关键词: 金融争议/案件筛选/司法体制
内容提要: 在我国，部分金融法律争议案件因为司法政策的原因而不是基本法律的规定，没有机会进入到法院，或在进入法院的过程中被施加了某些限制。这一金融司法现象是与当下中国的金融市场和司法体制运行的某些特点紧密相关的，但这样的司法筛选机制也会给金融市场带来不可避免的消极影响。
研究司法部门在金融法律争议解决过程中的作用，一个很自然的切入视角就是考察法院和法官在具体个案审理过程中的行为表现，进而由小及大地分析现有制度框架之内整体法院系统的行为方式特点或不足以及它对经济和社会的正反效用。但在研究当代中国司法问题时，我们不仅要去分析那些已经进入到法院并得以审理的案件，同时也不能忽视那些因为各种原因没有机会进入到法院的案件，尤其是那些依照成文法律规范本应当被受理，却因为法院各种公开或不公开的“司法政策”而得不到受理的案件，否则任何研究所得出的结论就有可能不全面，尽管被“挡”在法院大门之外的案件在数量上未必占据很高比例。[1]
这里我们不妨做一个假设：某个法院每年只审理100个特定类型的案件，但是该年还另有50个案件被排除在法院大门之外。如果研究者只是把这100个案件作为考察样本，那得出的关于法院的工作效率、独立性程度、法官职业素质等方面的实证研究结论——尽管也是以研究者所统计的客观量化指标作为基础——就可能背离现实。一方面，学者已经意识到：什么样的纠纷进入法院表明谁在使用法院解决纠纷，而这些进入法院的当事人和纠纷的性质会影响法院的表现，甚至法院的组织形态。[2]但另一方面，研究司法制度也不能无视没有进入法院的当事人和纠纷，以此为视角，我们也能发掘出中国当下司法制度的诸多特质。
因此，本文的研究视角将提前到法院的立案阶段，而研究对象则是那些司法权力所不愿意覆盖的金融争议案件，希望通过考察那些无法通过司法程序解决的金融争议案件并进行案件类型上的总结，揭示司法权力的行使逻辑，进而发现中国的法院在当下对金融法律制度变迁的影响。本文分为三个部分， 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一部分总结了哪些金融争议案件没有机会通过法院的程序进行解决或者在进入法院的过程中被设置了某些人为的限制；第二部分试图解释为什么在我国法院会出现这样的一种对金融案件的司法筛选机制，具体原因包括现实金融法律规则的供给不足、法院回应金融市场变化与发展的能力偏弱、转型市场经济体的背景因素、确保金融市场和社会生活安定性的政治考量以及法院和法官的内在利益驱动等；第三部分则指出了这样的司法筛选机制给金融市场带来的负面效应。
一、当金融争议案件遭遇“拒绝司法”[3]
（一）研究对象的界定
对民商事法律争议和行政法律争议这两种情形的金融案件，我国法律都规定了明确的案件受理条件。现行《民事诉讼法》第108条所要求的民事案件起诉实质要件包括：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实、理由；属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。在行政诉讼领域，2000年颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条对行政诉讼的受案范围进行了概括式界定。也就是说，除非现行法律明确排除在受案范围之外，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，都属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，《民事诉讼法》第110条授权法院对不符合法定条件的起诉，可以拒绝受理；《行政诉讼法》第12条则列举了法院不应受理的公民、法人或者其他组织提起的诉讼类型。
案件受理是诉讼程序启动的必经步骤，司法权力在这一阶段已经开始对当事人产生实质性影响，[4]而起诉的受理与否将决定各方的争议能否通过司法程序来进行解决。从这个层面上来讲，要考察法院在金融争议解决方面的作用，就不能忽视司法权在立案阶段的行使方式和特点，这样才能勾勒出一个完整的法院。需要说明的是，被《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等我国基本法律规范明确排除在受案范围之外的金融法律争议原则上不属于本文的研究对象，因为它们并不反映当下中国司法体制以及金融市场的“特殊存在状态”，一定程度上具有时空上的普适性。[5]例如，《民事诉讼法》等程序法律规范将已经达成书面仲裁协议的争议案件排除在法院的管辖范围之外，这体现的是法院对民商事法律领域“当事人意思自治”这一基本原则的尊重。又如，对像中央银行或者监管当局的“窗口指导”[6] 这样的不具有强制力（至少在法律上不具有强制力）的行政指导行为，最高院的司法解释明确将其排除在司法审查范围之外，这样的规则其实反映的是司法权力与生俱来的一种自我克制。
（二）被“拒绝”的金融争议案件类型
据此，本文研究所指向的具体法律现象是：我国司法实践中，那些依据基本诉讼法律制度的规定，本应当由法院受理并审理，但是由于各种原因却没能进入法院，无缘通过司法程序实现纠纷解决的金融案件（包括民商事争议和行政争议）。在此，有必要先纵览我国法院近年来对哪些金融争议案件曾经或者现在仍然“说不”，以期该问题有一个尽量全面的直观感知。
1998年《最高人民法院关于中止审理、中止执行涉及场外非法股票交易经济纠纷案件的通知》[7]要求“各级人民法院对未经国务院批准擅自设立的股票交易场所及其会员单位、挂牌企业为被告的，涉及因从事非上市公司股票、股权证等场外非法交易而引起的经济纠纷，未受理的，不再受理；已经受理的上述经济纠纷案件，应根据民事诉讼法的规定中止诉讼；对涉及上述经济纠纷案件已经发生法律效力的法律文书，应根据民事诉讼法的规定中止执行。”同年《最高人民法院关于中止审理、中止执行已编入全国证券回购机构间债务清欠链条的证券回购经济纠纷案件的通知》[8]要求“对已编入全国证券回购机构间债务清欠链条的证券回购纠纷，未受理的，暂不受理；已经受理的上述证券回购纠纷案件，应根据民事诉讼法的规定中止诉讼；对已发生法律效力的上述证券回购纠纷案件，应根据民事诉讼法的规定中止执行；对因此类纠纷案件已裁定冻结上述证券回购机构帐户款项的，应当解除冻结。”
被拒绝受理的金融争议案件中，影响力最为广泛的莫过于由资本市场上各种不当行为而造成投资者损失所引发的法律争议。针对证券市场投资者对上市公司财务造假行为提起民事的诉讼，最高法院于2001年发布了《关于涉证券民事赔偿案件暂不予受理的通知》，[9]认为对于涉及证券市场的民事赔偿案件“受目前立法及司法条件的局限，尚不具备受理及审理这类案件的条件。经研究，对上述行为引起的民事赔偿案件，暂不予受理。”其后，最高人民院在2002年1月5日开始实施《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》[10]，虽然一定程度上放开了对因上市公司虚假陈述而引发的民事侵权纠纷的受理限制，但时至今日，那些因为市场操纵和内幕交易而引发的民事赔偿请求仍然被拒于法院大门之外。[11]2007年最高院奚晓明副院长在一次讲话中提到“修订后的证券法进一步明确规定了内幕交易和操纵市场侵权行为的民事责任。当前，对于投资人对侵权行为人提起的相关民事诉讼，有关人民法院应当参照虚假陈述司法解释前置程序的规定来确定案件的受理，并根据关于管辖的规定来确定案件的管辖。”[12]这似乎意味着之前收紧的司法政策将有放松的趋势，而且南京、北京等地的法院也已经有了受理相关案件的实践，[13]但由于各种主客观的原因，至今尚未有判决原告胜诉的案例。
2005年《最高人民法院关于对与证券交易所监管职能相关的诉讼案件管辖与受理问题的规定》[14]要求“投资者对证券交易所履行监管职责过程中对证券发行人及其相关人员、证券交易所会员及其相关人员、证券上市和交易活动做出的不直接涉及投资者利益的行为提起的诉讼，人民法院不予受理。”但是，所谓“不直接涉及投资者利益的行为”又缺乏公认的法律定义，因此这样的规定其实是赋予了各级法院很大的解释法律和自由裁量空间，可以根据外人所无法清楚知晓的标准而“从容”地决定是否受理相关案件。[15]
2005年《最高人民法院关于人民法院是否受理金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生的纠纷问题的答复》规定“金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理。”而在2009年最高人民法院在其印发的《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》的通知[16]中，将不予受理的案件范围扩展为七大类。[17]
此外，为配合监管部门对问题金融机构的行政处置，我国法院以往发布了大量“三中止”通知，对涉及相关金融机构的案件暂缓受理、中止审理或者中止执行。[18]司法机关最早一次适用“三中止”措施见于最高人民法院于1995年12月21日发布的《关于中银信托投资公司作为被执行人的案件应中止执行的通知》，[19]之后在中农信、中创公司、中国投资银行、广东国投等问题金融机构的处置过程中无不适用，并在历次清理整顿城市信用社[20]、信托投资公司[21]以及2004年证监会启动的高风险券商综合治理工作中得到大规模运用。[22]
除上述正式发布的司法文件之外，最高法院在其公布的案例以及官员谈话中，也在事实上确立了对某些金融争议案件“不予受理”的法律规则。例如，最高人民法院立案庭在关于再审申请人江西省林业厅因与再审被申请人中国国营林场开发总公司借款合同纠纷一案给予北京市高级人民法院的答复中认为：“涉案合同不是双方当事人平等协商，以设定民事权利义务为内容的协议，不是当事人自由意志的体现，而是依据国家经济政策签订的，以落实国家经济计划为目标的特殊合同。因此，涉案合同纠纷不属于平等主体之间以民事权利义务为内容的争议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。”[23]
至于司法官员的讲话内容，虽然在法理上不构成正式的法律渊源，但其实际效力在司法实践中几乎是不会受到挑战的。时任最高人民法院副院长的李国光在1998年的一次讲话中，明确要求对于涉及农村合作基金会案件和涉及乱集资的案件，法院不应当受理，而应当交由相关职能部门和地方政府按政策进行处理和解决。[24]在金融机构市场退出过程中，对涉及个人债权和客户交易结算资金收购而产生的争议，最高法院的态度是“由于《收购意见》是国家针对金融风险突发事件，为了维护稳定的大局，保护弱势群体，而制定的特殊处理办法，具有很强的政治性和政策性。如果当事人对甄别确认小组在行政处置程序中做出的关于个人债权及客户证券交易结算资金的甄别、确认、收购结果存在异议，以甄别确认小组或有关监管机构为被告，向人民法院提起诉讼的，相关人民法院应当告知其向有关行政机关反映情况，要求解决。”[25]此项司法政策后被《最高人民法院关于依法审理和执行被风险处置证券公司相关案件的通知》[26]所“追认”。
在地方法院层面，也存在着类似的“拒绝司法”的情况。例如2003年上海市高级人民法院《关于审理涉及公司诉讼案件若干问题的处理意见（一）》规定了对于股东起诉上市公司股东大会或董事会决议无效的案件暂不受理；2006年上海市高级人民法院印发的《关于审理公司纠纷案件若干问题的解答》则要求辖区内法院对于涉及非上市股份有限公司股权场外交易引发的纠纷不予受理。
此外，各级法院还会因为某些外在因素而推行种种不成文的“土政策”来拒绝受理一些敏感案件。例如，从2005年起，我国各级法院在几乎没有任何成文规范出台的情况下，陆续停止受理、审理、执行全部或部分的债权受让人向债务人主张其受让债权的案件，涉及的案件数量在三年的时间内已达1200多起，这已引起了国内外投资者的关注甚至不满；[27]又比如，在2007年上市公司杭萧钢构虚假陈述行为被揭露并且受到监管部门行政处罚之后，投资者在向杭州中院提起民事赔偿诉讼之后，法院并未在法定的期限内给予是否受理的答复，而是以需要向省高院和最高院汇报为由来拖延立案。[28]这种现象在各地的证券市场民事赔偿诉讼中并非特例。
还有一种情况是，一旦金融监管机构被行政相对人提起行政诉讼，法院在作出是否受理的决定之前，它不只是审核该项诉讼是否符合法律对于起诉要件的规定是否得到了满足，而一定还会考虑受理案件可能对金融市场乃至社会生活产生的影响。在2000年海南凯立公司诉中国证监会一案中，法院在决定受理案件之前邀请专家进行论证，而论证的内容并非起诉是否符合《行政诉讼法》的受理要求，而是论证当事人起诉证监会是否会导致股市混乱和股票价格的下跌。[29]
（三）还设置了哪些诉讼的限制？
如果进一步地放宽视野，我们还会发现除了那些“板上钉钉”不会进入司法程序的金融争议案件之外，还有一些处于“灰色地带”的争议，虽然司法政策并没有排除其被法院受理的可能性，但是由于对其施加了种种限制，因此在实践中有可能导致提起诉讼难度的加大。
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第一种情况是限制受理案件的法院。例如《最高人民法院关于对与证券交易所监管职能相关的诉讼案件管辖与受理问题的规定》指定上海证券交易所和深圳证券交易所所在地的中级人民法院分别管辖以上交所和深交所为被告或第三人的与证券交易所监管职能相关的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一审民事和行政案件。对于投资者因为上市公司虚假陈述行为而提起的诉讼，《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》要求一律由上市公司所在地的中级法院管辖。这意味着《民事诉讼法》所确立的侵权行为地法院管辖原则这此处不再适用，对于绝大多数投资者来说，他们必须到外地法院去起诉与该法院位于同一行政区域内的上市公司。
第二种情况则是为案件当事人的起诉设置额外的先决条件。例如，《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》要求“人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为，须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定。当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的，人民法院方予依法受理。”此外，对于证券公司或上市公司破产案件的受理，要求必须逐级报请最高法院批准。[30]其中，对于证券公司破产案件的受理，最高法院总共设置了八大先决条件，[31]只有全部条件得到满足，对证券公司的破产申请才能得到法院的受理。
另外一种常见的情况则是限定诉讼提起的方式。尽管依据我国《民事诉讼法》的规定，对于一些特定的案件，当事人可以选择“人数不确定的代表人诉讼”这一形式来救济自身的权利，但在司法实践中，这种共同诉讼方式几乎得不到适用。由于金融市场的参与者人数众多，人数不确定的代表人诉讼在理论上可以提供一种以较低成本来实现投资者权益保护的渠道，但目前这一渠道并不畅通，例如《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》就规定了“对于虚假陈述民事赔偿案件，人民法院应当采取单独或者共同诉讼的形式予以受理，不宜以集团诉讼的形式受理。”[32]即便是普通的共同诉讼，虽然法律与司法解释上从未对证券民事赔偿诉讼中的原告人数作过限定，但法院在操作时有时还会设一个人数的上限。
此外，在一些特定个案中，法院还可能会借各种案外事由来拖延立案的程序，减少立案的数量。例如，在2002年证券市场投资者诉上市公司银广夏虚假陈述一案中，银川市中级人民法院先后以被处罚人存在向证券监管部门提起行政复议或向法院行政诉讼的可能性，以及针对上市公司高管的刑事诉讼程序应当优先于民事诉讼程序（即所谓的“先刑后民”）等理由拖延案件的受理，使得当事人所享有的2年诉讼时效被“缩水”至仅20周的时间。面对公众的质疑，银川市中级人民法院也在经过最高院的批准之后将该案的诉讼时效期间顺延了3个月，即便如此，当诉讼时效到期之后法院所受理的案件也只有103件，涉及投资人847人，仅占全体投资人总数的百分之一左右。[33]
总结上文所呈现的种种现状，我们应当可以得出这样的一个初步结论：在现实的司法实践中并不是每一项合乎基本诉讼法律制度关于立案要求的金融法律争议案件都能够顺利地进入到法院所主导的纠纷解决司法程序之中；相反，当下中国法院为不少金融争议案件设置了更高的“准入门槛”。
注释:
[1]对无法进入法院的纠纷案件进行数量上的统计在理论上是不可能的，尤其是司法实践中法院作出不受理案件的决定后不会依照《民事诉讼法》的要求向诉讼主体出具裁定书。本文对此也不打算作过于细化的测度，但的确有学者认为这些被司法政策分流的案件由于“涉及的是改革开放以来所形成和积累的社会矛盾，恐怕不会比法院受理的案件数量少，可能是一个相当可观的数字”。参见朱景文：《中国诉讼分流的数据分析》，载《中国社会科学》2008年第3期。
[2]参见唐应茂主编：《法院的表现：外部条件和法官的能动性》，法律出版社2009年版，第7页。不过需要说明的是，作者在该书中对的什么样的案件较多地进入法院审理所作的分析并非是从司法政策的人为限制这一角度出发的，而是基于纠纷的类型不同会影响法院的表现因而使得当事人对案件审理的预期表现出了差异性。
[3]此处借用国际法上的一个概念——“拒绝司法（denial of justice）”，它的本意是指一个国家的法院或其他适当的法庭拒绝受理关于救济一个外国人遭受损害的诉讼，或者诉讼受到不应有的延迟，或者在司法中有严重的缺陷，或者发生法院明显和有意地错误适用法律以致加害外国国家或其国民的行为。参见[英]詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法》（ 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一卷 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一分册），王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年版，第423页。
[4]案件受理的法律效果包括：诉讼法律关系主体的确定，程序安定性要求的产生，公力救济的介入，审判程序的启动，诉讼时效中断等。参见姜启波、李玉林：《案件受理》，人民法院出版社2008年版，第11-15页。
[5]一个例外是关于抽象行政行为的司法审查问题，这一极具“中国特色”的制度安排早已引发了学界的广泛批评和讨论，但考虑到这个话题已经超出了本文的研究范围，在此就不作过多阐述了。
[6]一般认为，窗口指导（moral persuasion或window guidance）起源于日本，是指中央银行或金融监管机构通过劝告或建议来影响商业银行的信贷决策，广义上属于货币政策工具的一种，在法理上通常可被界定为行政指导。
[7]法[1998] 145号。
[8]法[1998] 152号。
[9]法明传[2001] 406号。
[10]法明传[2001] 43号。
[11]由于投资者匿名参与交易，因此对于证券市场上内幕交易和市场操纵行为的民事赔偿制度存在着一些与生俱来的难题，即使在证券市场市场发达的国家，这方面的法律规则也还存在着诸多不确定性。参见彭冰：《建立补偿投资者的证券行政责任机制》，载《中外法学》2004年第5期。
[12]参见《最高人民法院副院长奚晓明在全国民商事审判工作会议上的讲话——充分发挥民商事审判职能作用为构建社会主义和谐社会提供司法保障》，2007年5月30日。
[13]参见宋一欣：《股市维权》，上海社会科学院出版社2009年版，第10页。
[14]法释[2005] 1号。
[15]司法实践中，上海法院将基于上交所实行的管理行为（如终止上市、宣布交易无效或暂缓交收等）而引发的争议定性为“不直接影响投资者利益”，故而多采取不受理相关案件的态度。有关案例及其分析可参见卢文道：《证券交易所自律管理论》，北京大学出版社2008年版，第179-185页。
[16]法发[2009] 19号。
[17]这七类案件分别是：（一）金融资产管理公司与国有银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的；（二）债权人向国家政策性关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的；（三）债权人向已列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的；（四）《纪要》发布前，受让人与国有企业债务人之间的债权债务关系已经履行完毕，优先购买权人或国有企业债务人提起不良债权转让合同无效诉讼的；（五）受让人自金融资产管理公司受让不良债权后，以不良债权存在瑕疵为由起诉原国有银行的；（六）国有银行或金融资产管理公司转让享受天然林资源保护工程政策的国有森工企业不良债权而引发受让人向森工企业主张债权的（具体详见《天然林资源保护区森工企业金融机构债务免除申请表》名录）；（七）在不良债权转让合同无效之诉中，国有企业债务人不能提供相应担保或者优先购买权人放弃优先购买权的。
[18]所谓“三中止”，又称“三暂缓”，是指根据国务院的整体部署、金融监管机构或者地方政府的请求，由最高人民法院或者地方法院发布通知，对以进入行政处置阶段的金融机构为被告的民事案件，尚未受理的暂缓受理，已经受理的中止审理，对以这类金融机构为被执行人的案件则中止执行。我国法院的“三中止”措施长期以来处于无法可依的局面，直到2006年《企业破产法》颁布之后，其中第134条规定了“国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。”
[19]法[1995] 209号。
[20]参见《最高人民法院关于审理城市信用社清理整顿期间相关民事案件有关问题的通知》（法[2002] 252号）。
[21]最高人民法院曾经先后六次通知，对实施撤销、重组信托投资公司适用“三中止”措施。
[22]对于我国法院“三中止”措施的一个相对细致的研究分析可参见黄韬：《金融机构退市与法院的“三中止”决定》，载《上海金融》2009年第9期。
[23][2002]民二监字第252-1号。
[24]参见李国光：《确保司法公正加强阶段建设进一步推进经济审判工作的全面发展——在全国经济审判工作座谈会上的讲话》，1998年11月23日。
[25]《宋晓明副庭长在全国部分法院审理金融机构等主体破产案件座谈会上的总结》，2004年11月10日。
[26]法发[2009] 35号。
[27]参见张宇哲、张曼：《不良资产处置新规两难》，载《财经》2008年第24期。
[28]同注[13]，第67页。
[29]参见《行政诉讼请证监会出牌》，http：//www.chinalawinfo.com/fldt/flzt-article.asp？id=% 7BCD42995B-15A3-4FA0-B4EB-6327E14B5784%7D，2010年5月15日访问。
[30]参见《最高人民法院副院长奚晓明在全国民商事审判工作会议上的讲话——充分发挥民商事审判职能作用为构建社会主义和谐社会提供司法保障》，2007年5月30日。
[31]这八项条件分别是：①须经国家证券监管机构的批准；②证券类资产处置完毕；③纳入《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》应当收购的债权收购完毕；④职工已经安置或有切实可行的职工安置方案；⑤在行政处置期间没有对债权人进行个别清偿的情况；⑥公安机关专案组收缴的资产、账簿要移交；⑦地方政府要有维护社会稳定的方案；⑧报经最高法院批准。参见《最高人民法院副院长奚晓明在审理证券公司破产案件座谈会上的讲话》，2005年9月22日。
[32]有意思的是，我国《民事诉讼法》及其司法解释中从未出现过“集团诉讼”这一舶来的法律术语。
[33]参见章武生等着：《中国群体诉讼理论与案例评析》，法律出版社2009年版，第319-341页。
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