审限制度：“二十周岁”后的挑战

　　现行民事诉讼法已走过二十度春秋，经历了我国经济急速上升期的二十年考验。与 1982 年颁行的 《中华人民共和国民事诉讼法》（试行）相比，现行民事诉讼法既为改革开放后经济发展趋势所催生，又助推了市场经济形成与发展的进程。在 1982 年 《中华人民共和国民事诉讼法》（试行）的基础上，现行民事诉讼法增加了代表人诉讼、协议管辖、诉讼前的财产保全、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序等制度与程序。这些新增制度与程序都为我国民事诉讼迈上新的台阶发挥了应有的作用。笔者认为，就当前民事诉讼所面临的形势看，现行民事诉讼法不容忽视的贡献与功绩是，“民事诉讼法不但进一步从法律上规范了民事审判工作，严格了各项审理程序，而且 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次规定了审限”。[1]

　　近些年骤然增长的案件数量，在一定意义上预示着 “诉讼爆炸”不再是遥远的 “寓言”。也许，几年之内我们就要身临其境地体会到它给我们的生活带来的困顿。假使 “诉讼爆炸”真得要来，我们是否已做好准备？笔者以为审限制度是可以助我们渡过 “诉讼爆炸”激流的方舟之阵中的“旗舰”。

　　一、审限制度：“诉讼爆炸”中的 “中国优势”

　　“诉讼爆炸”是后工业时代经济关系失衡与公民权利意识膨胀相互影响的结果。“诉讼爆炸”一词，从一个侧面也发映出法院面对潮涌般的案件机能失灵的状态。“诉讼爆炸”意味着机能性失灵的司法危机的出现。作为对包括经济关系在内的社会关系进行事后调整的社会活动调整方式的司法，一旦失灵，将导致经济关系的紊乱。因此，从一定意义上讲，司法危机的显现既是金融危机发生的先兆，也对金融危机的发生难辞其咎。金融危机引起经济关系剧烈的非正常波动，进一步引发大量纠纷并促使法院受理案件数量急剧增长，最终加剧司法危机的烈度。

　　笔者认为，危机中司法所体现出来的 “软肋”是司法效率的低下。在案件快速增长的 “诉讼爆炸”时期，需要的是对案件快速且妥当的处理。“诉讼爆炸”态势之下，最严重的后果是民众对于法院的信任的丧失，亦即司法权威的丧失。对于当事人而言，法院能否快速处理自己的案件，是一个态度问题；而法院处理结果是否妥当是一个能力问题。如果说在特定时期下，尤其是仍有法定救济途径的情形下，能力问题是可以谅解的，而态度问题却是不可以谅解的。案件处理速度上的任何托词都是当事人难以接受的，因为这与法院进行纠纷解决的核心功能是不相符的。审理周期长、案件积压、诉讼拖延对司法权威的消损比一些案件的实体裁判不公正对司法权威的消损来得更快、更为直接，也更为容易引起纠纷负面效果的恶性扩散。在“诉讼爆炸”的时代背景下，如何提高司法效率就成为一个世界级的命题。普通法系国家和民法法系国家无不将司法效率的提高作为其司法改革的主要方向。

　　2008 年我国法院受案数量突破一千万件。这是一个标志性的数字。这个数字意味着我国进入了诉讼案件的高速增长期。如果以美国的人口基数以及其在上世纪末就已达到的每年 2000 万件民事案件受案量作为参照系数，我国还没有进入“诉讼爆炸”时期。由于我国在世界性的金融风暴中体现出强韧的抗打击力，以英国为首的一些媒体宣称中国将是二十一世纪唯一的超级大国。我们可以暂不细究这种宣称的动机或者企图，但是，有一点是可以肯定的，从我国的人口基数、经济发展态势以及民众不断增强的权利意识看，我国不可避免地会成为一个超级诉讼大国。我国处在“诉讼爆炸”前夕。这可能是对我国当前态势一种较为理性的判断。如果缺乏有力举措，“诉讼爆炸”迟早会来，我国的司法效率是否能应对这一场风暴呢？

　　论及司法效率，我国有一项令学者和实务界人士引以为傲的制度。这项制度的确是彰显中国特色、西方国家少见的制度。它就是审理期限制度，简称审限制度。如果以我国民事诉讼法所规定的普通程序的 6 个月的基准审限，简易程序的 3 个月的审限，与西方国家审理民事案件的审理周期相比较。我国司法效率的确是有制度保障的。审限制度的确是一项优质制度，它能够体现我国应对“诉讼爆炸”的“中国优势”。这种优势，也正在获得西方国家的认可。

　　然而，我们需要注意的是衡量司法效率的核心要素是法官个人每年处理案件的数量。下面的“六国法官数量、工作量对比表”足以说明在这一核心要素上我国与西方发达国家的差距。

　　世界上六个国家法官数量及其工作量对比 [2]（p196）

　　上述数据显示，我国法官个人办案数量与西方主要发达国家相比，差距悬殊是巨大的。同时，我们也不能不意识到，西方国家诉讼周期长的困窘现状是在法官个体办案数量较高的前提下产生的，其根本原因是诉讼案件的总量庞大。以经济发展速度与人口基数作为依据，我国诉讼案件的总量仍处在奔向高峰期的进程中。如果我国的诉讼案件总量也达到西方发达国家的那样的规模，我国法官个体办案数量与办案能力绝对难以适应诉讼的需求。届时，我国现在引以为傲的审限制度也将如溃堤一样被冲毁。

　　笔者认为，作为一项“国产”的优质制度，审限制度是我国应对“诉讼爆炸”、延迟甚至避免其到来的重要制度。在案件数量不断增长的态势下，审限制度所蕴含的效率因素决定了其在当代诉讼中无法替代的价值。对于审限制度，我们应打破僵化、静态的观念，应充分激活其在民事诉讼中的功能。审限，可分为消极的审限与积极的审限。消极的审限是制度性的审限，积极的审限是司法心理意义上的审限。积极的审限是消极审限的基础，也是真正提升司法效率的动力。在民事诉讼法颁行二十年、审限制度年满“二十周岁”之际，本文试图从审限的双重内涵出发，直面我国审限制度的现状，探寻我国审限制度存在的缺陷，并为其全面提升制度效能勾画蓝图。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、审限制度：隐形的 “缺口”

　　一些优质制度，如果弹性过大，可能使其制度效能难以充分发挥甚至形同虚设。审限制度也存在这样的隐忧。目前，我国规范审限制度的法律条文主要由《民事诉讼法》第 135、146、159、163、165、248 条和最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》（以下简称《审限规定》）的二十四个条文构成。《民事诉讼法》用六个条文规定了普通程序、简易程序、二审程序、特别程序的审理期限以及有关审理期限延长的制度，明确了涉外民事诉讼中不设定审理期限的制度。《审限规定》明确规定了各类案件的审理、执行期限；立案、结案时间及审理期限的计算；案件延长审理期限的报批；上诉、抗诉二审案件的移送期限；对案件审理期限的监督、检查五个方面的具体制度。可以说，我国审限制度有着较为扎实的法律规范基础。

　　然而，我国审限制度在运行过程中，已经显现出三个方面的 “误识”，暴露出审限制度的三个隐形“缺口”：

　　（一）“调解期不计入审限”

　　在民事诉讼实践中，“调解期不计入审限”的说法常常成为个别法官在超审限办案时打发当事人的托词。调解期究竟应否计入审限呢？笔者就此询问过多位一线资深法官，令人吃惊的是他们的观点竟然相当模糊。审限制度始设于我国 1991 年 《民事诉讼法》。对调解期究竟应否计入审限的问题，《民事诉讼法》并没有明确规定，但是，从 《民事诉讼法》为克服“久调不绝”的弊端，确定自愿、合法调解原则，并进而确定“调解不成、及时判决”的调、审关系的立法意图看，《民事诉讼法》断然不会给自己新设的审限制度拉开一个足以使审限制度丧失基本功能的“缺口”的。从法理层面看，无法律则无权力。只要法律没有规定调解期不计入审限，就没有任何法院或者法官可以行使超审限调解的权力或者拥有借口调解而超审限的权力。这一点，在2000 年 9 月 28 日起实施的 《审限规定》 中体现得更为明确。《审限规定》 第 9 条明确规定十二种期间不计入审理、执行期限。这十二种期间中并没有调解期间，也就意味着在 2004 年最高人民法院 《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》 （以下简称 《调解规定》）生效前，“调解期不计入审限”的说法纯属无稽之谈。目前，作为“调解期不计入审限”的说法最为有力的依据就是 《调解规定》第 6 条。《调解规定》第 6 条的具体内容为：在答辩期满前人民法院对案件进行调解，适用普通程序的案件在当事人同意调解之日起 15 天内，适用简易程序的案件在当事人同意调解之日起 7 天内未达成调解协议的，经各方当事人同意，可以继续调解。延长的调解期间不计入审限。对于这一被某些法官随意挥舞来宣称“调解期不计入审限”的“法器”，应该明确其三点适用条件： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一、必须组织过答辩期满前调解，否则，无权主张不计入审限的调解期；第刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、答辩期满前调解失败，当事人各方同意继续调解。需要注意的是，此处的继续调解必须是当事人各方都同意，只要有一方拒绝调解就不符合条件，法官一厢情愿地进行调解就更不符合条件；第三、不计入审限的是答辩期满前调解失败后延长的调解期，以前已经经过的调解期仍要计入审限。刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />综上所述，2004 年 《调解规定》仅仅规定了一种极其特殊情形下可以不计入审限的延长的调解期，因为其适用条件极其严格，适用范围也是极其狭窄的。这一制度本不该对审限制度的实施构成冲击，但是，由于实践中相当多的法官并没有清楚把握这一制度的适用条件而将其泛化为“调解期不计入审限”的误识，我们不得不采取有效措施封堵这一审限“缺口”，因为我国法院调解率正以极快的速度逐年上升。据最高人民法院工作报告，2008 年各级法院经调解结案的民事案件 3167107 件，占全部民事案件的 58. 86%；2009 年审结的一审民事案件中，调解和撤诉结案 359. 3 万件，占 62%，同比上升 3. 1 个百分点。“调解期不计入审限”的误识不纠正，将直接导致审限制度“瘫痪”。

　　（二）“审委会讨论期间不计入审限”

　　这也是个别法官为案件超审限给当事人作出的一种解释。首先这也是在诉讼实践中一种常见的误识，在 《审限规定》第 9 条明确规定的不计入审理、执行期限的十二种期间中并没有审判委员会讨论期间。最高人民法院 《审判委员会工作规则》中也没有这样的规定，因此，这种说法是于法无据的。然而，这一说法在实践中却大行其道。在任何一个法院，审判委员会工作时间是有限的，审判委员会召开的人数是有要求的 （如委员超过半数），等待上会的案件是比较多的，因此，从将案件提请审判委员会讨论到审判委员会可以开会讨论这个案件是需要等待较长的一段时间的。审判委员会对一个案件并不一定一次开会就能作出结论，即便审判委员会讨论作出决定，如果合议庭成员提出异议，还有可能重新召开审判委员会来讨论、决定。这又是一个漫长的过程。因此，审判委员会讨论案件期间不计入审限的做法常常产生超审限案件。这种超审限案件的出现，由于有审判委员会这一法院内最高审判组织的介入而被“正当化”。这种“正当化”又会导致这种超审限案件的增多。刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />综上所述，“审委会讨论期间不计入审限”的认识与做法是对于审限制度有着强烈负面影响的“缺口”，应该采取有力措施加以封堵。

　　（三）“超审限无责任、无救济”

　　在诉讼实践中，审限制度是一种比较“软”的制度。尽管 《审限规定》第 23 条规定，审判人员故意拖延办案，或者因过失延误办案，造成严重后果的，依照 《人民法院审判纪律处分办法 （试行）》第 59 条的规定予以处分。具体而言，处分办法是：为谋私利故意拖延办案的，给予警告至记大过处分。情节严重的，给予降级至开除处分。因过失延误办案，造成严重后果的，给予警告至记大过处分。然而，这一貌似严厉的处分规定似乎一直处在冰冻状态，因为超审限办案而被开除的法官，鲜有人矣！ 我们几乎可以说，超审限无责任；同时，我们完全可以说，超审限无救济。超审限案件吞噬的是当事人的时间利益。对于这种损害当事人有什么救济途径呢？上诉不可以、异议也不行。那就申请再审吧。按照新修订的民事诉讼法，并没有明确规定超审限这种违反法定程序的再审事由。正因为如此，对于法官而言，超审限其实没什么责任；对于当事人而言，超审限根本找不到一个合适的救济途径，所以，审限制度是越来越“软”。这也是应该采取有力措施加以封堵的一个“缺口”。

　　三、审限制度：迎接“二十周岁”后挑战的革新

　　自 1991 年民事诉讼法确立审限制度以来，这一具有中国特色、体现“中国优势”的制度已走过二十度春秋并将面对更艰巨的挑战。为更好的应对挑战，可以考虑对审限制度进行革新：

　　（一）明确“法定审限内结案率”作为法院工作报告应有指标

　　“法定审限内结案率”是衡量司法效率的重要指标，也是对当事人在诉讼中的时间利益的有效保障。如前所述，相当多的法院在一年一度向各级人大汇报的法院工作报告中忽略了 “法定审限内结案率”这一指标。这种忽略，实际上是规避人大和社会公众的监督，是在提升司法能力方面放弃对自身的鞭策。最高人民法院应当通过适当途径，明确要求地方各级法院和各专门法院在每年向各级人民代表大会进行汇报工作时，应在报告中明述“法定审限内结案率”。在这种有效鞭策之下，可以预见，越来越多的法院会真正实现 100% 的“法定审限内结案率”，从而提升自己的司法能力。只有我们的法院越来越从容地在审限内应对当前的案件，才能稳步提升司法能力，有效推迟“诉讼爆炸”的到来；即便真的发生“诉讼爆炸”我们也可以应对自如。

　　（二）进一步明确不计入审限的期间

　　目前看来，《审限规定》第 9 条明确规定的不计入审理、执行期限的十二种期间还较为妥当。如前所述，实践中盛行的“调解期不计入审限”、“审判委员会讨论期间不计入审限”的做法必须予以纠正。具体操作路径可以设想由最高人民法院重新制定关于审理期限的司法解释，在此新的司法解释中从正反两方面进一步明确不计入审限的期间。

　　（三）推行积极审限激励机制

　　审限制度的核心要旨是督促法官能够尽可能有效率地处理案件。被动执行与主动追求之间，当然是主动追求能够取得更好的绩效。只有以高效结案为荣、拖延办案为耻的司法心理成为一种主流心理倾向；只有法官形成积极审限意识和尊重当事人时间利益的观念；只有推行积极审限激励机制，不断强化上述心理倾向、意识与观念，我国才能在审限制度的实施上变被动为主动。当前，有的法院通过“内部审限”、“审限内提速”等方式来促进司法效率的提升，这是好的趋势。不过，只有这些改革的方式具有利导因素，才能取得效果。因为法官的行为取向也基本上是符合“经济人”假设的。“利用发放办案经费来促进效率的提高”的做法 （即承办的案件如果在一个月内结案，则拨付院内规定的全部办案经费，审限每延长一个月减少拨付院内规定办案经费的10% ）[3]仍有些强迫多于利导的因素。本来不多的办案经费还要减少拨付是否合法、合理值得进一步探讨。合理的做法是法院将高效结案能力作为法官业绩综合考评的重要指标，与法官的经济收入与升迁密切挂钩。

　　（四）创设超审限案件的救济途径

　　超审限案件的最大受害者是当事人。当事人也是超审限案件最积极的监督者。超审限案件严重侵害了当事人的程序期待权。创设超审限案件的救济途径既可以维护当事人的合法权益，也可以对超审限案件进行有效的监督与纠正。笔者认为，可以参照当事人执行异议的救济模式创设当事人超审限异议制度。一旦发生超审限事实，当事人可以向受诉法院提出超审限异议。对于受理此类异议的法院机构，也应由最高人民法院明确，比如法院内的审判流程管理办公室。对于超审限异议法院应认真审查，异议成立的，立即裁定异议成立并指令法官限期七日之内结案；被指令限期结案的法官，不能在限定期间内结案，应进入追究该法官违纪责任的程序，并另行指派法官审理此案；经审查，异议不成立的，裁定驳回当事人的超审限异议。对此裁定不服，当事人可以向上一级法院申请复议。

　　（五）体制性治本之策

　　超审限有两种原因，一种原因是为牟私利故意拖延，另外一种原因是体制性的障碍。上述四种建议为治标的“急救术”，治本之策还需从下边三个方面克服我国审判面临的体制性障碍：

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第一、强化审判主体适格性。审判体制高效运行的基础是审判主体的适格性。审判主体的适格性基本要义是指审判人员 （主要指法官）应具有基本的审判能力。笔者曾经在内蒙古自治区兴安盟的一个基层法院调研。这个法院具有审判员资格的法官有 75 人，能写判决书的却只有 30人。审判的实际状况是，只能由 30 个人来做 75 人的活儿。法官不能写判决书，就好像医生不会开处方。这种缺乏基本业务能力的人正在从事着审判工作，本来很难让人信以为真，然而，这一切正在发生。审判主体不适格是审限制度难以彻底实施的首要障碍。这一问题，不仅在我国基层法院广泛存在，在中级法院也不能避免。就当前形势而言，极有必要在全国范围内对全体具有审判员资格的法官进行审判业务技能专项考核，进而实现分流，即将法官分为审判业务型法官与非审判业务型法官。此次业务考核之后，审判业务型法官专门从事审判活动，享有较高的审判业务津贴。非审判业务型法官只能取得法官助理或者法院内行政岗位等职位。同时，以此次确定的审判业务型法官数量来确定每个法院审判业务型法官的员额编制。以后，法官的录用不仅要通过司法资格考试，还要通过至少是由高级法院组织的审判业务技能考试。若真如此痛下决心强化审判主体的适格性，不仅可全面实现消极审限，还会顺畅地变消极审限为积极审限。

　　第刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、理顺审判主体间关系。我国审判主体的关系以科层制形式组织起来。合议庭一般成员之上是审判长、审判长之上是庭长，庭长之上是院长，院长之上是审判委员会。或者是独任审判员 － 庭长 － 院长 － 审判委员会这样的科层格局。从效率价值的实现、审限制度彻底实施的角度看，合议庭、独任审判员自主审判、自负责任的“平面化”关系格局显然比层层审核、讨论决定的科层化关系格局更为可取。众多研究成果也表明，科层化关系格局对于公正价值的实现也是弊大利小。纵然，我国当前基于对审判主体适格性的忧虑，而不能放弃并彻底改造法院内的科层化关系格局。要应对“诉讼爆炸”所引致的危机，这是必须要走的一条路。

　　第三、营造“绿色”审判环境。我们得承认，我们现在的审判环境是“灰色”的审判环境。在审判实践中，有一些法官故意、乃至恶意拖延诉讼，当事人的时间利益成为法官进行司法交易的筹码。其实，这也不能完全归咎于法官。坏法官是当事人“宠”出来的；坏法官也是当事人“引诱”出来的。如果有当事人愿意出一千元让法官拖延一天的话，有多少法官宁可捍卫法院提前审结一天奖励一百元的荣誉也不愿接受重金的诱惑呢？“绿色”象征着生机、象征着良性循环、象征着和谐。营造“绿色”的审判环境，需要党政各部门、社会各界、尤其是当事人来努力。现在，要做的事包括两方面，一方面要剪除稗草，另一方面要植入新苗。这需要：党政各部门与社会各界能够一起努力弘扬司法正气，抵制司法邪气；当事人宁可选择投诉不轨法官，也不愿为一时之利与法官勾兑。

　　注释:

　　[1]最高人民法院民事诉讼法培训班编：《民事诉讼法讲座》，法律出版社 1991 年版，第 60 页。

　　[2]朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，中国人民大学出版社 2007 年版。

　　[3]屈伟：《敖汉旗人民法院工作报告》（2009 年 2 月 20 日在敖汉旗第十五届人民代表大会第三次会议上），http：/ /www．aohan．gov．cn / zt /09lh / wj6．htm． 访问日期：2010 年 5 月 6 日。

《当代法学》2011年第1期