作为检察机关2003年以来大力推进的一项制度建设，人民监督员制度近年来方兴未艾，已载入官方一系列文件中。但值得注意的是，虽经数年试行，这一制度在理论上仍有待深入研究，实践中当事人及普通民众对其的认知度也有待增强。笔者以为，这主要与下述因素相关。
其一，这与“问题”意识有待进一步明确相关。高检院设立人民监督员制度的初衷和目的是什么，试图以此解决什么问题？这无疑是明确的。[1]但在目前与未来的试点实践中，还需要与可能解决什么问题？尚未有非常开拓的思考与举措。同时，大多数地区的一般性试点以及个别地方如四川广安等地的深化试点，在解决当初设定的具体问题方面做得怎么样，效果如何？都需要进一步探究。换言之，虽然该制度试图解决的问题是否得到解决、有否引发新问题在官方文件中已有所论及，但研究还远远不够。由此延伸，我们在“问题”意识的把握和分析上，尚需进一步着力，特别是要考虑在宏大的政治话语之外抓住“问题”的本质，实现制度设计的合理性证成。
其二，这与人民监督员监督的性质和内涵有待进一步明确有关。人民监督员监督检察机关办案，究竟是一种建议性监督还是一种决策式监督，这需要进一步明确。在以往研究中，笔者曾将这一问题定性为“权力型监督”与“权利型监督”之争。[2]从学界已有的研究看，绝大部分论者主张人民监督员的监督属于权利型监督的范畴，[3]这一点与人民陪审员制度形成了鲜明对比。我国人民陪审员制度实质上是一种参审制，由公民直接参与行使审判权力。那么，人民监督员制度到底是一种从旁的察看和督促，仅仅提出批评和建议以供决策参考？还是在实务中已逐渐演变为某种程度上对决策权的行使？笔者注意到，根据高检院关于人民监督员制度的规定以及广安等地深化试点的做法，人民监督员独立进行评议，不服检委会拟处理决定可以提起上级院复核等，其比作为听证人员参加政府举行听证会的“权利”更大一些。这是否意味着人民监督员监督已沾有“权力”行使的标签？这无疑是一个关乎制度构建框架的基础性问题。对此，必须在立法层面予以定位，明确人民监督员制度实质上是一种发表意见的监督机制，还是一种行使国家权力的途径，以深化制度改革，
其三，这与人民监督员监督范围有限相关。从最高人民检察院的规定看，人民监督员制度确立了“三类案件”和“五种情形”为监督范围，这个范围在人民监督员制度创设之初是合理和恰当的，符合制度试点的渐进性要求。但现在来看，它只涉及和适用于检察工作中相当有限的部分，适用的范围相当有限。以2008年为例，当年全国检察机关共立案侦查各种职务犯罪案件33456件411791人，[4]但当年全国进入人民监督员监督程序的案件仅有5291件，[5]占15.77%。正因为此，这一制度试点的现实意义有限。当然，笔者注意到，有的地方如四川广安试点中进行了适当扩大监督范围的探索，如将被害人不服不批准逮捕决定、公安机关也未提请复议复核的非职务犯罪侦查案件，申诉人对刑事申诉复查决定不服的案件以及对刑事赔偿不予确认或者不执行刑事赔偿决定的案件等都纳入了监督的范围。但扩大范围的依据何在，范围扩大前后效果有哪些不同，目前的研究中没有充分反映，而这是一个关键问题，必须加以回答。笔者的基本立场是：从更好地促进“阳光检察”、检务公开、民主监督司法和司法民主来考虑，人民监督员未来需要更广泛与更深入地介入检察工作。适度扩大制度适用范围，应当成为人民监督员制度发展的考虑方向，但如何扩大，还有待进一步论证与探讨。
其四，这与人民监督员制度的实施成本与效果相关。“正义的第二种意义，简单地讲，就是效益。”[6]任何诉讼制度的构建与增设都涉及新的成本投入，人民监督员制度也不例外。
这里所言成本，包括时间成本和经济成本。案件监督从开始到完成到底需要多少时间成本，是否会影响诉讼效率，这种影响是否属于可以接受的范围，与其他诉讼价值取向是否达到相对均衡的态势，目前学界探讨得很不够。这应当引起重视，笔者在以往的研究成果中也专门论及该问题。因为，人民监督员的介入，增加了诉讼决策的程序和环节，在当下时间紧、案件多、人手少的情况下，能否普遍推行，值得研究。同样，人民监督员多人集体决策的做法，是否与小范围人员决策的普遍做法相一致，经济成本能否支撑，需要思考。
需要指出，这涉及一些重要的理论问题。比如，人民监督员的工作机制是否存在叠床架屋问题。与我国的人民陪审员制度、美国的大陪审制度等仅需一次性行使的权力机制不同，在作为决策主体的检察机关以外再设置一个监督主体，并规定在一定条件下启动检委会讨论、上级院复核等程序，无疑额外增加了人员、机构、时间等方面的支出，而这种程序又缺乏法律意义上的刚性效力，因此是否符合司法经济的原则，其合理性何在，以及下一步应当如何从效率角度加以改进，如是否考虑取消上级院复核程序等，都应当在深化改革时研究。再如，从比较法的视野审视，其他国家为何没有这项制度，我国的独特国情以及检察机关的特殊定位如何更好地为人民监督员制度提供坚实的实践支撑等，诸如此类的问题是理论研究和制度设计无法回避的重要命题。
在效果方面，从各种研究报告提及的数据来看，人民监督员不同意检察机关拟处理决定的比例较低，如2006年、2007年、2008年的全国数据分别为4.85%、4.37%、2.76%，但检察机关对人民监督员的不同意见有相当的采纳率，2006年、2007年、2008年的全国数据分别为74.21%、58.39%、65.07%，[7]均超过了50%。仅仅从结果看，人民监督员制度在整体上起到了监督与正当化检察权力的功能。但在笔者看来，该项制度的实质效果还未充分体现，因为其涉及面不宽且检察机关的不接受率不低。对此，应当深入分析检察机关对将近一半的人民监督员提出的不同意见没有采纳的原因，探讨如何增强监督的准确性。
其五，这与对已有的批评回应不够有关。尽管诸多研究成果包括《人民监督员制度实证研究：广安模式》均涉及对人民监督员制度合理性的论证，但与此相对应，学界的探讨也一直存在。[8]在我看来，回应批评仍是一项尚未完成的事业。尽管从人民主权与司法民主的角度看，人民监督员制度具有存在的正当性，但其合理性需要进一步论证，以更好地与刑事诉讼活动的基本规律相契合，这是需要我们直面的现实命题。
基于以上分析，笔者认为有两点需要强调：
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第一，重点考虑如何从更为宏观、更为整体、更为历史、更为比较法和更为现实的角度去发展和塑造人民监督员制度的具体路径和操作模式。一项新制度的生命力很大程度上取决于其推进力度、受欢迎程度和被实践接纳的广度上。下一步，甚至可以考虑跳出现有试点的框架，更为宏观、更为大胆地思考和探索。
第二，不断推进试点的做法值得肯定。在四川，省检察院以广安为改革深化的试点，通过与高校合作，设计出新改革方案并大力推行，再进一步发现存在的问题和不足，进而完善方案并实施，以此形成理论研究与实践运作良性循环。这种“实验性”的做法具有相当针对性与可行性，值得倡导。从理论研究的视角看，从方案设计——实践推广——总结完善——进一步推广的实证研究和改革方式，也是具有相当重要的学术意义与理论价值，值得借鉴与参考。
注释:
本文系根据作者在四川省人民检察院和西南政法大学司法研究中心联合举办的《人民监督员制度实证研究：广安模式》项目结项会议上的发言整理。
[1]《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一条明确指出，实行人民监督员制度的目的是“为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义”。
[2]参见左卫民、吴卫军：《人民监督员：理念与制度的深化和发展》，载《人民检察》2005年第8期。
[3]参见李建明：《人民监督员监督意见的效力探讨》，载《人民检察》2005年第8期；夏黎阳、唐宇驰：《试论人民监督员制度的完善》，载《人民检察》2006年第1期。
[4]数据来源参见2009年3月10日曹建明检察长所作的《最高人民检察院工作报告》，http：//www.gov.cn/test/2009-03/17/content_1261384.htm，最后访问日期：2010年3月8日。
[5]数据来源参见最高人民检察院人民监督工作办公室人民监督员工作处：《2008年人民监督员制度试点工作总结》，http：//fy.jcrb.com/fyfz/rmjdy/dinqi/200903/t20090304_187342.html，最后访问日期：2010年3月8日。
[6][美]波斯纳着：《法律的经济分析》，苏力译，中国大百科全书出版社1997年版，第1页。
[7]引注同[5]。
[8]参见余锋、谢小剑：《人民监督员制度的冷思考》，载《江西社会科学》2005年第10期；徐昕：《人民监督员制度批判》，载《香港社会科学学报》第31期，2006年秋冬季号；周安平：《人民监督员制度的正当性与有效性质疑》，载《南京师范大学学报》（社科版），2007年第2期。
《人民检察》2010年第6期
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