刑事审判法律监督的困境与立法完善

摘要：我国检察机关拥有刑事审判法律监督权。但是由于种种原因，刑事审判法律监督一直未能充分有效地体现制度的设置初衷，现行的刑事审判法律监督工作暴露出不少问题和缺陷。我们要进一步完善刑事审判法律监督立法，健全我国刑事审判法律监督体系，以促进刑事审判法律监督工作再上新台阶。

关键词：刑事审判法律监督；困境；立法；检察机关

检察机关刑事审判法律监督是指人民检察院依法对人民法院的刑事审判活动是否合法及所作的判决、裁定是否正确进行专门法律监督，确保刑事法律统一正确实施的活动。我国检察机关拥有刑事审判法律监督权，是当前我国诉讼监督权配置的一种既存状态，同时也是历史发展自然延续的一种结果。但是，我国检察机关刑事审判法律监督一直未能充分有效地体现制度的设置初衷，现行的刑事审判法律监督工作暴露出不少问题和缺陷。我们要从树立科学的刑事审判法律监督理念入手，着力解决制约刑事审判法律监督工作深入发展的各种因素，进一步完善刑事审判法律监督的立法，健全我国刑事审判法律监督体系。

一、我国刑事审判法律监督工作面对的现实困境

（一）刑事抗诉案件数量极少、质量不高、种类不齐

从应然层面上讲，刑事抗诉是检察机关在诉讼监督层面上对法院确有错误刑事裁判进行纠正的最有效、最可行的监督方式。但是，从实然层面上讲，抗诉工作的现状不容乐观：一是案件绝对数量极少。以浙江省温州市检察机关的情况为例，2006年、2007年、2008年提出抗诉案件数量分别为13件、5件、16件，仅占该年度提起公诉案件数量的0.15％、0.049％、0.15％。二是案件质量不高。质量不高主要表现为上级院支抗率偏低、撤抗率偏高、二审法院改判率不高。以浙江省温州市检察机关2008年度抗诉情况为例，在基层院提出抗诉的24件案件中，上级院支持抗诉16件，仅占总数的66.7％；而撤回抗诉案件8件，高达总数的33.3％。同时，法院审结的16件案件中，改判案件9件，改判率为56. 25％。三是抗诉的种类不齐。法律规定提起刑事抗诉的条件为“确有错误”，这必然包括对不利于被告人的情形和对有利于被告人利益的情形提起抗诉。但在司法实践中，对无罪判决和重罪轻判案件提出抗诉的，几乎占据全部抗诉案件，而对轻罪重判或因法院在审判过程中严重违反法定程序、影响公正裁判而提出抗诉的却极为罕见。[1]

（二）刑事抗诉权的行使中存在“四个难”

一是法定幅度内量刑不均衡的案件改判难。在司法实践中，二审法院对待抗诉案件的一般认识是，只要是在法定刑幅度内适用刑罚的，就视为量刑适当。这一认识导致法定刑幅度内量刑不合理、不均衡的判决无法纠正。二是适用缓刑的案件抗诉难。刑法对于缓刑适用的条件是“确实不致危害社会”，这个条件相当原则，在司法实践中难以准确把握。例如对于一些本该判处三年以上实刑的案件，法官却对其判处三年徒刑并适用缓刑。对此类判决，检察机关即便以适用缓刑不当提出抗诉，二审法院一般都不予以支持。三是有法定和酌定情节的案件抗诉难。在司法实践中，法官自由裁量权滥用的现象不可避免，比如，只要是具有重大立功情节的，无论重罪还是轻罪，一律予以免除处罚。对此情况，检察机关即使抗诉，法院也往往维持。四是自侦案件纠正难。由于检察机关查办自侦案件在固定证据方面的手段十分落后，自侦工作主要靠挖口供，通过其他侦查方式查清事实、核实证据的手段匮乏，这就在客观上给自侦案件留下了证据隐患。而且，从拘留、逮捕、审查起诉到提起公诉等一系列环节都在检察院内部操作，体外监督相对匮乏，导致一些存在“瑕疵”的案件也进入审判程序。加上案件自侦的对象不仅拥有一定的权力和地位，而且犯罪日益智能化，反侦查手段越来越高明，案外因素干预大等原因导致自侦案件的纠正非常困难。

（三）监督范围过于狭窄，存在“盲区”

按照刑诉法的规定，人民检察院应当依法对法院整个刑事审判活动进行全方位的监督。但从实践中看，却存在以下“盲区”：一是检察机关对刑事审判的监督还是局限在对未生效或已经生效的判决裁定提出抗诉上，而法院的判决或裁定形成过程往往是在不公开状态下产生的，也无法对其程序性违法行为进行监督，监督的着力点仅仅是落在结果上。二是检察机关审判法律监督只监督公诉案件，排除监督自诉案件。三是检察机关对法院刑事审判的监督，主要体现在对被告人定罪量刑有影响的实体方面，而对附带民事审判活动监督却出现盲点，导致在司法实践中无论是公诉部门还是民行检察部门对附带民事诉讼判决结果的公正性，都很少关注，检察监督形同虚设。四是对于犯罪情节较轻、社会危害性相对较小的简易程序，由于其诉讼程序的简化，部分法院在案件审理过程中随意性较大，片面追求诉讼效率，更容易出现损害当事人合法权益的问题。检察机关往往因案多人少而不派员出席法庭，导致对简易程序庭审过程的监督也成为盲区。

（四）监督职能不断弱化

刑事审判法律监督的最终裁决权在法院，检察机关的监督权仅仅是一个程序启动权，监督无论是否准确，最后都应当服从于法院。由此而导致刑事审判法律监督在整个诉讼监督体系中的地位实质上呈现下降趋势。检察机关作为国家法律监督机关，在法律适用过程中理应承担更加重要的任务，扮演更加重要的角色，但实践中我们却发现，人们往往抱着“法治不如人治，人治不如批治”的信条，总是把目光投向“领导批示”或“清官私访”上，意欲通过信访渠道来实现其监督作用。“批治现象”的盛行，从另一个角度折射出了检察监督职能在弱化。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、现实困境存在的成因剖析

（一）刑事立法及司法解释的缺陷

一是刑诉法本身的缺陷。刑诉法关于“确有错误”的规定过于笼统、模糊，抗诉标准难以把握。刑诉法没有对刑事自诉案件、简易程序审判的案件、刑事附带民事诉讼案件的监督进行过具体的规定。全国人大常委会也没有对其如何理解作出过立法解释。二是刑法条文设置的缺陷。现行刑法条文不细，刑期幅度过宽，伸缩性大，刑种之间呈跳跃式，在量刑上难以掌握。对此，检察机关显得无能为力，难以逾越立法缺陷而提起抗诉。三是刑法罪名设置的缺陷。刑法不少罪名在立法技术上选择引用罪状和空白罪状的形式，司法人员难于理解此类犯罪的构成要件和证明标准，致使一些罪名中“情节严重”和“数额巨大”的认定标准往往不明确，检察机关在行使起诉自由裁量权时容易与法院在法律适用等方面发生分歧。四是与刑诉法相关司法解释的缺陷。“两高”没有联合就刑事审判法律监督工作作过司法解释。

（二）执法理念不科学

在刑事审判法律监督实践中，少数检察人员的执法理念不科学，对刑事审判法律监督制度所具有的法律监督属性认识不足、对刑事审判法律监督工作定位不准。具体表现为“三重三轻”：一是重配合，轻制约。根据刑诉法的规定，检法两家的关系是既互相配合，又互相监督。在实践中，一些检察机关虽然明知法院的判决存在错误，但却担心开展监督会引起检法冲突，影响关系，于是该抗不抗。二是重诉讼，轻监督。作为国家法律监督机关，检察机关诉讼和监督两大职能并存。但实践中，一些检察机关往往注重对审查起诉、出庭支持公诉案件的质量把关，将其列为考核和量化管理的硬指标，而把监督工作作为软任务，一般没有具体要求，导致诉讼和监督职能的失衡。三是重结果，轻过程。在对监督质量的评判上，有的检察机关存在“以结果改判论英雄”、“以法院为准绳”的倾向，过分强调抗准，错误地把法院是否改判作为衡量监督质量的唯一标准，即便有的案件得不到法院的改判是由于我国的有关证据规则缺乏可操作性、认定标准难统一、量刑标准模糊，而不是因对法律的理解和适用有错误导致的，也认定为办案质量不高。

（三）工作机制欠合理

一是上下级检察院的业务指导工作机制需要完善。司法实践中，下级院在提出抗诉之前，与上级院的联系沟通不够，没有做到在两级院基本达成一致共识的情形下再提出抗诉，导致上级院支持率低，撤抗率高，检察工作一体化机制建设亟待加强。二是目标考核机制设置不尽科学。公诉业务工作考核中往往作出这样的规定，无罪案件、未抗诉或上级院不支持的案件要影响考核成绩；有的地方还具体设置了加减分的幅度，如抗诉一件的加2分，法院改变罪名的减2分，法院改变罪数的减2分，等等。这种考核机制致使检察官在决定是否对案件提起公诉时，不是考虑法定的起诉条件，而是看法院的态度行事。这在很大程度上束缚了检察机关刑事审判法律监督的手脚。三是上下级法院的案件请示机制不合理。有些案件存在“上定下审”或“未审先判”现象，将法律规定的二审终审制度变成实际上的一审定案制度，在一定程度上制约了监督工作的开展。

（四）内部体制的不利因素

1．检察机关内部的行政化倾向突出。一方面，从本级检察机关内部的审批程序看，按照有关规定，检察机关在作出抗诉拟定时，应在案件承办人员、公诉部门负责人、主管检察长、检察长均认为案件符合抗诉条件时，才由检察长提请检察委员会讨论决定。从检察官到检察委员会其间层层环节，级别不同，决定的分量也不同，形成一种“金字塔式”的审批权官僚机制。层层把关的审批模式，严重违背了检察官职业特点和检察工作规律，导致检察官责任心不强，业务素质提高缓慢；另一方面，从上下级检察机关行政关系看，上级检察院对下级检察院的业务指导，许多是通过行政性文件和工作会议进行部署的，导致了下级检察院“惟命是从”，不能独立执法。上级检察院还常常把属于下级检察院的执法权上收，形成了“定者不审、审者不定”的状态。

2．检察官身份管理的公务员化。2005年4月27日十届全国人大常委会第15次会议通过的《公务员法》将检察官纳人公务员管理的序列，显然是忽视了检察权的特点，混淆了检察人员与行政人员的区别。由此可见，消除检察官身份管理的公务员化阴影仍然是任重道远的。3．公诉人业务素质的不适应。当前，我们公诉队伍的素质存在“四个不适用”：一是文化上的不适应。学历继续教育虽然提高了公诉人的文化层次，但反映在实践能力上的研究问题、分析问题的水平依然捉襟见肘。二是业务上的不适应。缺乏扎实的法律功底和精湛的执法技能，对犯罪要件认定不当，对罪与非罪、此罪与彼罪的辨识能力不强。三是思辩上的不适应。在法庭上表现平平，缺乏气宇轩昂的精神斗志和“设无穿之词”的辩论技巧，只求过得去，不求过得硬。[2]四是培育上的不适应。上级检察机关缺乏必要的指导、培训，致使公诉队伍与日益壮大的律师队伍相比，劣势日渐明显，出现了公诉人水平跟不上律师的不利局面。

三、关于加强刑事审判法律监督的立法建议

（一）关于完善刑事审判法律监督的立法总体构思

1.在刑诉法中设置专节明确检察机关的刑事审判法律监督权。检察机关应当紧紧抓住修订《刑事诉讼法》这一有利时机，在再次修订后的刑诉法中充分吸纳强化刑事审判法律监督的相关内容，具体建议就是在刑诉法中设置专节明确检察机关的刑事审判法律监督权。虽然现行刑诉法已经将检察机关依法对刑事诉讼实行法律监督规定为基本原则，但依然是原则有余，具体不足，可操作性差。笔者认为，应当参照刑法第八章贪污贿赂罪、第九章渎职罪的立法例，在再次修订后的刑诉法中设置“人民检察院法律监督程序”专章，将目前散见于刑诉法各个章节的法律监督内容，包括立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督等内容统一吸纳到该章节中。

2．要在条件成熟时，由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议，制定《人民检察院刑事诉讼监督法》（以下简称《监督法》）。《监督法》要明确赋予检察机关切实可行的、具备一定强制性的刑事审判法律监督权，如确认权、纠正权、建议权、复议权等。要建立和健全行使监督职能的相关程序，赋予监督者以必要的手段，规范监督者运用监督手段的行为，明确监督者的责任和被监督者的义务以及相应的追究责任机制、不履行义务的消极后果和救济措施，通过合理分配监督机制中的权利义务，保证监督机制的有效运行，增强监督的刚性和力度。[3]

3．扩张刑事审判法律监督的范围，填补监督空白点。在系统制定的《监督法》专章“刑事审判法律监督”中，应当在其 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一节中独立设定“刑事审判法律监督范围”专节，具体而明确框定检察机关开展刑事审判法律监督的范围。因为检察机关要对法院审判活动进行全方位监督，即除了对法院认定事实和适用法律及案件受理、审理和送达期限、法庭组成人员、庭上审理程序等进行监督外，还应该将对公诉案件庭前审查程序、自诉案件的审理程序、简易程序案件的审理程序、刑事附带民事诉讼案件的审理程序和死刑复核案件的审理程序一并纳入到刑事审判法律监督的视线中。同时，还要增加对法院庭外进行的勘验、检查、搜查、扣押、鉴定等调查活动，采取逮捕等强制措施以及判决书、裁定书的执行活动的监督，以形成一个完备、严密、科学的刑事审判法律监督体系，从源头上避免监督盲区的出现。

（二）关于完善检察机关法律监督程序的立法建议

1．在二审抗诉程序中运用公诉一体化机制。现行刑诉法规定的按照二审程序抗诉的案件由上下级检察机关共同审查、共同把关的立法模式基本上是合理的，也是可行的。但是，为了节约司法资源，提高诉讼效率，我们认为，在制定《监督法》时，可以尝试在二审抗诉案件程序中运用公诉一体化机制，补充规定原审公诉人参与抗诉审法庭的制度。公诉一体化，是检察机关在履行公诉职能时，打破有关行政区域、审级和地域的限制，把整个公诉部门视为统一的整体，在垂直检察体制前提下，通过对公诉资源的有效整合、合理配置，以独立、统一、整体的公诉机关形象开展公诉工作，从而形成该区域内的公诉队伍一体化、公诉格局合理化、公诉机制科学化。根据公诉一体化相关理论，从公诉权的行使上说，案件审级虽已发生变化，但公诉人在行使追诉功能时，应“一竿子插到底”，即一审公诉人出庭公诉后，如果认为案件裁判确有错误，可以通过原审法院向上一级法院提出抗诉；二审法院在开庭审理时，应当通知一审检察官出庭抗诉。一审裁判后，如果当事人对裁判结果不服向上一级法院提出上诉，第二审法院决定开庭审理的，通知一审检察官出庭；如果上级法院或者上级检察院发现下级法院已经发生法律效力的判决裁定确有错误，决定按照审判监督程序开庭审理时，也应由一审公诉人出庭履行检察院的职责。

2．健全对法院书面审案件的备案监督机制。为了消除监督盲点，防止少数审判人员随意减刑、适用缓刑、有罪改判无罪现象的发生，应建立对法院书面审改判案件的监督体系，并力求使这项工作规范化、制度化。一是要建立终审裁判书档案登记制度。二是对确有疑点的案件，要由两人交叉审查，共同审查终审裁判文书。三是上级院审查人员应及时与起诉环节的原审公诉人沟通信息，交换对案件的看法。四是上下两级检察机关的承办人在达成拟抗诉的共识后，应按审判监督程序依法调卷，全面审查案件的事实和证据，认为裁判确有错误，符合抗诉条件的，提出具体、明确的抗诉意见和理由。五是刑事审判法律监督部门负责人在审核时，要重视承办人的抗诉意见，通过组织集体讨论的形式，确定同意抗诉、存在分歧意见或不宜抗诉的理由。六是最终是否应按照审判监督程序提出抗诉的意见，要由检察委员会讨论决定。

3．规定按审判监督程序抗诉的时间和次数。司法实践中，对被告人反复追诉和审判的现象时有发生。为了充分保障被告人的合法权益，非常有必要对检察机关按照审判监督程序抗诉的期限和次数作出明确的规定：一方面，对有利于被告人的审监抗诉案件，应当不受时间限制；另一方面，对于 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一审宣判后人民检察院在法定期限内未提出抗诉，或者判决、裁定发生法律效力后6个月内未提出抗诉的案件，没有发现新的事实或者证据的，不得为加重被告人刑罚而依照审判监督程序提出抗诉。提出抗诉的次数，应以2次为限。

（三）关于规范人民法院审理案件程序的立法建议

1．废除法院发回重审、指令再审权。根据《刑事诉讼法》第189条、第205条的规定，对于人民检察院提出抗诉的或被告人不服 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一审判决上诉的，第二审人民法院对于事实不清或者证据不足的案件，可以发回原审法院重新审判，或者指令下级法院再审。刑诉法这些条文的设置，至少存在三个方面的缺陷与不足：一是影响了检察机关审判监督的效力。接受抗诉的法院发回重审，使案件继续由下级法院审判，而下级法院只是改变了审判人员，但是院长、庭长和审判委员会成员并没有改变，在这种体制下，使其自己改正自己的错误存在很大难度。[4]二是滋生了奇特的“循环审判”现象。实践中一些案件发回重审后，因下级法院继续作出维持原判的决定，检察机关便多次抗诉或被告人反复上诉，如此循环往复而产生“循环审判”，最后还是以上级法院予以改判而告结。三是发回重审和指令再审制度不符合疑罪从无原则。根据《刑诉法》第162条的规定，证据不足不能证明被告人有罪的，法院应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决，而发回重审或指令再审制度却违反了此原则。综上，笔者认为，应当在再次修订《刑事诉讼法》和制定《监督法》中明确规定，对于人民检察院提出的抗诉，接受抗诉的人民法院必须直接审理并作出裁决，不得发回重审或指令再审。

2。废除法院内部案件报送请示制度。目前上下级法院的内部案件请示机制的不合理，已经在相当程度上制约了法律监督工作的正常开展，尤其是对一些疑难或有重大社会影响的案件。因此，当务之急是明确禁止直至废除法院内部案件请示汇报制度。一方面，应当通过立法或司法解释的形式，明确规定法院审级独立原则，明确废止法院内部案件请示汇报制度；另一方面，各级检察机关在行使法律监督权过程中，若发现法院存在内部案件请示汇报情形的，应当依法及时向地方各级国家权力机关汇报，大胆提出纠正意见，直到违法行为得以纠正。

3．明确规定检察长应当列席同级人民法院审委会讨论抗诉案件的制度。在法律尚未明确规定之前，各级检察机关要与同级人民法院通过联合制定内部工作文件的形式，将检察长列席同级人民法院审委会讨论抗诉案件的制度从“可以”转变为“应当”，并对检察长列席审委会制度的一些具体工作程序和要求作出规定；在条件成熟时，以立法的形式将检察长应当列席审委会制度法定化，以进一步强化检察机关对刑事审判活动的法律监督职能。

（四）关于增强刑事审判法律监督效果的立法建议

1．完善庭审监督的内容，赋予检察人员当庭监督的权力。对庭审活动的监督应主要包括以下内容：法庭组成人员是否合法；审判程序是否合法；当事人及其他诉讼参与人的合法权利是否得到保障；是否违反法定诉讼时限；就程序问题所作裁定或决定是否合法；有无枉法裁判，挟嫌报复或其他违反法律规定的行为；有无漏罪漏犯；裁判在认定事实、适用法律上是否正确、合法；宣判程序是否合法；其他违法问题。[5]

2．增设审判监督部门，与公诉部门分别独立行使审判监督权和公诉权。现行的刑事审判监督职能主要由检察机关的公诉部门承担，而公诉人的首要职责是审查起诉和出庭支持公诉。当前，检察机关案多人少矛盾十分突出，公诉人无暇顾及审判监督工作，加之内部考核制度的作祟，法院判决结果直接影响到对公诉人办案质量的评判，“不想监督”、“不能监督”、“不敢监督”制约着审判监督工作的强化。我们认为，面对日益繁重的抗诉工作任务，可抽调业务能力强、工作经验丰富的检察人员专门从事刑事审判监督工作，或增设刑事审判监督专门工作机构。上述专业人员或专门机构负责二审程序、审判监督程序抗诉案件的审查、出席法庭支持抗诉以及法院开庭审理的上诉案件的出庭工作。这样不仅可以改变公诉人身兼两职而使指控与监督难以兼得的状况，还可以理顺检察人员与审判人员的诉审工作关系，避免办案人员之间为了搞好关系而疏于监督制约，同时又能及时研究审判监督工作中出现的新情况、新动态，有效促进法律监督职能的全面履行。

3．强化二审抗诉阻却一审无罪判决的生效和执行力。《刑事诉讼法》第209条规定：“ 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一审人民法院判决被告人无罪、免除刑事处罚的，如果被告人在押，在宣判后应当立即释放。”从该条的立法原意来看，只要 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一审人民法院判决被告人无罪、免除刑事处罚的，无论检察院是否抗诉，一审宣判后立即生效。从保障人权和维护审判权威的角度分析，这一规定无疑是正确的。但在司法实践中，由于少数裁判确实存在错误，一些被告人唯恐自己受到法律的惩处，在法院宣判无罪或免刑之后立即逃跑，这样，即使检察院提出抗诉，二审法院也因为被告人不能到庭而无法开庭审理。基于以上理由，我们认为，有必要将《刑事诉讼法》的上述条款修改为，“ 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一审人民法院判决被告人无罪、免除刑事处罚的，如果被告人在押，而人民检察院在法定抗诉期限内又没有提出抗诉的，应当予以释放；若人民检察院在法定抗诉期限内提出抗诉的，应当变更为取保候审。”只有这样，才能确保检察机关抗诉的顺利进行。

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【注释】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/pp style="text-indent: 2em">[1]深圳市市、区两级检察机关2000年、2001年共提出抗诉的案件31件50人，从抗诉原因构成情况来看，全部抗诉案件均因无罪判决和量刑畸轻而提出。参见刘建柱主编：《检察实务疑难问题研究》，中国检察出版社2004年版，第276页。

[2]李泽明：《检察机关规范执法行为的三点思考》，载《人民检察》2006第4期。

[3]谢鹏程：《监督权的控制和运用》，载《检察论丛》，第八卷，法律出版社2004年版，第202页。

[4]参见童建明、万春、高景峰：《司法体制改革中强化检察机关法律监督职能的构想（上）》，载《人民检察》2005年第2期。

[5]中国检察理论研究所编：《检察理论研究集萃》，中国检察出版社2001年版，第240页。