的冲突、法官行为监控和庞杂的行政事务，从而产生克服新的复杂性问题的需要。为此，法院内部设立了大量的辅助性事务性机构，专门管理由于大量庭室设立出现的行政事务，还基于内部权力制约，将一些庭室的权力划出专门行使，并设置了对这些众多庭室进行内部监督的机构：

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第一任期（1998－2003年）推出“一五纲要”，在法院内部的制约机制上，沿用了此前任建新时代已经开始的立审分立和审执分立，强调“三个分立”，其一就是突出构建“大立案”模式，将各审判庭、执行庭、基层法庭的立案权全部收回，法院告诉申诉庭拆分成立案庭和审监庭。

　　1994年之后，中共中央突出强调加强和改进思想政治工作。1996年法院机构改革，各级法院的人事部门扩大职能，将政工、人事工作统一协调管理起来，成为与检察院的政工机构一样的政工部门，最高法院、高院设政治部，中院设政治处，基层法院设政工科。(14)

　　在法院民事、刑事、行政各庭都有大量的书记员、临时聘任制书记员，原有各庭自行管理。1999年后，最高法院提出书记员单独职务序列(15)，各地试行对书记员单独管理，如广州中院就设了一个专门管理书记员的机构书记员处。

　　对于法院分庭原因的以上两种归类，只是一种粗分，在细目上，一些庭的设置，更多的是两方面的考虑。如执行庭的设立即如此：“文革”后期法院恢复后民事案件极少，没有经济案件。1982年《民事诉讼法》（试行）虽然专编规定了执行程序，但是作为程序法并没有逾越组织法的规定，要求各级法院设立执行庭。各级法院民商事案件仍然采用“审执合一”方式。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》之后，民商事案件迅猛增加，经济案件和民事案件的执行成为突出问题。原来因为执行案件少，可以由相关庭自行执行，由于案件数量激增，更由于审执合一带来的审判兼执行人员的权力滥用，成为法院考虑将执行庭单设的一个因素。1991年《民事诉讼法》规定基层法院、中院根据需要，可以设立执行机构。(16)

　　另外，由于人对问题的关注能力是有稀缺的，人不可能持续关注多个事务，所以必定会在多个目标管理事务之间有所取舍，而取舍的根据在于激励的不同，通常会将关注力集中在受到激励比较强的目标上，所以在部门设计上，不作专业分工的部门混同还会带来职业设计目标的落空等问题。比如1982年《民事诉讼法》（试行）规定了法院可以受理行政诉讼案件(17)，但是当时法院没有单设行政庭，行政诉讼案件由经济庭受理，属于当时法院经济庭受理的六类案件之一。[6](P139)当行政诉讼设在经济庭的时候，由于审理经济案件可以获取远远高于行政案件的诉讼费，对法院的利益权重较大，而且经济案件面对的是公司、企业和自然人之间的财产流转关系，审理案件的政治风险和难度远远小于以行政机关为被告的行政案件。所以，经济庭就不愿受理行政案件，即使碍于法律规定不能不受理，也会在具体操作的时候设置一些壁垒，从而使得行政相对人较难将案件引入到诉讼中。而且在人员分配上，往往审判水平比较高的法官会被分配在最受重视的经济审判事务上，而主办行政案件的法官业务能力不是很强。以上这些情况必然会阻碍行政诉讼的发展。所以，将行政诉讼单设为一个独立的庭，就会改进这种局面。

　　此外，执政党从整个国家治理考虑，在各机关都设有一些综合部门：1989年6月中共十三届四中全会提出加强党的建设，惩治腐败。(18) 最高法院商请中组部、中央编委同意，在各级法院成立了监察机构。最高法院、高院、中院设监察室，基层法院设专职监察员。(19) 另外，根据《中国共产党党章》和《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（1998年3月30日印发）规定，中级以上法院设立机关党委，基层法院设党总支部。1996年之后，中级以上法院“按地方有关规定”设立了专设的离退休干部机构(20)，大多名为老干部处。

　　与法院内设机构同步增长的是法院的人数编制：1978年，全国各级法院实有干警5.9万余人，[7](P439)到2008，全国法院系统法官及其工作人员已有30多万。[14]

　　1978年后的三十年，总的司法治理思路明确，从知识回应角度来说，中国法院通过在法院内部增设专业的审判庭、在审判庭内设立专业化的合议庭和设立专门法院等方式应对复杂性问题。(21)

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、追求自我的强化复制

　　法院内设庭室的增加，从原因方面看，是受整个社会政治经济形态变迁的影响；就分庭的结果来看，在内部治理上通过功能分化、知识分工来化解社会复杂性。这两个方面在逻辑上交互肯定，构成了法院分庭管理的最大的正当性基础。

　　正是秉持、依托了这样的正当性，法院在近三十年不断扩大内设机构数量、增加人员编制。在这一个过程中，法院自身有意识的利益追逐所起到的催化、助推作用不应被低估。多年来，最高法院总是督促各级法院尽可能地向地方党委、政府编制主管部门联系，增设机构、增加编制。(22) 因为，在机构编制、人员数量、机构权力这样一个关系上，各个机构的负责人都知道这样一条定律：机构编制越大，人员数量越多，进而机构的事权也就越来越大，机构地位重要性就越来越强；机构重要性越强，机构事权越来越大，然后就会进一步扩大机构编制，可以进更多的人；人多了，又进一步成为扩大事权的理由。在事权变更配置由不同的机构进行竞争的时候，更多的事权会配置给人员比较多的机构。1996年刑事诉讼法修改，之所以把更多的案件侦查权配属给公安机关，甚至将税案、假冒商标案件等检察院最看重的自侦案件从检察院划出，一个考量因素就是：检察院的侦查人员数量不够，难以承担数量如此巨大的案件侦查。之所以扩大律师在《刑事诉讼法》三个阶段的权力，也是以律师队伍扩大，所以可以更多地发挥律师在刑事诉讼中的作用为理由。[15](P501)

　　法院追逐利益的行动，集中通过法院院长的激励目标外化出来。在法院内部，法官对于本院院长的评价根据主要不是院长的知识水准，而是行政能力。一个法院院长，如果业务很精良，但行政能力表现较弱，通常在院内的评价不会太高，但如果行政能力很强，即使审判业务稍差，所获评价也会不错。这种评价不仅是一般社会性的发议论，而是政治性的，因为院长年度考核、调动和提拔时组织部门要进行干部考察，本院一定范围内的干警民主测评情况是重要的参数。(23) 此处所称行政能力主要是指法院院长和党委、政府在组织人事方面的协调能力，即能否取得党委、政府主要负责人的支持，提高内设机构规格、增设干部职位、提高干部职级。但是，干部职数增加是受到内设机构数量和人员总编制数量限制。要解决级别、职位，途径就是增设机构。在较长时间内，法院一个主要作法就是按数字序号设立审判庭，一个民庭分成民一庭、民二庭，经济庭分成经一庭、经二庭、经济调解中心、涉外经济庭，刑庭分成为刑一庭、刑二庭、少年庭（刑三庭）。这些庭或按审级或按照地域分工，刑庭则大多按罪名分工，这种按照序号划分的审判庭设计都具有一定可以言说的可接受性。

　　每次机构改革统一编制设置后沉寂一段时间，各个法院都会不断产生设置新的机构的要求，机构扩展的外圈不断延展：

　　1991年《民事诉讼法》209条第3款对执行机构的规定只是一个有限授权性规范，即基层法院、中院根据需要，可以设立执行机构。对最高法院和高院并未作出规定。但最高法院和高院都超越了此规定，最高法院设立了执行工作办公室（2008年10月更名为执行局），高院设立了执行庭（1999年后陆续改为执行局）。(24)

　　2005年1月最高法院政治部给河北高院的批复突破“三定方案”，批准“可增设负责申诉信访案件的审查处理和再审立案工作的机构”，名称为“立案第二庭”。(25)

　　1996年法院机构改革之前，许多中院、基层法院办公室统管后勤基建财物，1996年机构改革方案划出单独主管行政后勤事务的行政装备处（科）。2000年法院机构改革方案在原有的行政机构之外，增设事业编制的机关后勤服务中心，机构职能重叠交叉。2005年北京海淀区法院成立了审判事务管理办公室，2009年北京高院要求全市各法院都成立该机构。[16]与立案庭、行政处、机关后勤服务中心等机构职能又有重叠。

　　福建漳州中院突破最高法院一五改革纲要按照三大诉讼法设置庭室的做法，设立涉台案件审判庭，集中管理涉台的刑事、民事、商事、行政、知识产权案件。[17]

　　除了增设机构之外，在内设机构有限的情况下，要提升法院干部职级的另一个重要手段就是提高法院内设机构的规格。法院人事机构在三十年间的变化最为典型，以中院这一级的人事机构为表述对象：“文革”后期法院恢复之初，大多是办公室兼管人事；1980年代从办公室中切分出了人事职能，设独立编制的人事科；1990年代前期，人事科改称人事处；1996年法院机构改革，将人事处改为政治处；1999年机构改革，政治处升格为政治部，政治部主任进入党组，政治部又下设干部人事、宣传教育、综合等三个处，每个处都明确为正科级规格，每个处配备一正两副相应级别的干部。这样法院的干部职级数量就随着机构的升格而自然增加。

　　在争取增设机构和机构升格的同时，另一方面就是在司法体制改革中涉及法院内设机构变动的时候，尽量保持机构不被减少。2005年《关于司法鉴定管理问题的决定》规定“人民法院和司法行政部门不得设立鉴定机构。”虽然法院进行鉴定的职权被取消，最高法院的态度却依然是要保留该机构，思路就是想办法挖掘新职能，以使得该机构能够继续合法确立。时任最高法院党组副书记、副院长的姜兴长在全国高院院长会议上提出：要稳定队伍，继续保留该机构，发挥其司法辅助功能作用，为审判工作和执行工作提供技术咨询、审核服务。(26) 2007年全国人大常委会修改民诉法第178条，规定当事人对生效的判决、裁定，申请再审要向上一级法院提出(27)。这样，基层法院审监庭除了极少量的刑事再审案件外，基本无事可做。有人提出基层法院可以取消审监庭，但是最高院要求不能取消，而是转变职能，由原来的事后监督启动再审转变为对案件质量评查。

　　本文前部分曾关注了功能分化与知识分工等因素对于法院分庭的影响，但是中国各地差异巨大，在一个法院存在的地方性不能被放大为全国的普适性，在东部和中高级法院存在的案件复杂性在其他地域未必就存在，知识分工问题未必就突出。许多中院、基层院法官都有在立案、民事、刑事、行政、执行等多个庭室工作的经历，每逢干部提拔、调整，跨庭室现象尤其非常普遍。全国许多基层法院，都存在着民事、行政、刑事各庭受理案件严重不均衡的现象，民庭、原经济庭事情极多，行政庭一年只两三起案件，刑庭几十起案件，因此许多基层法院都允许行政庭、刑庭、审监庭可以办理一审民事、经济案件。这表明知识专业化并不是法院分庭的前导性因素。而法院抓住了改革大叙事下的行为正当，将某个区域的特殊叙事夸张、放大，借以为自己争得利益。如京沪两地专利、版权等纠纷较多，法院设有知识产权庭，而许多中西部法院连技术合同纠纷都划归在内，年度立案数极有限，却也在1996年改革的时候设立了知识产权庭。1990年代末进行国企改革，计划经济年代的老工业基地的法院国企破产案件较多，设立了专门的破产庭，而更多地区几乎没有多少破产案件可办，也都设立破产庭，实际只是分流经济庭管辖的一部分案件进行审判。

　　在有新的审判事项的情形下，除前述行政审判和经济审判这样出现异质排斥的情况外，完全可以实行在已有的审判庭中，设立一个专门的合议庭进行审理的做法，而没有必要专设一个独立的机构，这除了增加编制，增加干部职数以外，法律意义不大。比如1991年《未成年人保护法》和1999年《预防未成年人犯罪法》颁布后，公安、检察院大多没有设立专门的独立编制的机构，而中院、基层法院在原来的刑庭之外单独设立出一个少年庭，但各地少年庭的案件都较少，目前在少年庭受理案件的范围上是“沾边就算”，即全案中不管涉及多少个被告人，只要有一名被告人未满18岁，则整个案件都归少年庭审理。即使这样，截至2006年，全国法院共有少年法庭2420个，少年法庭的法官7233名，全国法院每年约判处7万名左右的未成年犯(28)。如此计算，全国一个少年庭法官一年平均经办的案件被告人人数不超过十名，考虑到存在共犯的情况，实际上，平均每年不到十起案件。(29)

　　法院内设庭室的分合设立还与学术界的分歧纠葛在一起。法学界内素有民法和经济法在学科界限上的争论，1999年最高法院进行大民事审判格局构造，取消了经济庭的设置，使得经济法学界似乎受到了抑制，此后经济学界一直要求重设经济庭的呼声不绝于缕。而在民法学内部，又有民商合一与民商分立之争。最高法院决定将民二庭改设为商事审判庭，使得主张民商分立的学者似乎得到一种肯定。环境法学一直强调自己并不附属于传统经济法学的学科独立性，2007年，贵阳中院成立了一个跨诉讼法的环境保护审判庭，凡涉及排污侵权、损害赔偿和其他环境诉讼的民事、行政、刑事案件均由该庭受理，环境法学界立即给予学说肯定。凡此种种，获得最高法院在组织设置上支持的知识精英所提供的理论，又给法院各种庭室设立提供了一种来自学术上的正当。

　　就本文的观察而言，法院庭室扩张还有一个原因就是考虑到和检察院的内设机构数的均衡。检察院基本是严格按照《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》等法律赋予的职权甚至法律条文的具体表述方式分设机构：负责反贪侦查的反贪局、负责渎职侵权侦查的渎侦局（原法纪处），负责批捕和立案监督的侦查监督处（原批捕处）、负责公诉的公诉处（原起诉处），还有负责法律监督的监所处、控申处、民行处和技术处等部门。这样，法院如果不分设一、二庭的话，那么就会只有立案庭、审监庭、民庭、刑庭、行政庭五个庭。(30) 甚至在法院推行立审分离、审监分离、审执分离和2001年机构改革之前，许多法院的立案庭和审监庭职能由同一个机构告申庭承担(31)。这样法院就只有四个庭。而作为“一府两院”中的两院，法院、检察院在《宪法》上地位平行，两院首长在党内的地位相当。在中共中央对公检法三机关政策考量中，公安通常是单列，而法检两院通常是并置。因此政府编制委员会和各级党委组织部门在机构设置和干部职数配备上都会考虑两院的大致均衡。比如法院和检察院的政治部升格的时候一起升格。90年代检察院的经济处改称为反贪局并升格，此后法院就筹划把自己的执行庭改称执行局，而且也要升格。所以在检察院的机构数明显超出法院的情况下，法院报政府编制委员会审批的一个应对就是分出一、二了。当法院分出一、二的时候，检察院的内设机构数又比法院略少一些，因此检察院的一个作法就是在升格后的反贪局中再设立侦查一处、侦查二处、指挥中心等机构，这些机构也经过编制委员会正式审批列入正式编制序列而不是不占编制未经审核的自设内部机构。这种两院互相攀比和要求平等对待的互动互进的作法的结果就是两院的机构编制都在不断的扩大。

　　历经三十年的持续剧增，法院内部结构样态发生了巨大变化，内设庭室越来越多，部门分工日益细化。

　　三、科层化渐强下的司法自主与自立

　　法院事权扩大——功能分化、组建新的审判庭——编制增加、人员扩大——申请更多的事权——功能再分化，组建新的审判庭或旧的审判庭升格，然后再拆分——编制增加、人员扩大……这样的多回合内向互动后，法院形成了今天的巨大规模。

　　截止到2006年，最高法院内设庭室就包括办公厅、政治部、立案庭、刑一庭、刑二庭、刑三庭、刑四庭、刑五庭、民一庭、民二庭、民三庭、民四庭、行政庭、审监庭、执行办公室、研究室、外事局、司法行政装备管理局、监察室、机关党委、离退休干部管理局，和两个事业单位机关服务中心（对外称机关服务局）、司法科学技术研究所。其中政治部又内设组织人事部、法官管理部、宣传教育部、警务部四个和各庭室平级的正局级单位。(32) 这还不包括人民法院报、国家法官学院等最高法院直属的事业单位。地方法院的情况亦如此(33)。在基层法院，虽没有上级法院那么多的机构编制，但是根据最高法院机构改革意见规定基层法院的派出法庭不占其内设机构的数额。在很多基层法院，即使改变“一乡一庭”，设立中心法庭的情况下，一个大的基层法院的实际机构数量也相当可观。[18](P378)这就是我前文称中国法院是直筒状的外观的原因。

　　中国法院自上而下如此庞大的规模对中国法律运作产生了巨大的影响。就整个法律运作而言，一旦形成了数量庞大的法官群体。任何产生出来的群体可能会偏离设立之初的目标设计，形成独立的个体利益，按照自身的逻辑运行。其中最突出的表现就是诱导需求：其一，由于法院内部设置了更多的庭，每个庭都配齐了庭长、副庭长、审判员、助理审判员、法官助理、书记员、内勤等人员，搭起了一个或几个合议庭的架子。但由于受季节、年度、年代长时段影响及偶然性事件影响，发案不均衡，案件多的时候，会增编进人、补充、招考法官或从别的单位抽调、借调一些人员，但是一旦案源减少，又有大量的人员闲置无事。其二，法院内部，除了国家财政、地方财政供给的工资、经费之外，还有以法院作为会计单位自创的一些福利收入。在各个审判庭，都有着各种案件办理的创收。案源不足的时候，庭室的收入下降，为了维持保证庭里的开支，保障庭里福利不致下降更多，一方面，最直接的想法就是多开辟案源，因此法院主动出击“上门揽案”就成为许多一审法院民事庭的常见现象。而主动揽来的案件，很难做到公正审判以及无利益偏斜。另一方面，这种不断扩大的供给能力逐渐反映到外部，学界开始不断呼吁创制更多的法律，并通过不断扩大的法治意识形态宣传呼吁更多事件和社会关系成为“可诉化的”，疾呼诉权是免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一人权，希望公民放弃其他纠纷解决方式，更多地以审判方式解决，以法治文明进步的政治语词正当来遮蔽实际的个体利益动机。结果，法律越来越多，诉讼越来越多，公正和秩序可能未必都越来越改善。这种对人员、编制、内设机构扩大的持续不断的诉求，还使得法院自己不得已被施加于一种受制于外力的状态。因为多年来法院总是希望审判自主，独立于党委、政府的不正当干涉。但是，干部由党委管理，编制由地方政府编委管理。法院既要扩大自己的利益，还要不受干预，要独立，最后是自己将自己置于一种不自主的地位。

　　由于法院内设庭室增多，内部成员人数剧增，出现了减少信息费用和进行内部管理两个需要，这样两个因素聚合在一起使得法院的审判日益顺从于一种行政事务上的科层制。最高法院也正是希望通过事权的向上集中实现内部的控制，在最高法院进行司法改革的纲领性文件中，态度很明确：“进一步强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责，明确其审判管理职责和政务管理职责，探索建立新型管理模式，实现司法政务管理的集中化和专门化。”(34) 庭长、主管院长、院长对承办法官的行政上的优势扩展到审判权上，使得程序法和实体法的很多设计受到了组织结构的制约。

　　这在将死刑核准权收归最高法院后的刑庭表现得最充分。最高法院2006年后增加了三个刑庭、500名法官，在这个五个刑庭中，除刑二庭外，在每一个刑庭内，按照地域分工所管的区域都是两个政治、经济、文化发展差异较大的大区结合而成：比如刑四庭为西北的陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆五省区加华东的山东、浙江、福建、安徽四省(35)。这样，最高法院收回死刑复核权以后，这么多案件，都上审委会是不可能的，而如果不上审委会，由各个庭和庭下的片区（上述刑四庭就包括西北片、华东片）、合议庭来对各个案件进行决定，五个庭之间，每个庭内的各个片之间，每个片的各个合议庭之间的案件冲突可能无法避免。死刑案件的尺度事实上依然得不到统一。在把握死刑核准的尺度上，同样是一个刑四庭负责的西北五省跟华东四省肯定不能做到一致，尤其是对于数额犯；即使在一个区内差异也会很大，比如西南的经济中心重庆跟西藏。由于刑庭众多，即使是开审判长会议，都是有几十个人参加，不可能是在充分协商后形成有意义的讨论、产生有效的结论。如此标准的不统一带来的恶果，会更甚于由省级高院核准的时候。而且原来下放的那一部分死刑核准案件的风险是由三十一个省级高院分担的，现在全部收回最高法院一家后，风险责任全部自担。(36) 面对纷繁的各式各样的案件，为了做到判决结果的一致，在重大案件上可以做到“一个声音”，最高法院由两名副院长分管刑事审判，并晋升原最高法院刑一庭庭长为专职审判委员会委员（副部级），2008年6月之前，原分管刑事审判工作的一名副院长退居二线后依然保留审判委员会委员一职。考虑到刑事审判业务的庞大，一般的案件是庭长之间协调，重要的案件是在主管副院长、专职审委会委员之间协调。最高法院又在审委会之下设置了一个审委会刑事专业委员会，大量复杂、重大、有争议的案件是开审委会刑事专业委员会来解决。只有特别重大、复杂、疑难的案件，由院长召集上院审委会。最后产生的结果是仅在刑事审判方面，按实际权力位阶就形成了以下的内部控制的塔式序列：

　　1.院长；2.审判委员会：1）一个负全责的副院长（党组副书记）；2）一个负责具体业务工作的副院长；3）审判委员会专职委员；3.审判委员会刑事专业委员会：1）五个刑庭庭长；2）十个左右的副庭长；3）几十个审判长（原审判组组长）；4）审判员；5）助理审判员（绝大多数案件的承办人）。

　　如此庞大的内设机构产生了巨大的组织成本：免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，组织内成员增多，那么组织成员之间和组织内次机构之间的联络、沟通费用以及对这些成员、次机构的治理费用增大。第二，就是供应组织成员的费用增加，工资、福利、办公场所增加，给财政增加较大压力。第三，由于组织成员数量庞大，组织成员的自我评价和忠诚度降低，对组织行为不服从或者歪曲执行，组织的效能降低，组织的手段背离组织目标。第四，由于人员增加，使得对人员的行为监控更加困难，组织成员的寻租行为可能无法及时遏制和惩处，使得整个组织声誉败坏，降低了公众认同，从而导致组织合法性的降低。

　　由此可见，在中国法院组织和司法制度不进行根本改革的情况下，一味地迁就现实，所形成的中国法官数量的庞大和中国法院内部愈来愈细密化的分庭管理产生的问题，已经几乎成为中国公正审判的自我颠覆因素。

　　四、或可消解的二律背反

　　中国法院的分庭管理、编制剧增，一方面是受动于社会形态变迁和司法治理的一种回应，在法院内部产生的各项业务审判的逐渐细化；另一方面是对法院内部功能担当的反省、再认识的产物，即法院内部的各个权力片段朝向以公正和效率为目的的重组、匹配。从时势来看，中国法院的膨胀、内部庭室增加，都是自然生长的结果，是无可指摘的，是必须接受的。然而，这种似乎无可阻遏的趋势造成了中国法院一个巨大的规模和庞大的科层体系，一方面使得法院无法自主于其他机构，另一方面也使得承办案件的法官无法自主于一级级的行政领导。从制度设计来看，司法赖以构建的基本根据被破坏，这种结果又是断然不能接受的。从而出现了一个严重的二律背反（Antinomies），即正题、反题经过论证都是成立的，两者却是冲突的。[19](347-349)

　　之所以会出现二律背反，是因为秉持的治理方案始终局促于既有的知识系统内，这种命题判断做出的根据在于一个逻辑定式：社会复杂性不断加重，具以应对的社会治理要素就要进行代数式的增加。这种以部门化的分庭设置来应对社会关系复杂性，几成为一种政界、学界通识。比如为了解决环境司法问题，吕忠梅教授作为全国人大代表建议应在中院和跨区域设立“环境审判庭”。[20]周其仁教授受国务院体制改革办公室产业司委托所作关于“基础设施产业反垄断政策”背景报告认为要扩大法院对市场管制的介入“增加设置专业的市场管理法庭，专门受理这些市场管制中发生的政府管制部门与公司和消费者在管制过程中可能发生的矛盾……”。(37) 这是靠简单的数量投入来做出反馈，而不是重新对要素内部职能的再配置调整来应对。而消解这种二律背反的可能在于对法院的分庭管理是回应于社会变迁从而是必须接受的这一命题判断的破坏，由此导出的方向就是：中国目前法院的权力、地位只在目前的法院权力配置的格局下，法院人员数量的持续膨胀才是可以被接受的，分庭管理的科层制是有效率的。如果法院成为一个正当程序理论所主张的消极的、中立、被动的第三者，而不是目前表现出的超强的司法主动主义（Activism）和作为权力集装器[21]的角色，那么导致的必然是目前法院科层体系的崩解。

　　法院权力配置问题，是中国司法体制改革中一个极敏感的话题。2002年中共“十六大”报告第五部分“政治建设和政治体制改革”第六个问题单列了“推进司法体制改革”，提出“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”[22]2003年5月成立中央司法体制改革领导小组启动司法体制改革，从而激发了学术界继1999年后又一次对司法体制改革的高度关注。但是，在这次司法体制改革讨论中，学术界有一个较强的声音就是批评司法改革落入了权力再分配的窠臼。任何对司法体制的建议和举措，只要碰上这种批评，似乎就失去了基本的道义正当。政法各机关也对权力划分讳莫如深。最高法院也并非没有看到这个问题，早在最高法院免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个五年纲要启动之初，时任最高法院党组副书记的祝铭山在对纲要的说明中就提到法院内部机构设置问题，纲要中提出精减和合并职能重叠的司法行政管理部门，确定审判部门与司法行政管理部门的人员比例的改革方案(38)。最高法院为此还推出了审判长选任、独任审判员选任、法官助理制度以及按照三大诉讼法进行审判庭设置等措施。但这些都是在法院既定权力边界框架内的微调而不足以从根本上解决困局。比如学界和最高法院都注意到美国法院内法官助理这一角色而致力于引进这一制度。的确，法官助理是美国法院应对复杂性的一个重要的功能等价物，美国联邦最高法院只有九名大法官的一个原因在于，每个大法官都有众多的法律助理、秘书、随员，每一个大法官办公室就像一个律师事务所，而助理起草了几乎所有的法律意见。(39) 但是，这只是极次要的方面，美国法院规模狭小主要在于其在美国政治体系中所受到的权力限制和法官精英恪守的司法克制、最小的司法能动(40)。一个例证也支持了我这种判断，这就是深圳、北京海淀等法院都已经实行了法官助理制度，(41) 但整个法院规模并未变化。法院权力配置与规模巨大两者之间的原因力作用是紧密的，所以，如果不触碰法院权力配置这个“被忽视了的重要性”，中国司法就无法消解这个二律背反。

　　仅就法院庭室设置和人员比重最大的民事审判而言，之所以法院规模不断翻增，就是由于法院的事权扩张过大，各种非诉讼纠纷解决方式不足或萎缩。其中之一就是曾被盛誉为“东方一枝花”的中国传统民调制度的逐步衰落：2001年，调解受理数量与全国法院一审民事案件受理数的比例已从80年代初的17∶1降到1.7∶1左右，下降了十倍。(42) 由此，形成一种情形就是司法审判这种在冲突解决中资源消耗最大的方式用于解决一些极简单的家事案件，在目前中国大多数基层法院，离婚案件都占到民一庭案件总数的50％以上，分家析产、继承、赡养等案件加总可以占到近三分之二。如果法院的事权减小，其他纠纷解决方式能够扩大，那么一方面法院的诉讼量会减少，人员会减少，另一方面受到竞争压力，法院的服务才会改善。

　　但目前非诉讼解决方式完全不可能与审判竞争。而之所以法院独大、其他非诉讼纠纷解决方式萎缩的一个重要原因就在于法院垄断了民事案件执行权。由于法院自身握有审判权，又握有执行权，而审判权与其他非诉讼的纠纷解决方式存在着竞争，所以一旦一方当事人根据仲裁裁决书、经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书到法院申请强制执行，法院出于保证自己的案源、维护自身诉讼费收取等利益考虑，往往设置极高的进入壁垒，或者进行实质性的再审查，或者根本不承认这些文书的效力，滥用《民事诉讼法》第213条的授权规定，逼使当事人二次选择诉讼方式解决纠纷，或者加大对这些非诉讼方式申请执行案件的实际费用收取。如此这样，当事人选择非诉讼纠纷解决方式的实际支付成本就要远远高于审判，审判因此就成为超出于各种纠纷解决方式之上的优选方案。但这种超出不是法院本身服务优良导致，而只是基于对执行权的排他性占有所致。如果将法院的执行权划出，公证、调解、仲裁、审判等诸种纠纷解决方式之间才可能建立平等的竞争关系，法院受理案件的数量才会下降，法官人数才可能减少，法官内设的庭室数才会减低，法院裁判被公众认同的水平才可能提高。

　　当然，如何配置中国法院的职权是一个极为复杂的主题，在微观的具体的权力技术层面铺开这个主题不是本文篇幅所能克服的。如果仅仅为了削减法院的规模这一个目的而头痛医头的话，可能只是以一种有限性掩盖另一种有限性，整个话题都是应服从于中国司法迈向更为中国公众认同、可接受的目的。一个规模较小的法院，更有助于达致这一追求。

　　收稿日期：2009－03－20

　　注释：

　　① 具体论述详见最高人民法院《关于五个刑事审判庭职责分工的通知》，法发〔2006〕1号，2006年1月13日。

　　② 我的计算包括了研究室，因为最高法院规定研究室是一个综合性的审判业务部门，其人员属于审判业务人员，符合法官法规定的条件的，均应任命审判职务。各级法院的研究室主任，凡符合规定条件的，应当被任命审委会委员。

　　③ 具体的论述参见〔美〕塔尔科特·帕森斯：《社会行动的结构》，张明德等译，译林出版社2003年版。

　　④ 《人民法院暂行组织条例》（1951年9月3日通过）

　　⑤ 《人民法院组织法》（1954年9月28日发布）

　　⑥ 1955年4月北京中院成立之初曾设经济建设保护庭，但因案件少，下半年就被撤销。参见《北京市高、中级法院公告正式成立》，《人民法院报》2007年8月11日，第1版。

　　⑦ 《人民法院组织法》（1980年1月1日实施）

　　⑧ 《第五届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告的决议》（1980年9月10日通过）

　　⑨ 最高人民法院《关于建立行政审判庭的通知》（1987年1月14日）

　　⑩ 最高人民法院《关于最高人民法院告诉申诉审判庭的职责范围和启用印章的通知》（1987年10月8日）

　　(11) 《未成年人保护法》（1991年9月4日公布），《预防未成年人犯罪法》（1999年6月28日通过）

　　(12) 《人民法院司法警察暂行条例》；亦可参见祝铭山：《关于〈人民法院五年改革纲要〉的说明》，（1999年10月20日）；最高人民法院《关于印发〈人民法院司法警察训练大纲〉的通知》，法发〔2005〕3号，2005年2月21日。

　　(13) “自反身性”这个概念提供了有益的借鉴，具体参见Niklas Lumhmann, Law as a social system, translated by Klaus, A. Zieget, edited by Fatima etc, Oxford University Press, 2004。

　　(14) 中共中央办公厅《关于印发〈最高人民法院机关机构改革方案〉的通知》，厅字〔1995〕44号，1995年10月4日；最高人民法院《关于印发〈地方各级人民法院机构改革的实施意见〉的通知》，法发〔1996〕25号，1996年8月1日。

　　(15) 最高人民法院《关于印发〈人民法院五年改革纲要〉的通知》，法发〔1999〕28号，1999年10月20日。

　　(16) 《民事诉讼法》（1991年4月9日颁布施行）第209条。

　　(17) 《民事诉讼法》（试行）（1982年10月1日实施）第3条第2款。

　　(18) 《中国共产党第十三届中央委员会第四次全体会议公报》（1989年6月24日）

　　(19) 最高人民法院、国家机构编制委员会《关于设立各级人民法院监察机构的通知》，1989年7月28日，法（纪）发〔1989〕20号，国机地编〔1989〕4号；最高人民法院《关于建立法院系统监察机构若干问题的暂行规定》（1989年8月15日）。监察机构目前在最高法院称监察局，高院、中院称监察处，基层法院称监察科，与纪检组合署办公。

　　(20) 最高人民法院《关于印发〈地方各级人民法院机构改革的实施意见〉的通知》，法发〔1996〕25号，1996年8月1日。

　　(21) 分庭治理只是普通法院内部的一种策略，就整个法院而言，功能分化应对的另一个表现就是设立专门性法院：除了在1982年恢复设立铁路法院之外，由于1984年中共中央决定确立十四个城市为沿海开放城市，海事、海商纠纷急剧增加，最高法院先后组建了10个审级为中院一级的海事法院，中国成为世界上建立专门海事司法机构最多的国家。截至2004年，全国还存在吉林白山中院分院等五个中院审判级别的林区法院。见最高人民法院《关于海事审判工作发展的若干意见》（2006年11月9日）；最高人民法院政治部编：《中华人民共和国人民法院机构名录（2004）》，人民法院出版社2004年版，第376－382页。

　　(22) 最高人民法院《关于印发〈地方各级人民法院机构改革的实施意见〉的通知》，法发〔1996〕25号，1996年8月1日；沈德咏：《以改革精神抓好中央11号文件的贯彻落实》（2001年2月26日在贯彻中央11号文件精神西北片座谈会上的讲话），载沉德咏：《司法改革精要》，人民法院出版社2003年版，第329－342页。

　　(23) 《党政领导干部选拔任用工作条例》（中共中央2002年7月9日发布施行）第22、26、56条。

　　(24) 到2007全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》后才有立法授权根据。

　　(25) 最高人民法院政治部《关于增设立案机构名称问题的答复》（2005年1月4日）

　　(26) 姜兴长：《在全国高级法院院长会议上的总结讲话》（2006年1月6日）

　　(27) 全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（2007年10月28日通过）

　　(28) 最高人民法院副院长沈德咏：《以科学发展观为指导大力推进中国特色少年司法制度建设和完善——在全国法院第五次少年法庭工作会议上的讲话》（2006年2月9日）。

　　(29) 最高法院也感觉到了这种局促，2006年开始在全国17个中院设立独立建制的未成年人案件综合审判庭的试点工作，设立与其他内设审判庭同等建制的少年审判庭，除受理未成年人刑事案件外，还尝试受理涉及未成年人权益保护的民事、行政等案件。参见《用耕耘和奉献唤回明天的希望——全国法院少年审判工作综述》，《人民法院报》2008年3月15日，第2版。

　　(30) 不计算法检两院对等设立的办公室、政治部、纪检监察、机关党委、老干、行财等综合部门。

　　(31) 所以审判方式改革和机构改革获得下级法院支持的一个重要原因就是内设机构和干部职数增加。

　　(32) 《最高人民法院机关内设机构及新设事业单位职能》，法发〔2000〕30号，2000年12月4日。

　　(33) 最高人民法院《关于印发〈地方各级人民法院机构改革的实施意见〉的通知》，法发〔1996〕25号，1996年8月1日；最高人民法院《关于地方各级人民法院机构改革意见的报告》，法〔2000〕144号，2000年9月29日。

　　(34) 最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要（2004－2008）》，法发〔2005〕18号，2005年10月26日。

　　(35) 其他刑庭的具体管辖分工可见《最高人民法院关于五个刑事审判庭职责分工的通知》，法发〔2006〕1号，2006年1月13日。

　　(36) 典型如1983年严打期间的洛阳中院判决、河南高院核准的魏清安被错杀件案件导致河南省高院院长辞职。具体参见赵文隆：《检察官的生涯》，海燕出版社2001年版，第308－332页。

　　(37) 具体参见周其仁：《竞争、垄断与管制——“反垄断”政策的背景报告》，载《产权与制度变迁：中国改革的经验研究》，北京大学出版社2004年版，第262页。2008年9月，最高法院在知识产权庭下设立了一个专门受理反垄断案件的反垄断案件合议庭。

　　(38) 祝铭山：《关于〈人民法院五年改革纲要〉的说明》（1999年10月20日）

　　(39) 2005年9月才去世离职的美国联邦最高法院首席大法官伦奎斯特曾毫不掩饰地说：几乎所有由他本人分工起草最高法院意见的案件中，都是由助理起草的初稿，自己偶尔才会伸一下手帮助弄一个案件的草稿。Bernard Schwartz, A History of the Supreme Court, Oxford University Press, 1993, p. 371.

　　(40) 从具体的技术上看，美国法学院普通法的教育模式对于未来法律执业者的知识塑造，美国法官的选任制度，美国高度发达的律师业和律师对于诉讼的深度参与对于法院分工所起到的功能替代作用，以及陪审团对法官权力的分割，法院内部不同审级的职能设计区分等等都有助于一个较小的法院规模保持。繁复的州法院系统化解了联邦法院体系可能的复杂。

　　(41) 早在2004年9月，最高法院就颁布《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》，确定在北京海淀区法院、深圳中院等18个法院进行试点。

　　(42) 《张福森同志的讲话》（2002年9月27日），最高人民法院、司法部《关于印发罗干同志、肖扬同志和张福森、曹建明、段正坤同志在全国人民调解工作会议上的讲话的通知》（司发〔2002〕15号）

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