ADR又称非诉讼纠纷解决方式、替代性纠纷解决方式。“虽然从表面上看，替代性纠纷解决办法是一个有序体系，但事实上它只是一组供当事人任意选择用来避免对抗性诉讼的办法”（宋冰，1998）。对ADR有两种理解：狭义的ADR主要是指非仲裁非诉讼非行政处理的纠纷解决方式；广义的ADR可涵盖所有非诉讼纠纷解决方式，既包括传统的民间调解和商事仲裁，也包括当代创造的新型ADR（如美国的混合型ADR），同时还可以容纳更多今后可能出现的新的类型，包括行政性和准司法性解纷机制（范愉，2007）。二者分歧的焦点在于行政机关或类似行政机关所设立的纠纷解决程序是否属于ADR.本文采广义说。当代世界存在不同发展格局和形式各异的非诉讼纠纷解决机制，而且“21世纪将是ADR发展的新时代”（范愉，2007）。ADR为何具有如此的生命力，笔者认为乃其功能使然。
（一）补充诉讼功能
现代纠纷具有三个特点：一是需要迅速处理。审判程序的严格性导致难以及时解决纠纷。二是需要借助专门知识，绝非仅靠动之以情、晓之以理就能平息。日、美等国设立了斡旋调停的专门机关，这些机关不仅“拥有自己的调查机构，而且还有精通特定专业领域知识的人员负责处理纠纷，所以在信息的收集及判断上具有优势，使纠纷得到更为符合实际地解决” （[日]江藤弘一，1979）。三是强调对相互冲突利害关系进行调整。当今世界司法资源供不应求。重庆个别基层法院法官一年要审结一、两百起案件，法官对案件疲于应付，无暇顾及调整、恢复利害关系。在日本，“行政机关所设置的纠纷处理机构不仅对一方当事者要求解决的纠纷给予事后的处理，还往往以一般地预防侵害发生的意识，对没有暴露出来的纠纷也进行积极的事前干预。这种做法受到了消费者这样的当事者集团的欢迎”（棚濑孝雄，2004）。
（二）有助于协调法与情的关系
法官严格依法作出裁判，有时纠纷却未得到解决，原因是多方面的。一是立法者可能出错。二是纵然立法者制定的某项规则是正义的，但依据该规则做出的裁判是否合理，还受制于法官业务、道德素质、法治环境等诸多因素。这些因素使法官创造的公正是立法者的公正，而立法者的公正观不同于公众的公正观，即通过程序达至的正义未必就是公众所能接受或期望的正义。ADR对当事者的主张是否有理的评价通常以生活逻辑、道德情理为基础，对话更为容易。运用民间情理解决纠纷，还能使当事人获得“问题是自己解决的”的感觉从而使纠纷解决的方式和结果更易接受。
其实，ADR的最终目的是矫正立法公正追求社会公正，正如美国前大法官沃伦？伯格所说“我们能提供一种机制，使争议双方在争议少、精神压力小，比较短的时间内获得一个可以接受的结果，这就是正义”（W.Burger，1982）。
（三）有助于解纷方式的多元化
20世纪80年代，ADR在西方世界备受青睐，在我国却是另外一番景象。由于我国刚刚进入法制现代化建设，出于对千年人治的憎恨自然地崇尚法治，但又把法治简单等同于对诉讼的亲近和利用，把调解、仲裁等非讼解纷方式视为实现法治障碍而无情鞭挞；司法机关积极地以诉讼结合传统解纷方式，并有步骤地通过增加司法人员应对“诉讼爆棚”的现实，但这种做法成本高昂效果却不佳。更有学者提出“健全、稳定的社会，应有适应不同需求的多元化纠纷解决机制，即由诉讼、行政、调解、仲裁以及自救等多元化形式构成，且纠纷的解决应趋于社会化”（刘武俊，2002）。
（四）有助于实现法治的可持续发展
法治的运行应是动态、可持续的，法治可持续发展中最重要的是公民和司法人员的素质。纠纷非讼解决有助于强化公民的道德理性，不致于使家庭的温情、邻里的礼让、对社会的责任感随着纠纷的发生弃之脑后，进而增加凝聚力，同时有助于培育公民的自治能力。法治与自治密切相联，自治不但意味着被赋予自我选择的机会，同时也蕴含着对自己作出决定的认同和负责之意。法治并非毫无根基的法治，而是以自治为生存土壤；自治并非恣意妄为的自治，而是以法治为指引的自治。为了促进纠纷的非讼解决，各国设立了众多的专门进行调解的机关，专门机关在促使纠纷解决的同时，还促进了社会整合和各群体的认同，使人与人之间更易于沟通，同时通过交流、协商、参与等活动，将公民培育为法治社会所需的自治、自律的市民。此外，纠纷非讼解决还有助于提高法官素质，树立司法权威。采用增加法官人数、简化诉讼程序等治标不治本的举措应对诉讼压力是无奈、被动之举。长此以往，法官素质难以提高，民众对司法的信任度也会受到影响，其破解难题正是从适当地节制诉讼开始。法治的可持续发展需要高素质的法官，还需要有自治能力和道德理性的市民，更需要法律规范的制定和适用与传统习惯相契合，唯此法治在中国这一特殊语境中才能焕发出生机和活力。
ADR功能的实现与重庆的探索
ADR功能的实现是需要一定载体的。重庆随着改革的深入和经济的发展，社会矛盾呈现出跨行业、跨区域、多主体等特点。鉴此，重庆积极借鉴国内外先进理念、经验，并使之与本土资源的传统优势有机融合，开展了建立和健全非诉讼纠纷解决机制的各项工作。
（一）积极推动人民调解工作的发展
作为ADR重要组成部分的人民调解制度在中国的运行并非令人满意，更新观念是改变现实的先导。最高人民法院院长王胜俊指出，要坚持“调解优先、调判结合”的原则，创新调解方式，加强审判工作与人民调解、行政调解、仲裁等方式的衔接，合力化解矛盾纠纷。更新观念就是要树立“调解优先、调判结合”的理念，把调解作为审判工作尤其是民事审判工作的首要选择，优先贯穿于审判全过程，力争实现案结事了。调解优先是精髓，调判结合是保障，在调解优先的基础上实现调判结合，实现法律效果与社会效果的有机统一。同时，狠抓基础工作，加强人民调解的规范化、便民化、社会化建设。
1.推进人民调解的规范化建设。重庆在全国率先颁布有关人民调解的地方性法规——《重庆市人民调解条例》，该《条例》明确了人民调解委员会的组成、设立，人民调解的范围、程序，调解协议的法律效力等事项，尤其是对调解经费做出规定。只需填写《人民调解纠纷登记表》的简单纠纷每件可给予5～10元的补贴，需要制作《人民调解协议书》的每件给予30～50元的补贴；疑难、复杂的给予100～200元的补贴。重庆成为全国首个实现基层调解补贴省级财政统筹的省份。
2.致力于人民调解便民诉讼网络化建设。“便民诉讼网络”是指以人民法庭为中心，在所辖的乡镇社区及村社驻地设置“便民诉讼联系点”，聘任人民调解委员会成员为便民诉讼联络员，形成法庭、联系点、联络员三位一体辐射整个辖区的“便民诉讼网络”。
3.促进人民调解社会化建设。社会化就是借助社会力量发挥人民调解的作用。2007年11月重庆市高院要求各级法院充分借助社会力量做好案件的调解工作，邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体、其他组织或者具有专门知识、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作；2008年6月，巴南区工商联在全市率先成立了非公有制经济调解工作室，组建了30人的义务调解员队伍。为促使调解工作的规范化，巴南区法院、区司法局制定了《暂行办法》，规定涉及非公企业和人员的诉讼案件原则上实行调解前置程序，为加强非公人士团结和谐发挥了积极作用。
（二）仲裁的利用率较高
重庆房地产开发、工程施工、金融证券、国有资产运营、中小企业和知识产权等6大重点领域，对仲裁的认可度越来越高。房地产买卖合同、家庭装饰合同、金融信贷合同的仲裁选择率分别达到63%、71%、31%.重庆八大投资集团、四大商业银行、重庆大学等单位有600亿元标的合同约定发生纠纷时，选择了由仲裁委仲裁。在此基础上，重庆将进一步加大宣传力度，大力推进仲裁公信力建设，健全仲裁网络，为当事人提供更方便快捷的服务。
（三）探索委托调解机制
法院可与当地司法行政部门、政府部门、街道、乡镇、行业协会和大型企业或其它单位联系，委托人民调解委员会或其它组织对人民法院受理的民事案件进行调解。委托调解期限在30日以内，调解不成的应当及时审理，经委托调解达成协议，当事人要求法院出具民事调解书的，法院在依法审理后，应当出具民事调解书，民事调解书由当事人签收后生效。民事纠纷委托人民调解工作不仅能够有效缓解人民法院的审判压力，而且能为建立“人民调解前置”的法律制度提供实践经验，因为“民事纠纷委托人民调解”工作实际上就是“人民调解前置”制度的雏形（孙育伟，2009）。
（四）全力构建“大调解”工作格局
2009年9月，重庆市高院对全市构建“大调解”工作格局做了专题部署。力争把构建“大调解”格局与巩固便民诉讼网络结合起来，充分依托便民诉讼网络开展调解工作，加强人民法庭巡回审判站与当地人民调解组织的诉调对接，方便群众解决纠纷。力争把构建“大调解”格局与加快扇形工作面建设结合起来，在业已成熟的便民诉讼网络基础上，形成法院主导、行业辐射、网络支撑的扇形工作联系面，把扇形工作联系面作为重庆城区“大调解”工作格局的特色品牌进行打造。
制约ADR功能实现的因素及对策
（一）存在的问题
1.认识上形式化、表象化、极端化倾向。社会中各种因素是相互关联的，政治权力的支持、对法治有限性的反思、社会文化的引导等因素使得人们日益重视传统的调解制度，但是矫往总是容易过正。近年来，一股“调解大跃进”之风刮起并蔓延，表现在案件调解率不断攀升、逐年刷新，而且几乎所有法院都将调解数、调解率等列为考核指标甚至是首要指标。云阳法院规定民一庭、四个人民法庭要通过诉调对接结案500件，调解率上升一个百分点，年终考核就增加一分。正当的激励机制固然应当存在，但是制度设计的简单化、功利化必然诱发“强制”、“诱导”调解行为。试想如果案件本身不宜调解或当事人不愿调解，法官在业绩考核制度面前也不得不调解甚至强行调解。过度的调解往往会引起反感，而且很多案件调解后还是进入了执行程序，并没有实现“案结事了”的预期目标。
2.组织定位不准、人员角色错位。人民调解应体现人民性、乡土性、自治性、灵活性等特征，而现行的人民调解组织行政色彩浓厚、人员角色混乱，难以发挥最基本的纠纷解决功能。法律将人民调解委员会定位为在基层人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。目前的基层调委会大都隶属于村委会、居委会，政府主导已悄然取代政府指导。地方党委领导下的人民调解是否会为追求政绩而对当事人的诉权、处分权进行诱导和压抑，是否会对司法独立造成损害，笔者认为肯定的答案将是或已是不容置疑的。此外，调解人员大多身兼数职。需要牢记的是调解的基本功能是解决纠纷，且必须是公正地解决纠纷，而要实现此目的，纠纷解决组织和人员必须中立，中立是公正的前提和保障，所以人民调解的组织和人员必须中立，否则就会出现久调不决、调而不解、调而不结的局面。
3.制度创新不足。创新不足已成为制约人民调解制度发展的瓶颈。主要问题是“人民调解组织已纳入了许多不同性质和功能的解纷机制，超越了其基本定位和能力，容易导致解纷机制的混乱”（范愉，2007）。首先，同兄弟省市相比，许多解纷机构如物业纠纷调解、消费纠纷调解并没有建立，这与直辖市的地位不符，也不利于构建多元化纠纷解决机制。其次，促进中介机构的规范运作，发挥其在纠纷解决方面的重要功能。第三，进一步明确民间调解（如社区调解）与专业性调解、行政调解及诉讼调解之间的关系，如何实现协作与配合。第四，如何充分发挥现有解纷机构的作用。目前，责任追究难以到位，一些矛盾纠纷久调不解，错过了最佳解决时机，在追究责任时互相推诿、扯皮，都不承认是自己工作失误导致的。
（二）应对策略
1.理性认识调解。调解被西方学者誉为“东方经验”，成为“中国特色”解纷方式，但是调解所处的环境——中国社会已发生巨大变化，由传统的“熟人社会”进入“陌生社会”，因此过度推崇调解和强制调解是对社会现状的误读。笔者认为必须规范诉讼调解。一要恪守调解自愿原则，查明事实、分清是非以及合法原则。二要正确理解调判关系。“调解优先，调判结合”说明调与判的关系是前者优于后者，但是这是整体判断，并不代表在任何个案中调解都优于判决（范愉，2007）。法院是不能拒绝裁判的，当和意无法达成必须及时做出判决。“调解优先”与“该调则调，当判则判”的含义是一致的，对于社会影响较大、与确立社会公平正义有关的案件不应适用调解，刑事案件与行政案件应当慎用调解。三要改革不合理的法官考核指标。调解率、上诉率等虽然促使法官重视调解，但法官改变观念远没有我们想象的简单，而且调解有其固有的局限和弊端，调解并非万能的。调解在我国经历了否定之否定的过程，今天对调解的认识应是理性、全面的，绝不应出现强制、诱导等低水平现象，应有质的提高。
2.正确确立人民调解组织的法律地位。首先，应确保组织中立性。有学者认为“考虑将人民调解委员会从基层组织中剥离出来，还其真正的民间性，使其更具亲和力和可依赖性，赋予其类似于仲裁委员会的独立地位（袁兆春，2009）。”笔者认为是恰当的，政府应有所为有所不为。“无需也不应该过多介入一般的纠纷解决过程，而是集中精力解决政策性、公益性纠纷，将重心转向引导和帮助社会培育自治解决纠纷机制与能力上，包括在全社会树立和宣传理性的纠纷解决观念，改善贫弱阶层的权利生态，鼓励和资助社区、社会团体和个人从事纠纷解决，维护司法解决纠纷的权威等等”（吴英姿，2008）。政府是监督、引导人民调解组织，为其创造宽松的生存空间并提供强有力的制度保障，而不是代行人民调解组织的各种职能，否则将导致其功能萎缩。其次，要实现“三调联动”的衔接。为了解决“三调联动”的衔接难题，河南省2009年出台《关于建立人民调解、司法调解、行政调解三调联动机制的意见》，对衔接配合中容易出现的问题进行了探索，可资借鉴。第三，要建立健全人民调解员的选聘、培训、考核、奖惩制度。对因调解不力而导致矛盾激化，诱发严重影响社会稳定的重大群体性事件的单位和个人，严格实行责任倒查，直至追究相关人员的责任。
3.扩大调解在化解劳务纠纷、农村土地纠纷方面的适用范围。2007年，重庆成为全国统筹城乡配套改革试验区，将围绕“一圈两翼”、劳务经济、土地流转三条主线，探索建立城乡统筹发展新机制。目前，劳务经济已成为“ 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一经济”，“今后五年，全市农村青壮年富余劳动力将应转尽转，其中三成实现向城市居民身份转变”（谢秋红，2008）。可以预见在这一进程中，劳务纠纷、土地纠纷将呈高发态势。2008年，重庆市劳动争议案件33563件，仲裁案件总量比2007年增长52.3%.其中集体劳动争议案件421件，比2007年增长20.5%.劳动争议案件50%～60%都与薪酬有关，涉及金额不大，完全可由基层调解组织解决。英美等发达国家80%的劳动争议案件都是以调解方式结案。要及时处理面广量大的劳动纠纷，维护和谐的劳动关系，仅靠诉讼是不够的，只有坚持调解才是最优解。与此相反，重庆市大足县受理土地补偿费分配纠纷以来至2008年8月共审结案件164件，其中在庭外达成和解或协商解决的只有17个，其余均为判决解决争议。上述数据表明有关土地补偿分配纠纷的救济途经是单一的，其实“目前的农村土地承包纠纷绝大多数是通过诉讼方式解决”（张智忠、黄存智，2009）。根据《农村土地承包法》第51条的规定，解决农村土地纠纷方式有双方协商、村委会或乡镇人民政府调解、仲裁机构仲裁和到人民法院诉讼。但是，由于《土地承包法》中仲裁这部分内容的缺失，使仲裁解决农村土地承包经营纠纷还无法可依。对此，已于2010年1月1日起生效施行的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为调解和仲裁农地承包纠纷提供了法律依据，拓展了解纷新渠道。
结论
ADR具有弥补诉讼缺陷，使纠纷得到公正、妥善处理等功能，所以无论在东方还是西方国家，无论在立法还是司法层面，ADR都受到了前所未有的重视，在这股潮流的裹胁和推动下，重庆没有无动于衷。但是目前ADR在重庆市的运行还存在的诸多问题，制约了上述功能的实现。为改变认识表象化、行动运动化、组织定位政治化、制度落后化的弊端，必须强调调解的中立性，准确定位组织的地位，把握调判的关系，发挥调解在化解劳务纠纷、农村土地纠纷等方面的用武之地，才能使调解在构建和谐社会乃至法治化进程中发挥其应有的作用。
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