贯彻新民事诉讼法做好民事检察工作的若干思考

　　关键词: 民事诉讼法 民事检察工作 民事法律监督

　　内容提要: 2008年4月1日正式施行的新《民事诉讼法》，是对中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》精神的贯彻落实，主要目的是解决申诉难和执行难问题。根据新修订的《民事诉讼法》，建议进一步扩大检察机关受理民事申诉案件的范围，探索实行民事检察办案一体化机制，着力提高办案效率。与此同时，还必须提高民事检察队伍的素质和能力。

　　强人民法院、人民检察院工作的决定》精神的贯彻落实，主要目的是解决申诉难和执行难问题。根据新修订的《民事诉讼法》，建议进一步扩大检察机关受理民事申诉案件的范围，探索实行民事检察办案一体化机制，着力提高办案效率。与此同时，还必须提高民事检察队伍的素质和能力。

　　关键词：民事诉讼法 民事检察工作 民事法律监督

　　Approaches to New Civil Procedural law and Civil Procuratorial Work

　　2007年10月28日，第十届全国人大常委会第三十次会议通过了修改《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民事诉讼法》）的决定，于2008年4月1日正式施行。本次《民事诉讼法》修改，是对中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》精神的贯彻落实，主要目的是解决申诉难和执行难问题，因此与民事检察相关的内容比较多。除了《民事诉讼法》的修订以外，近年来，人民法院不断调整民事审判工作思路，加强审判工作改革，给民事检察法律环境带来了新的变化。另外，随着和谐社会建设的推进，人民群众对民事检察工作的期望越来越高，也对检察机关的工作提出了更高要求。鉴于上述情况，笔者以修改后的《民事诉讼法》规定为指导，结合上海民事检察工作面对的新情况、新问题，对民事检察工作特别是办案机制的改革完善作了若干思考，以期对我国民检工作的发展提供一些理论及实践上的支持。

　　一、准确理解新《民事诉讼法》有关民事检察工作的新规定

　　此次《民事诉讼法》的修改虽然是局部的修改，但是对民事检察工作意义重大，既解决了长期困扰民事检察工作的一些问题，也对我们的工作提出了新的要求。简要归纳，新《民事诉讼法》直接涉及民事检察工作的新规定主要有以下三方面。

　　（一）细化了人民检察院提起民事抗诉的事由

　　原《民事诉讼法》第185条关于抗诉条件的规定比较简单和概括，仅笼统地规定了四种，操作性比较差。例如对于一些事由是否属于法定抗诉事由，以及一些抗诉事由应当归人何种法定抗诉事由规定不够明确。新《民事诉讼法》第179条规定了当事人申请再审同时也是人民检察院提起抗诉的事由共有13项，增强了检察院抗诉工作的可操作性，有利于检察监督的有效实施。

　　（二）明确了检察院提起抗诉不以当事人申诉为限

　　新《民事诉讼法》179条第1款规定了当事人申请再审同时也是人民法院应当再审的13种情形，同时在其第2款规定了不需要当事人申请而是依职权启动的两种情形：即对于违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的，以及审判人员在审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，人民法院应当再审。由这两项再审事由的规定可知，检察院依职权行使法律监督职责，启动再审程序，并不以当事人的申诉为前提，换句话说，检察院只要发现有法定的情形，就应当依法履行监督职责，启动抗诉程序。这是《民事诉讼法》第14条关于“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”原则的体现。

　　（三）明确了裁定再审的期限和抗诉案件的再审法院

　　新《民事诉讼法》第188条规定，“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起30日内作出再审的裁定；有本法第179条第1款第（一）项至第（五）项规定情形之一的，可以交下一级人民法院再审”。这一条规定首先明确了检察院提出抗诉后法院开始再审程序的时间，使得抗诉案件的再审开始程序在期限上有法可依，有利于增强申诉人对于民事检察监督的信任和信心。同时，该条规定也明确了只有具备这五种情形之一的，才可以交由下级法院再审，对于遏止当前普遍存在的“上级检察院抗诉，下级法院审理”的不合理现象，推进民事申诉案件审理的规范化有重要意义。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、客观看待《民事诉讼法》修改对民事检察工作带来的挑战

　　《民事诉讼法》的修改较好地解决了民事抗诉工作中存在的一些理论和实践问题，为民事检察工作发展提供了良好的法律支撑与新的发展机遇。但客观而言，民事诉讼法律规则的修改和完善，也对现实中的民事检察工作提出了一些必须应对的新挑战。

　　首先，《民事诉讼法》的修改，对民事抗诉案件传统的受案来源产生了重要影响，短期内可能会使检察机关受理民事案件的数量减少。这是因为，以解决申诉难、执行难为主要目的的此次《民事诉讼法》修改，的确在不少方面通过完善制度，使申请法院再审的通道大为畅通。例如，新《民事诉讼法》将再审事由从原来的5项具体化为13项，明示了人民法院再审案件的立案标准，加大了保障当事人申请再审权利的力度，有利于当事人积极申请再审。

　　法院再审渠道的畅通虽然是一项重要进步，但是，对于检察机关的民事检察工作来说，客观上产生了分流、减少传统的受案来源的重要影响。以上海为例，自2003年至2007年，上海市各级检察机关受理的民事申诉案件数量一直呈上升状态，分别为977件、1089件、1231件、1291件、1291件，2008年则减少为1167件。据分析，2008年出现这种案源突然减少的情况，与短期内受《民事诉讼法》修改这一外在因素的影响有密切关联。

　　更加值得注意的是，近些年来，与《民事诉讼法》的修改讨论相伴随的是，人民法院不断调整民事审判工作思路，加强审判工作改革，其中一个重要内容就是大力倡导调解结案。据了解，各级法院调解案件的比例近年来不断上升，有的基层法院调解结案率达到了百分之八、九十。调解案件的增多，意味着法院裁判的减少，直接意味着民事抗诉案源的减少。

　　其次，新《民事诉讼法》采取了一系列的制度调整，例如明确规定“上级抗、上级审”的原则以及严格规定了法院对抗诉案件作出再审裁定的期限等。这些规定强调了“上级”司法机构的监督作用，有利于解决申诉难等问题，但同时客观上也对现行的检察系统内部不同级别机构之间的职责分工产生重要影响。

　　以上海市为例，自新《民事诉讼法》实施以来，上海在一定程度上出现了办案力量倒挂、不同层级检察院忙闲不均的现象。市检察院、检察分院的办案压力明显增加，而基层检察院的基础作用难以有效发挥。这是因为，上海的民事案件当事人在一审裁判后大多选择上诉，如果严格执行同级立案、同级审查的原则，上级检察机关就会比下级检察机关承担更多的立案审查任务。这一新的变化与上海检察机关对民事检察办案力量的配置产生了一定的矛盾。因为从上海检察机关对民事检察办案力量的配置来看，市检察院、分院并不占有人员配置的优势。特别是作为办案主力之一的检察分院，在人员、能力的组合上，与其要承担的职责相比一时还不完全适应。另一方面，基层区县检察机构在民事检察方面的作用则受到挑战。从新《民事诉讼法》实施前上海民事检察工作的实际来看，70％以上的人员在基层检察院，90％以上的案件受理在基层院，90％以上的检察建议在基层院，90％以上的探索工作都由基层院开展，基层检察院作用的发挥，关系到民事检察工作的全局。如何处理好《民事诉讼法》修改与基层民事检察工作的关系，切实做好基层检察院的民事检察工作，是当前面临的一项课题。

　　最后，近年来，随着社会经济的快速发展和市场经济体制改革的不断深化，各种新情况、新问题层出不穷，人民群众对于司法公正、加强审判监督的呼唤更加迫切。例如，近年来随着法院调解工作力度的加大，虽然法院直接的裁判有所减少以致民事检察传统的受案案源相应减少，但是，调解工作的新问题，比如违法调解、强行调解、虚假调解等不断出现，迫切需要检察机构加强监督。再如，近些年来，由于多种复杂原因，法院民事裁判文书等法律文书的执行日益困难，当事人自动履行的比例不断下降，要求强制执行的比例不断上升，而强制执行当中的问题不断涌现，也迫切需要检察机关加强监督。再如，近些年来，涉及国企改革中的国有资产流失、社会公共利益和弱势群体利益的保护等等，都非常需要检察机关加强监督和保护。虽然现实当中对于检察监督有迫切的需要，《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》对全面加强民事审判和行政诉讼的监督也提出了明确要求，但是，无论从检察机关自身的监督意识、监督能力，还是监察机构的民事检察办案机制来说，都还存在许多不相适应的地方，亟待改进和提高。

　　三、贯彻新《民事诉讼法》、做好民事检察工作的若干建议

　　（一）应当进一步探索完善民事检察办案机制

　　根据新修订的《民事诉讼法》，建议在以往工作的基础上，着力在以下几方面进行探索和改革，完善民事检察办案机制。

　　1．进一步扩大检察机关受理民事申诉的范围

　　宪法和法律赋予了检察机关对民事审判的监督权，抗诉监督只是其中的一种形式。民事检察部门要切实履行好民事法律监督职能，就必须树立全面监督的观念，不仅要办理可以抗诉的民事申诉案件，而且要对民事审判领域其他各种违法及司法不公的案件实施有效监督。对应该监督、可以监督的民事申诉案件都应受理，通过拓宽受案范围，拓展监督渠道，增强民事检察监督的实效。

　　根据最高人民检察院的要求，必须进一步发挥基层人民检察院对于民事申诉案件的受理主渠道作用，例如办理建议提请抗诉，提请抗诉，再审检察建议，调解监督，执行监督；发现、移送、初查职务犯罪线索，以及民事督促起诉等各项民事检察工作，发挥基层人民检察院的基础作用，做改革的先行先试者。

　　2．探索实行民事检察办案一体化，着力提高办案效率

　　按照目前的办案规则，一件中级法院二审生效的民事申诉案件从申诉受理到检察院最终提出抗诉，一般要经过建议提请抗诉，提请抗诉和抗诉审查三个阶段，规定时限可在9到10个月之间，如遇疑难复杂或下级院向上级院请示等情形，办案时间还会更长。民事申诉案件办案周期过长，效率低，制约了民事检察工作的效果与发展。

　　根据各地经验，笔者以为，可以从以下几方面推行办案工作一体化。一是积极运用交办方式，使案件合理分流。市检察院、检察分院可以将本院立案的案件，交给办案力量较强的基层院和基层院办案能手，由基层院受上级院指令进行案件审理，案件审查终结后直接由上级院审查决定是否抗诉。这样既减轻了市院、分院案多人少，基层检察院案件数量少办案力量富余的矛盾，也减少了建议提请抗诉或提请抗诉环节，能有效缩短办案期限。二是加强各级检察院之间的沟通协调。对于有价值的案件线索，市检察院、分院可以提前介入案件的审查和讨论，明确办案思路和指导意见。基层检察院根据市、分院意见具体办理案件，主要负责案件事实证据的准确性，市、分院负责适用法律、抗点、抗诉书说理的深化和把关，形成上下级院办案合力和联动。尽可能地减少案件审查过程中上下级检察院的重复劳动，提高办案效率和效果。三是积极推行网络辅助办案。通过网络这一现代科技手段，实行三级院民事案件网上辅助办案，提高工作效率。

　　实践证明，实施民事检察办案工作一体化，既能减少办案环节，加强案件流转速度，又有利于整合检察院民事检察办案资源，是提高办案效率的有效途径。

　　3．合理配置现有民事检察力量

　　民事检察“同级监督、上抗下”的法律规定使抗诉案件的办理主要集中在地级以上检察院，即上海的市检察院和分院，以致在市院、分院和基层院三级检察院民事检察部门之间存在人员配备与案件数量的“倒三角”的情况。新《民事诉讼法》实施后，法院再审审级上提一级，再审案件主要集中在中级以上人民法院，基层法院再审案件数量极少。从上海情况看，新《民事诉讼法》实施以来，上海市人民检察院、检察分院的办案数和相关工作量大量增加，“倒三角”的情况更加明显。

　　为了适应新《民事诉讼法》实施以后的新形势新任务的要求，应当对当前民事检察力量的配备进行适度的调整与改革。基本的原则是，应当从办案实际需要出发配置力量，不搞一刀切。当前可以采取的一个方法是，可以根据各检察院受理、立案、提请抗诉、抗诉等案件的工作量及要求的不同，设定人均办案基数，再根据这一基数来合理配置人员。重点是要加强检察分院、市院的民事检察办案力量。

　　（二）着力提高民事检察队伍的素质和能力

　　我国检察机关的民事检察工作是从20世纪90年代初开始的，发展历史较短、在长期以刑事业务为特色的检察院从客观而言处于一种边缘化的地位。近年来，在不断加强司法体制改革、维护司法公正的大背景下，民事检察工作日益受到重视，民事检察队伍的整体素质、能力和水平有了较大的提高，但是，与形势任务的要求相比还存在许多不相适应的地方，执法能力、业务水平与人民群众的需求和期待还有较大差距。尤其表现在：办案实践不够，与民商法律的迅猛发展和新类型案件明显增多的业务实际不相适应；人员结构、知识结构不合理，人员不稳定，专业化程度不高，影响工作连续性和业务水平稳步提升；从事民事检察工作信心和兴趣不强，爱岗敬业，勤于钻研，努力提高业务素能的风气还没有普遍形成；等等。根据现实发展需要，必须尽快把提高队伍素能，作为当前民事检察工作的一项重要任务来抓。根据我国民事检察队伍的实际情况，当前尤其要抓好以下两方面的工作。

　　1．加大业务学习和岗位培训的力度

　　为了应对民事检察工作的迫切需要，根据上海以及国内其他地方的一些经验，当前可以采取以下几种方法。一是加强与法院的交流，选送民事检察业务骨干到法院挂职锻炼。要做好对法院民事审判活动的监督，必须首先熟悉法院的民事审判工作，通过业务骨干的挂职锻炼，让他们熟悉审判实践，积累办案经验。二是根据形势和实际发展需要大力开展业务培训。目前，随着我国社会主义市场经济法律体系的不断发展和完善，民商事法律不断颁布和修订，因此，各级检察机构除了重视组织好民事检察干警对新出台法律法规的日常学习以外，每年还可邀请一些资深民事检察官、业务专家和法学专家，对各民事检察干警进行集中性的专业强化培训。三是大力开展多种形式的岗位练兵。通过疑难案件研讨，类案问题研究，办案能手示范，精品案件展示，法律文书展评，理论调研评比等形式，提高民事检察干警的实践能力和理论水平。

　　2．调整充实队伍，加强民事检察办案力量

　　要稳定现有民事检察队伍，同时根据民事检察工作的特点和专业化要求，从民事检察工作的长远和发展着眼，加大专业化建设力度，继续通过多种形式引进、培养民事检察专门人才。抓住当前我国法学高等教育快速发展的有利时机，积极引进配备民商法律专业人才。同时还应加强与法院系统的人员交流，吸收具有民商事审判工作经验的干部加入民事检察队伍。总之，要努力建设一支专业基础扎实、实战经验丰富、年龄结构合理、热爱民事检察工作的优秀队伍，适应广大人民群众对于加强民事法律监督的迫切需要。

　　注释:

　　*本文系上海市人民检察院党组成员2008年重点调研课题“民事诉讼法修改与民事检察工作若干问题研究”的部分研究成果。课题组组长：许佩琴，上海市人民检察院副检察长；课题组成员：上海市人民检察院民事行政检察处钱伟放、杨鹏飞、江禾、黄洵、王文军，上海市人民检察院 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一分院民事行政检察处潘漪。