督促程序的适用困境及对策初探

　　督促程序，顾名思义是指督促债务人清偿债务，即人民法院基于债权人给付金钱、有价证券的请求，向债务人发出支付令，限债务人在规定的期间内清偿债务，如果债务人于法定期间内未清偿债务亦未提出书面异议，债权人可根据支付令申请强制执行的非诉程序。与通常的诉讼程序相比，督促程序对方便当事人诉讼和方便法院办案，提高诉讼效率，节约当事人实现债权的成本，及时保护当事人的合法权益，具有重要的意义。但是，从笔者所在法院全年的收结案统计情况来看，适用督促程序处理的案件微乎其微，督促程序所应具有的解纷功能并未得到发挥。是什么困境限制了督促程序的广泛适用呢？通过调研探讨，笔者找到了一些原因并提出了粗浅的对策，抛砖引玉，仅供交流。

　　一、督促程序适用较少的原因分析

　　1、当事人及个别法官对督促程序不了解、不熟悉。督促程序于1991年《民事诉讼法》增设至今仅21年，在我国审判实践中适用的时间并不算长。多数当事人法律知识欠缺，并不知道督促程序为何物，在发生纠纷时，只知道依普通程序起诉，而不知道可依督促程序申请支付令。实际上，也不乏个别高龄法官，由于知识结构不同，理论知识更新较慢，重实体、轻程序，固守传统的诉讼审判模式，对督促程序解决纠纷的能力缺少关注和信心。

　　2、支付令的固有送达方式制约着督促程序的适用。在通常的诉讼程序中，原告只要提供被告明确的身份信息，法院即可受理，即便被告下落不明还能通过公告送达缺席审判得以结案。但对于督促程序中的支付令，因为债务人有异议权，故支付令不得公告送达。这就意味着申请人必须保证支付令能够送达债务人法院才能受理。而实践中，债务人为躲避债务往往“隐姓埋名”、“背井离乡”，申请人难以提供债务人的确切地址，这直接导致督促程序的立案率低。

　　3 、督促程序案件受理费用低廉，法院不愿受理。《诉讼费用收费办法》的实施，使得法院收费大幅下降，对法院的办公经费是不小的冲击。按照该办法的规定，适用督促程序审理的案件，其诉讼费用是按件收取的，即每件交纳申请费100元，而适用通常诉讼程序的案件，案件受理费是根据诉讼标的额的大小按照一定比例收取的，因而在诉讼实践中，一些法院在追求“经济效益”的思想驱动下，往往放弃简便的督促程序而要求债权人按通常程序起诉，特别是对于一些标的额比较大的债务纠纷，法院一般不接受走督促程序。

　　4、债务人的异议权失控阻碍了支付令应有的作用。根据民事诉讼法第191条规定，债务人应当自收到支付令之日起15日内向人民法院提出书面异议。一些债务人为了拖延时间，逃避债务，故意提出一些形式上合法，而实质上并不存在的所谓异议即滥用异议权，导致支付令失效。这徒增了申请人的讼累，浪费了法院的人力、物力，造成社会公众对督促程序使用价值的怀疑。正因如此，一些申请人及法院往往放弃选择督促程序，而直接走诉讼程序。

　　5、现有的立法对错误支付令的补救程序尚欠完善。与诉讼程序的双方对抗不同，督促程序是一种仅基于债权人单方主张所进行的程序，它只审查债权人单方的事实和证据，注重的是债务人的态度而不是案件事实，故支付令不可避免地会出现错误。对此应如何处理，《民事诉讼法》并未规定。根据最高人民法院相关法函的规定，人民法院对本院已发生法律效力的支付令发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请。而对于什么人可以向法院提出撤销支付令之请求，以及当事人申请对错误支付令施以救济的途径、期限，法院纠正的期限等都没有规定。这在一定程度上也影响着督促程序的推广适用。

　　除此之外，债权人在督促程序中不能申请诉前保全或财产保全、上级法院业务指导、考核机制缺失，也是造成基层法院督促程序适用率低的重要因素。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、解决督促程序适用率低的对策探讨

　　1、加强对适用督促程序的宣传、引导力度。传统的司法宣传往往以实体法为内容，忽视对程序法尤其是非诉程序的宣传。在倡导多元化纠纷解决机制的形势下，通过对基层组织和社会团体进行培训广泛宣传非诉程序，使社会大众全面了解督促程序的优点、适用范围、申请方法等，当事人才能自发提起督促程序。对于法院内部要加强法官理论培训，不断更新法官的法理知识，纠正法官重实体、轻程序的错误理念。对当事人符合申请支付令条件的，法官应主动予以释明，引导当事人提起督促程序，从案源上扩大对督促程序的适用。

　　2、完善、拓展支付令向债务人的送达规定。“支付令能够送达债务人”的核心意思，即债务人能够清楚支付令的内容。这是保证债务人异议权的前提。因此，完善、拓展支付令的送达方式、送达次数、无法送达的处理等可以提升督促程序的适用。首先，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第220条的规定：“向债务人本人送达支付令，债务人拒绝接收的，人民法院可以留置送达。”但是，对债务人的同住成年家属能否留置送达支付令，《民事诉讼法》及相关司法解释均没有规定。笔者建议，应按以下情况区别对待：如果明知债务人本人恶意躲债，而其本人就在附近，这时支付令可以向债务人同住成年家属留置送达；如果债务人确实外出打工，地址不明，不知何时归来，这时因为起不到支付令的督促作用和效果，故而不适用留置送达。除此之外，笔者认为在当今信息化爆炸的时代，支付令完全可以通过电子邮件等电文数据送达。其次，最高人民法院于2001年颁布施行的《适用督促程序若干规定》第六条中规定，人民法院发出支付令之日起三十日内无法送达债务人，应当裁定终结督促程序。但对于需要经过多少次送达则没有规定。因为当前我国人口流动性大，一时送达不到的情况时有发生。但一时无法送达不等于此后也无法送达，而经数次送达均无法直接找到债务人本人或有权签收的人，则应视为无法送达，否则既浪费了司法资源又达不到迅速保护债权的目的。所以笔者认为，关于对支付令无法送达债务人时的处理，今后的相关立法中可规定：从人民法院送达支付令之日起三十日内经两次以上送达仍无法送达债务人的，应当裁定终结督促程序。

　　3、科学制定督促程序案件的收费标准。随着今后支付令案件的逐步增加，《诉讼费用收费办法》及相关司法解释规定适用督促程序审理的案件，每件交纳申请费100元，且不受争议金额限制的标准已不够科学。《民事诉讼法》第107条的规定，申请督促程序的案件属于债务类案件，故笔者认为支付令案件应当比照财产类案件标准收费。对因债务人提出异议而终结督促程序，案件重新起诉的，不应重复收取诉讼费，但可按《民事诉讼法》的规定，收取适当的其他诉讼费用。除此之外，健全法院单独财政经费保障体系，端正法院及其法官的审判思想，抵制法院法官违法收费亦是督促程序得以重视的重要因素。

　　4、建立债务人异议驳回制度，防止债务人滥用异议权。人民法院应否对债务人提出的支付令异议进行审查，进行什么样的审查，以及对审查结果如何处理，理论上、实践中一直存在争议。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》明确：债务人在法定期间提出书面异议的，人民法院无须审查异议是否有理由，应当直接裁定终结督促程序。债务人对债务本身没有异议，只是提出缺乏清偿能力的，不影响支付令的效力。但笔者认为，这一规定在一定程度上放大了债务人的异议权，为债务人随意异议、拖延债务留下了可乘之机。如果人民法院一收到书面异议就裁定终结督促程序未免太机械，易使督促程序失去应有的意义；而不进行审查，也无法确定是否“对债务本身没有异议，只是对清偿能力、清偿期限、清偿方式提出不同意见”。因此，应当建立人民法院应对债务人异议的驳回制度，对经审查异议合法、理由充分的，裁定终结督促程序，反之则应裁定驳回异议，从而遏制债务人滥用异议权的现象。

　　5、完善错误支付令的撤销机制。上文已讲到，本院院长发现支付令确有错误需要撤销的，才报请审判委员会讨论通过后撤销。但院长如何才能发现支付令之错误、什么人可以向法院提出撤销支付令之请求，以及当事人申请对错误支付令施以救济的途径、期限，法院纠正的期限等都没有规定。有学者认为，应允许被申请人向法院提出撤销支付令的申请；对于支付令涉及到第三人利益或侵犯国家、集体财产利益的，也应允许第三人或受损害方提出撤销支付令的申请；申请期限可参照民事审判监督程序的申请再审期限，即从收到或得知支付令内容后的二年内有权申请撤销；人民法院收到撤销支付令之申请后，应决定是否进行立案审查，认为确有错误的即报院长，由院长提交审判委员会讨论；从立案审查到最后作出处理决定，应该不超出再审民事案件的通常审限也即六个月。笔者认为，这样的建议是比较妥善的，是与国际社会法制接轨的正确之举。在这一问题上立法到司法均可以借鉴国外先进模式，结合我国实际予以完善。只有将错误支付令的撤销机制加以完善，才能从思想上释放法官的后顾之忧、从“售后”上保证当事人的正当权益。

　　总之，存在即是合理。督促程序的特点决定了该程序与审判程序相比具备简便、迅速、诉讼成本低的优点，适用督促程序办理债务纠纷，符合我国民事诉讼法所体现的便民司法原则，节省时间和费用。只因立法、司法、用法及管理制度等环节不够完善，使得督促程序备受冷落。但笔者相信“是金子总会发光”。随着立法、修法的逐步完善，司法、用法的不断规范，督促程序必将在处理债务纠纷中得以重用。