信息公开诉讼的程序选择

　　摘要：信息公开的诉讼制度是有别于传统行政诉讼的新型诉讼类型，随着近些年来政府信息公开案件的增多，建构和完善信息公开诉讼制度已是当务之急。通过针对实践中存在的有关信息公开诉讼的程序问题做一些探讨，以求找到合理的解决方式。

　　关键词：程序；救济；信息公开

　　2008 年5月1日 《中华人民共和国政府信息公开条例》开始施行，从此我国的信息公开制度进入了有法可依的时代，这也是法治政府的必然要求。“有权利必有救济”，信息公开的诉讼制度成为保障公民知情权的司法力量，这种新型的诉讼制度在诉讼目的、诉讼基础、诉讼利益、争讼对象方面有着有别于传统行政诉讼的显著特征。实践中，也由于其特殊性导致不能完全适用《行政诉讼法》的规定，法院在受理信息公开的案件时处于摸索的状态，在程序方面也存在许多亟待规范的地方。

　　一、信息公开诉讼制度存在的程序问题

　　其一，从其他各国的实践来看，知情权的原告主体比较广泛，内容也很丰富，为避免公民肆用诉讼来实现对知情权的保护，立法中往往会在司法介入信息公开的纠纷之前，要求“穷尽行政救济”，否则法院没有管辖权。我国在此方面没有规定，导致信息公开的案件数量居高不下，造成司法资源的浪费，也不利于纠纷的顺利解决，因此在有必要考虑在进入司法领域之前，给予行政机关自我处理的机会。

　　其二，诉讼时效在诉讼中是事关救济权能否实现的重要程序问题。我国的《行政诉讼法》有明确的诉讼时效期限，从世界各国的其他立法中，也没有看到有对信息公开诉讼制度的单独规定，那是否就可以认为在信息公开诉讼中适用《行政诉讼法》的规定是合理可行的呢？学术界对于此问题存在很大的分歧，《政府信息公开条例》未对公民的知情权做期限的规定，而从法理上讲在权利上睡觉也是不可取的，起诉期限成为困扰信息公开诉讼的首要难题。

　　其三，审理方式也是信息公开诉讼与传统行政诉讼的不同所在。在传统行政诉讼中，都是以公开审理为原则，以不公开审理为例外，这是法院审理公开性的要求。但在信息公开诉讼中，有关国家秘密、商业秘密、个人隐私是不宜公开的，而这些恰恰又是诉讼的重点，因为当事人往往对信息性质的理解不同而产生分歧，因此这样来看，公开审理会经常性地引起当事人（特别是政府一方）对不宜公开信息泄露的恐慌，也会造成很多不便。

　　其四，传统的行政诉讼中，一般由基层法院审理一审案件，特殊情况由其他层级法院审理。在信息公开的诉讼中，某些信息是存在较高的保密性的，信息公开的范围也是相应有限的，而不同保密性的信息分别由哪级法院审理却没有规定，最重要的是，信息没进入司法领域之前不能被原告一方认可“是否可保密，可在多大范围内保密”，司法的介入又必然会使信息公开，即使是秘密审查也不例外，例如基层法院审理具有国家绝密的性质的信息就是不适宜的。因此规定信息公开诉讼的审级是必要的。不单单是审级要规定，审理人员的资格也要规定。信息的特殊性对审理人员的资格提出了严格的要求：陪审员是否可以参加，是否可以参加所有的案件审理，什么样的案件不适宜陪审员参加；助理审判员和审判员是否可以参加，是否可以担任审判长；审判委员会在信息公开的诉讼中应扮演什么角色。这些都是在审判实践中存在的诸多问题，值得我们思考和研究。

　　其五，在信息公开的诉讼中被告应当负有主要的举证责任，理由是：被要求公开的政府信息由政府机关占有和保管，只有政府机关知道信息的内容和性质，原告无从了解；获取政府信息的权利之法律赋予的，原告无需说明理由，而被告拒绝则要说明拒绝的正当性。但是需要注意的是，如果政府机关基于客观理由不能提供信息时，原告方是否具有提供信息可能存在的线索的责任，这是信息公开诉讼中的举证责任的分配特殊性所在。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、学术界和各国立法实践提供的解决思路

　　在诉讼实践中出现的这些问题，有些是中国的特有问题，有些是世界范围内存在的普遍性问题。这些问题的出现原因，有些是因为立法的滞后，有些是因为法律之间的冲突造成的，有些是法律之外的原因造成的。从学术界来看，这些问题的解决，有的形成了一定的共识，有的还有很大的分歧。从世界其他各国的立法实践中看，有些问题的解决方法在国外已经渐已成熟，具备很高的可参考性，对我们有很有借鉴意义；有些问题的解决也仅仅是处在研究阶段，对于这样一种新型的诉讼类型，还有很多值得我们摸索的地方。就目前学术界的理论成果和各国实践，我们来看对于以上问题的解决应遵循的原则有哪些、具体路径又有哪些。

　　（一）信息公开诉讼制度实践中应遵循的基本原则

　　1.重新审理

　　在美国的法院实践中，对行政行为的司法审查一般采取实质性证据标准。行政机关对事实的认可，以普通人的认知为标准。但事实的认定是无法采取统一的标准的，法官不能用自己的判断代替行政机关自己的判断，这对于行政机关来说是不公平的。但对于信息公开的案件，法官应当采取重新审理的原则。法院可以根据自己对事实的判断代替之前机关自己的判断，行政机关对自己的证明应达到法院完全认可的程度。采用这一原则的原因是：行政机关对信息一般采取保密的选择倾向，由其自己认定信息的是否公开是“自己做自己的法官”，显然是不合理的。

　　2.秘密审查

　　秘密审查源于美国，是指对于行政机关不能公开质证的信息，可以给予法官在非公开场所秘密审查的权利，以保证信息的秘密性，但要严格限制它的适用范围。之所以对他的适用进行严格的限制，主要基于两方面的考虑：秘密审查剥夺了当事人在法庭上质证和辩论的权利，诉讼权利得不到保障，审判结果的公正性大打折扣；秘密审查增加了法官的工作量，法官要做大量行政机关和原告当事人的工作，审理时间将会延长。但秘密审查可以保护秘密信息不被泄露，对维护国家安全、保护公共利益起到很好的作用。

　　3.简易判决

　　在传统的行政诉讼中，一审案件一般采取开庭审理，但在信息公开的案件里采取书面审理的简易判决更符合信息公开诉讼的特点。信息公开的案件一般涉及法律问题，不太涉及事实问题，采用简易判决既能有效解决问题，又能节约司法资源。在案件的审理中，只要行政机关提供的拒绝公开信息的理由真实有效，对不能公开的信息的内容性质有具体的阐述，且无相反理由质疑行政机关存在故意的欺诈，就可以使用简易判决的审理。但当案件涉及事实问题时，且事实争议足以影响审判结果，则应开庭审理。

　　（二）问题解决的具体途径

　　1.树立完全意义上的穷尽行政救济原则

　　在行政救济和司法救济的衔接关系上，有行政复议前置和选择复议两种模式。在我国的实践中，信息公开案件目前采用的是传统的选择复议模式，法律并没有复议前置的规定。世界其他各国对此情况的规定并不相同，美国采取严格的穷尽救济原则也就是复议前置原则，德国采取自由选择的原则。从现实的情况看，我国的《行政复议法》对待信息公开案件的处理，会导致行政终局性裁决，这就事实上堵塞了公民寻求司法救济的道路，这是与《政府信息公开条例》中第 33 条第（二）款的初衷是不符的。这样来看，树立穷尽行政救济原则是必要的，在立法中规定复议前置可以有效地保证行政机关的自主性，又可以保障公民司法救济权，对信息公开诉讼制度的建设有很大裨益。正如王名扬在《美国行政法》一书中所说的：既保障了行政机关的自主，司法职务的有效执行，同时又避免法院和行政机关之间可能出现的矛盾。

　　2.确立明确的诉讼时效制度

　　究竟是否应该特别规定信息公开案件中诉讼时效呢？从各国实践来看，德国《行政诉讼法》第 74 条规定，撤销诉讼“须于复议决定送达后一个月内”提起。日本《行政案件诉讼法》第 14 条第 1 款规定，撤销诉讼“必须在知晓已作出处分或裁决之日起三个月内”提起。可见上述几部行政诉讼法中都并未对信息公开的案件的起诉期限加以特别规定。

　　从现实来看，我国的信息公开诉讼制度适用《行政诉讼法》中关于起诉期限的规定应当是可行的。原因有两个：一是《政府信息公开条例》中并未对权利人获取相关信息的请求权做期限上的限制，因此，不能以权利经过一定的期限而消灭为借口督促权利人行使权利。二是信息公开诉讼制度从本质上来说是行政诉讼中的一般给付之诉，适用的程序也是行政诉讼程序，既然如此，适用该程序对诉讼时效的规定也是理所当然。刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />综上所述，信息公开诉讼参加人必须是利益受到侵害并在法定期限内诉之法院的权利主体。

　　3.规定诉讼审理中审级、审理方式和审判人员的资格

　　介于信息公开案件的特殊性，规定由中级人民法院审理较为合适，从美国的实践来看，信息公开的案件主要集中于政府机关的所在地哥伦布亚特区，常常涉及国防部、司法部等中央单位，即使是在各州，公民提起的信息公开案件的诉讼也是起诉州政府的居多，由此来看，在中国由中级法院审理时较为适宜的。

　　审理方式上以不公开审理为原则，以公开审理为例外。这是与传统的行政诉讼截然不同的，信息公开案件由于信息性质的特殊性，不能在公开审理中有双方当事人质证，否则会造成秘密信息的泄露，对国家安全、第三方当事人的利益造成损害。

　　审判庭的组成上，信息公开案件也应该与普通行政诉讼有不同，应视涉案政府信息涉及国家秘密的密级及其关系国家利益、社会公共利益的重要程度专门设立由人民法院院长担任审判长、审判委员会委员担任审判员的特殊合议庭来具体负责审理特殊涉秘政府信息的审理。

　　信息公开的诉讼制度在我国仍是新事物，在实体和程序方面都还有很多值得我们研究的问题，完善信息公开的诉讼制度对于保障公民的知情权，加强公民知情权的司法救济，以及促进法治政府建设都是深远意义。

　　参考文献：

　　[1 ]王名扬。美国行政法：下[M].北京：中国法制出版社，2005.

　　[2]周汉华。外国政府信息公开制度比较[M].北京：中国法制出版社，2008.

　　[3]颜海娜。论公民知情权的宪法确认[J].国家行政学院学报，2003，（5）。

　　[4]黄维。美国的政府信息公开制度及启示[J].云南行政学院学报，2005，（5）。

　　[5]赵正群，宫雁。美国的信息公开制度及对我国的启示[J].法学评论，2009，（1）。