非诉讼程序法的特性和前景

　　一、中国非诉讼程序法的概念与特点

　　中国非诉讼纠纷解决机制历史悠久，并早已存在一些相关法规制度，但直至21世纪，才正式形成非诉讼程序法的概念和体系。2001年3月，李鹏在第九届全国人大第四次会议上所作《全国人大常委会工作报告》中首次提出非诉讼程序法的概念，并将其划归诉讼法大类中。即“根据立法工作的实际需要，初步将有中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法”。2003年4月，吴邦国在第十届全国人大常委会第二次会议上再次明确，中国特色社会主义法律体系，是由七个法律部门、三个不同层次的法律规范构成的。从横向上看，根据法律规范的调整对象和调整方法划分，中国特色社会主义法律体系主要由宪法和宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门组成。从纵向上看，有宪法和全国人大及其常委会制定的法律，国务院制定的行政法规，地方人大及其常委会制定的地方性法规、自治条例和单行条例三个层次。这一解释大致界定了“非诉讼程序法”的外延和法律渊源。从中国法律体系的结构和立法者的设想可以看出，首先，非诉讼程序法并非一个独立的法律部门，而是与其他诉讼法同属程序法部门。其次，非诉讼程序法主要是指专门性非诉讼程序，不包括《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中的非诉（讼）程序、和解和调解等程序以及其他相关法律中的非诉讼程序。再者，个别非诉讼程序并不涉及纠纷解决，如公证法、引渡法，但亦可纳入广义救济法范畴。复次，在分类上，非诉讼程序法可能与其他法律部门发生交叉，例如《劳动争议调解仲裁法》、《土地承包经营纠纷调解仲裁法》，既可视为非诉讼程序法，也可分别划归社会法和经济法部门。可见，非诉讼程序法的概念其内涵和外延均具有一定的不确定性，这是由纠纷解决活动的复杂性和解纷机制的多元性所决定的，也是立法技术难以完全解决的。随着今后社会纠纷解决与法律调整更趋复杂化和多元化，这种不确定性仍会存在。基于上述特点，为了兼顾科学性和操作性，可以对非诉讼程序法的概念作狭义和广义两种界定。狭义的非诉讼程序法，即形式意义上的非诉讼程序法律体系，主要是基于法律部门和规范性法律文件的分类。据此，非诉讼程序法可定义为调整各种非诉讼程序的法律规范体系。广义的非诉讼程序法，主要是从功能意义或实质意义上对非诉讼程序法律体系进行界定，可定义为由调整非诉讼纠纷解决机制、程序、组织和活动的法律法规、司法解释及其他规范性文件共同构成的法律规范体系。相比较而言，广义概念对于全面把握非诉讼纠纷解决机制的作用和范围，准确把握其功能和发展趋势，具有更为重要的意义。因为当代世界纠纷解决的新趋势是：一方面，针对专门领域形成司法（包括刑事与民事）、行政（规制管理与处罚）、社会化处理及民间自行协商（私力救济）相结合的多元化机制；另一方面，非诉讼程序的立法形式已不再限于专门或单行法规，对其作用、管辖范围、原则、程序等方面的规定往往融合在各种实体法和综合程序体系中。这表明，非诉讼程序法很难像诉讼法、程序法那样以集中和纯粹的形式形成法典；在具体的纠纷解决过程中，甚至需要超越单一法律和制度而采用综合的手段，包括非正式程序①。因此，笔者在本文中主要采用广义概念，同时兼顾狭义非诉讼程序法在法律体系中的特殊地位。广义的非诉讼程序法的性质和特点是：

　　1.形式上的综合法。现有的非诉讼程序法多数并非单纯的“程序法”，而是综合法，即将基本法（法律地位、基本原则等）、组织法（组织形式、准入条件、规制管理、行为规范等）和程序法（包括工作程序和纠纷解决程序）融为一体，涉及国家责任、主管机关权责、非诉讼纠纷解决组织机构、程序和当事人行为等方面。

　　2.性质上的多元性。非诉讼程序法涉及不同的主体，难以简单将其整体划归公法、社会法或私法任何一个领域。其中，涉及从公力救济到民间社会救济乃至私力（自力）救济的多元化机制，包括行政、准行政或司法（与诉讼中调解及确认程序的衔接）机构及其解纷活动和程序，并包括授权民间社会组织参与纠纷解决和鼓励公民利用非诉讼程序的规范。根据功能和范围，每一部具体的非诉讼程序法往往又可以归入特定部门法，如社会法、行政法等。

　　3.程序设计上的差异性。各种非诉讼程序根据需要采用不同的制度设计和规制方式，准入性与授权性规范相结合，在程序上形成一定差异。如《仲裁法》采用强制规范，严格规制仲裁机构的建立、组织、人员和程序，在通过准司法程序设计赢得正当性、公信力和司法保障的同时，通过严格的准入机制形成仲裁机构的相对垄断，以排除市场化竞争②。而《人民调解法》则以《宪法》规定的基层自治组织为基础，同时授权乡镇和各种社团根据实际需求及条件，建立各种专门性或专业性（职业化）调解机构，保留了较大的拓展空间，其程序也相对更具灵活性。同时，根据各类纠纷的特殊性采用不同的解纷程序和方法，例如劳动争议、医疗纠纷、消费者纠纷的调解等。很多法律在规定基本纠纷解决途径时，并未限定具体的程序和机构，由此为地方和主管机关提供了创新的灵活性，也形成了各地方的差异性。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、非诉讼程序法的基本渊源与调整范围

　　在中国大陆，除少数单行法之外，多数非诉讼程序法的法律渊源分布于各种法律文件之中，其中既包括纵向与横向渊源，也包括各种民事实体法、程序法、行政法、社会法、经济法等法律部门法中的相关规定。主要包括以下几类：

　　1.《宪法》类法律。如《宪法》及《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》等都对人民调解组织作出了规定。

　　2.各种单行法，即狭义非诉讼程序法。主要有《仲裁法》、《公证法》、《劳动争议调解仲裁法》、《农村土地承包调解仲裁法》、《人民调解法》和《引渡法》等。

　　3.诉讼法及其他程序法。如《民事诉讼法》中有关人民调解协议的司法确认、先行调解和协助调解等制度，《刑事诉讼法》有关刑事附带民事诉讼、刑事和解、刑事自诉、未成年人刑事诉讼程序中的调解与和解，《行政诉讼法》和《行政复议法》中行政调解、行政和解等，都确立了非诉讼程序作用的空间。

　　4.地方性法规。无论是否已制定基本法律，各地方人民代表大会在其权限范围内都可以通过制定地方性法规或相关文件，直接促进本地非诉讼纠纷解决机制的发展。例如，2005年10月厦门市人大常委会通过了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》，2005年杭州市人大常委会制定颁布《杭州市人民调解条例》，2005年青海省人大常委会颁布《青海省人民调解工作条例》。在相关法律制定后，这些地方性法规亦需要作相应的修改和清理。

　　5.行政法规和部门规章。国务院和有关行政主管部门制定颁发的有关规范性文件，其中部分属于专门性解纷程序，如《工商行政机关受理消费者申诉暂行办法》、《医疗事故处理条例》、《人事争议处理规定》、《学生伤害事故处理办法》以及有关法律的实施条例、细则等；有些则规定了附带性解纷程序，如《劳动保障监察条例》、《信访条例》等；此外，还有一些行政法规的内容间接涉及非诉讼机制，如《法律援助条例》、《物业管理条例》等。中国以往多以行政法规形式建立一些专门性程序，如《交通事故处理办法》，在《道路交通安全法》制定实施后，原有的法定前置调解被自愿选择取代。由于立法倾向于依赖正式的司法诉讼程序，或者废弃了原有的非诉讼程序，或者不作任何明确规定。但为了实现治理的实际需求，主管部门或地方仍需依靠行政法规规章及实施细则建立和运作各种非诉讼程序。

　　6.分布于各种法律中的相关规范。当代很多部门法除实体法规范外，同时需要规定法律责任和相关程序，形成实体与程序法融合的趋势，如劳动法、环境保护法、税法、反不正当竞争法等。《道路交通安全法》不仅涉及交通肇事罪及司法处理，还规定了交通管理部门调解处理交通事故赔偿纠纷的权限和程序，一些地方法规对双方当事人通过协商快速处理轻微交通事故和理赔的细则以及处理程序做出了规定，并直接与交强险和保险公司的理赔程序相互衔接。同样，《消费者权益保护法》中解决消费争议的五种途径的规定，各种知识产权法中行政、司法程序的规定也都大致如此。这些法律并不属于非诉讼程序法体系，但都包含相关规范。

　　7.司法解释。最高人民法院制定发布的规范性司法解释文件尽管并非正式的法律渊源，但无疑具有事实法源的地位。2002年以来，最高人民法院通过发布大量司法解释，在不断强化民事诉讼调解、刑事和解和行政协调的同时，对非诉讼程序给予了重要支持，填补了法律的缺失，推动了许多重要的制度创新，包括对民间、行政调解协议的司法确认及委托调解等。如2002年《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、2003年《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》、2004年《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、2007年《进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》、2009年《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、2011年《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》等，《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》修订后陆续制定的相关司法解释也是其组成部分。

　　8.非正式渊源。由于正式的立法远远不能满足实践的需要，因此，中国各地、各行业或专业领域在实践中通过大量非正式渊源建立了形式多样的非诉讼程序，包括国家、地方政府、主管部门和行业协会的政策、规则、改革及创新措施等。例如，2011年3月中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办公室、公安部等16家单位制定的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，司法部发布的《司法部关于认真贯彻实施人民调解法的意见》（2010年）、《司法部关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》（2011年），2010年1月司法部、卫生部、保监会发布的《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》，以及电监会制定的《电力争议纠纷处理规定》和《电力并网互联争议处理规定》，都属于此类。目前，很多行业如证券、银行、物业管理等也都建立了相应的调解程序和规则。事实上，有时非正式的制度甚至比正式的制度的作用更大，如《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》制定实施后，为了应对高发的劳动争议，人力资源和社会保障部、司法部、中华全国总工会、中国企业联合会和中国企业家协会于2009年10月共同发布《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》（人社部发〔2009〕124号），在各地普遍建立了专门的劳动调解机构，调解处理的劳动争议案件数量实际上远远超过了正式的劳动仲裁和诉讼程序。此外，不同社区、民族的传统习惯及自治性规范等也属于非正式渊源的范畴。根据性质及其调整范围，中国现行非诉讼程序法大致可分为以下几类：

　　1.民间性非诉讼程序，包括《仲裁法》、《人民调解法》，《消费者权益保护法》有关消协调解的规定，各种相关法律中有关民间社会团体、保险公司及行业协会等纠纷调解机构及其程序的规则等。

　　2.行政性非诉讼程序，指基层政府、行政主管机关、司法行政机关主持的纠纷解决活动及程序。除《行政复议法》和《行政复议法实施条例》等专门法规外，多数由专门法律和行政法规、部门规章等分别加以规定，例如《商标法》、《专利法》、《人民警察法》、《道路交通安全法》及其实施细则，《医疗事故处理条例》、《劳动监察条例》、《信访条例》等有关争议处理的管辖权、程序方面的规定等。由于行政性解纷程序的特殊性，很难通过一部法律或行政法规作出总体性的规定，但可以采用类似基本法的框架，对行政主体纠纷解决权限、职责、基本原则、基本程序和行为规范等作出规定，发挥引导、正当化和规范的一般作用，如制定统一的《行政调解条例》①。此外，一些地方的公安机关和政府根据需要设立了委托调解机构或购买服务，引进社会力量（包括人民调解和律师等）参与纠纷解决。

　　3.专门性非诉讼程序。如劳动争议、交通事故、医疗纠纷、消费纠纷、商事纠纷、家事纠纷、知识产权纠纷、社会保障及保险纠纷等处理机构，形成民间性、行政性程序与司法程序的衔接。除个别单行法，如《劳动争议调解仲裁法》外，一般采用实体法与程序法相结合的模式。

　　4.与司法衔接的非诉讼程序及司法审查程序。主要包括：（1）法院附设型，包括法院人民调解窗口，委托调解、协助调解、诉前调解等，可通过多种方式与司法程序衔接。目前，调解协议的司法确认程序已经被《人民调解法》和《民事诉讼法》所吸收，民诉法新确立的先行调解将会使形式多样的法院附设调解（委托调解、协助调解、诉前调解、立案调解等）得到更大的发展空间②。（2）前置型，如劳动仲裁、特定行政前置程序（如土地、林木权属，知识产权）等。（3）司法审查型，包括对仲裁裁决的司法审查，对调解协议合法性和效力的司法审查、确认或撤销、无效之诉、再审等。总之，非诉讼程序覆盖了民间、行政和司法的各种机构、程序，并贯穿于民事（包括劳动、经济、商事、家事等）、行政（包括治安、交通违法、劳动与社会保障、行政管理等相关争议）以及刑事（包括刑事和解、青少年犯罪等）纠纷案件，并可以根据社会发展和新型纠纷解决的需要不断整合创新，具有很强的适应性和灵活性。

　　三、非诉讼程序法的理念与基本原则

　　非诉讼程序法的建构，一方面受国情和社会主体文化、观念及行为习惯的制约；另一方面，需要适应时代发展和社会需求的变化，尊重纠纷解决规律。中国非诉讼程序法体系建构中强调的基本理念主要包括： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，注重协商调解。非诉讼程序本身包括协商、调解和裁决等多种方式，当代社会更加认同协商调解的效果和程序优势，因为协商调解不仅有利于快速、便捷、经济、平和地解决各类纠纷，维系社会关系的和谐和持续，还可以缓解由于法律规范缺失、滞后或简单导致的处理结果的不足，达到更圆满的解决结果和社会效果。即使是在仲裁程序（包括商事仲裁、劳动仲裁乃至行政裁决）中，也逐步形成了调裁结合的模式。因此，相关立法采用注重调解或调解优先的原则，在各种程序中均应将调解贯穿始终。第二，多元化。非诉讼程序体系的多元化构成当事人协商、民间社会组织调解、行政性处理和司法程序的有机衔接，有利于满足当事人的多元需求和选择权，为不同类型的纠纷提供适宜的程序，并由此形成国家与社会、法治与自治、正式与非正式、职业化与非职业化（志愿者）、公力救济、社会救济与私力救济、协商性程序与裁决程序、法律与道德及其他民间社会规范等各层次的多元化架构，实现法律调整与善治的统一，纠纷的解决与预防的统一，避免形成垄断、单一化和过度职业化格局。第三，注重社会效果、中国特色与传统资源。在非诉讼程序法的建构中应坚持合理性和可行性，在充分尊重法治原理、纠纷解决的普遍规律和其他国家成功经验的同时，高度重视社会和当事人的承受力和文化、习惯及传统资源的利用，注重效益，采用因地制宜和与时俱进的发展路径，避免急功近利和简单照搬。在非诉讼程序的设计、运作中需要综合采用以下基本原则：

　　1.合法原则。在现代法治社会，合法性是非诉讼程序不言自明的前提。协商调解也会将法律和判例作为客观依据，即所谓在“法律阴影”下的交易，这样最符合正当性与效益原则。然而，非诉讼程序不同于诉讼与判决，其更大的价值和优势在于满足当事人的特殊需要，在合法的基础上，通过当事人自身的努力创造性地发现融合“情、理、法”的、比判决更“符合实际的解决”。因此，“合法”并非意味只能严格适用法律规范，而是指不违法，即不违背法律的基本原则和强制性、禁止性规范。在解决民事、经济纠纷时，法律赋予当事人相当大的自主权，允许其根据实际进行利益权衡和交易。此外，民间调解、行政处理、法院附设调解及仲裁等非诉讼程序对合法性的要求并不完全一致，故应注意区别不同程序以及交通事故、劳动争议、家事纠纷等不同纠纷类型，设立法律适用和自主处分的不同标准，并对纠纷解决处理人员的法律资质提出不同的要求。同时，“法”应作广义理解，既包括成文法律法规、政策和各种规范性文件，也包含通行的道德规范、公序良俗、地方或团体规范及惯例等社会规范。在协商调解中，关系、道义、诚信、精神需求以及节约成本等情理因素都属于可选择的合理依据。此外，在合法性的要求上，程序合法应优先于实体合法，重在保证当事人的自愿、公平参与、处分权以及获得司法救济的权利〔2〕。

　　2.自愿原则，尊重当事人的选择权和处分权。程序保障的重点在于切实保证双方当事人自愿参加纠纷解决过程和接受处理结果。由于中国目前尚不具备建立法定强制调解（前置）的条件，各类调解均强调无条件保证当事人的选择权与诉权，包括《民事诉讼法》新设立的先行调解在内，调解均由当事人自愿启动，受到强制胁迫可以成为调解协议撤销或宣布无效的理由，当事人双方拥有对解决方案处分权以及提起司法确认的自主权。

　　3.公平原则，保证当事人公平参与纠纷解决并获得公正结果。通过公平程序保证双方当事人地位、权利与义务的平等，第三方的中立性，举证责任的合理分配，以及当事人对程序的平等选择权和决定权，协商调解中的信息获得途径及机会对等。在程序的启动、运作和达成和解的过程中，应保证当事人诚实参加、平等陈述和交换证据，防止因当事人在实力、技术、信息占有和金钱等方面的差距造成不公平的结果。在注重以激励机制调动当事人的积极性、鼓励和解的同时，应对滥用非诉讼程序的当事人有所制约和惩戒。

　　4.程序便利与适宜原则，根据实际需要设计便于当事人利用的适宜程序。在不违反自愿和公平的前提下，以灵活的方式积极促进和解，迅速、经济、合理、简便地解决纠纷，尽量避免模仿诉讼或过度强调程序的正式化，以降低成本、对抗性和拖延。例如，基层人民调解主动介入、就地调解、口头协议和即时履行等，成本低廉、简便、快速，在处理社区邻里纠纷和突发事件中具有优势；而专业调解组织通过正规的申请、调查、调解程序和书面协议则更具有权威性。

　　5.监管与自律相结合原则。制度化的非诉讼程序通常受到当事人和国家的双重制约，但监管方式和规范程度有所不同。司法性和行政性机制需要依法设立，其管辖和权限由法律明确规定；而民间性机制的运行主要依靠自律，可以自行订立机构章程、规则、行业标准和行为准则，但同时也需要接受主管机关的监管。立法可以规定确立主管行政机构，建立必要的注册登记、审查、评估、准入、退出等制度措施，明确相应的法律责任；规定调解员、仲裁员等解纷主体的基本行为规范，严格限制解纷机构及人员超越权限、违背职业道德、损害当事人利益。向当事人公开调解员和仲裁员的身份及资质，以便其选择（或提出回避）并行使制约权。

　　6.司法审查和救济原则。非诉讼程序有义务接受司法机关的制约并以司法程序作为最终救济途径。当事人有遵守调解协议的义务，法院对双方当事人基于自治作出的处分应尽量不予干涉，但可以应当事人申请进行司法确认；在危害社会公共利益和他人权利、有悖公序良俗或违反强制性法律的情况下，应提供有效的司法救济，包括当事人申请撤销或无效、第三人申请和法定（如检察院和法院的法律监督程序）救济等。

　　7.程序衔接原则。各种非诉讼程序与司法程序之间应形成合理衔接，以合理控制纠纷解决的成本和周期，充分发挥非诉讼程序的效用，保证其必要的效力，提高纠纷解决的效益，减少资源的浪费和拖延，并体现司法对非诉讼机制的监督制约。包括法院对民间、行政调解协议的确认及公证以及执行的衔接等。例如，在具体解纷过程中，当事人一旦起诉，原则上正在进行的非诉讼程序应终止，但根据实际需要，法院可在征得双方当事人同意的前提下，委托原调解机构或另行委托非诉讼调解先行调解，也可在诉讼中委托非诉讼调解参与。

　　8.保密原则。当代各种非诉讼程序均以保密为原则，包括解纷过程和结果不公开、当事人和解纷主体（调解员、仲裁员）的保密义务，涉及公众或第三人利益情况下的适度信息披露，以及例外情况等，并通过具体程序规定加以保障。中国商事仲裁及调解和法院委托调解中已经确立了保密原则。人民调解法虽然并未明确规定保密原则，但规定当事人有权决定调解公开或不公开进行，实际上也接受了这一原则〔2〕。

　　四、问题与发展前景

　　目前，中国非诉讼程序法体系的建构已初见成效，但是整体而言仍存在一些问题，主要包括：首先，立法思路相对保守。立法基本思路仍追求以司法诉讼为中心，在非诉讼程序的制度建构方面已落后于很多西方国家。例如，当代很多法治国家逐步扩大强制调解（法定前置调解）程序的应用范围，要求当事人有义务参与，尽管最初许多当事人和律师不理解，但结果其满意度相当高〔3〕（P37）。而中国近年来则取消了原有的法定前置调解程序，各类调解均为自愿选择，当事人及律师对调解的正当性不理解、不予配合、不诚信参与、随意反悔情形较多且缺少制约和惩戒手段①。对此，立法本可发挥积极的引导作用，如在调解率较高的家事和小额案件中建立强制调解，以确立调解的正当性和激励机制。然而，面对反对意见，立法者选择了较为保守的制度设计，仅仅建立了并非法定前置程序的先行调解，同时采用了容易诱发诉讼的小额诉讼程序〔4〕②。又如，目前多数市场经济国家常规性的劳动争议早已从普通民事司法中剥离，主要依靠由劳动行政主管机构与劳资双方参与的三方机制即专门的劳动仲裁或劳动法院处理，解纷方式也以协商、调解为主，并强调简便、快速，而中国的劳动争议处理机制仍基本沿袭一裁二审的传统模式，难以应对劳动争议处理的需要。再如，《道路交通法》废除了原来的行政前置调解后，往往因肇事方拒绝而无法启动调解，保险机构也一度不予承认调解协议的效力，不仅导致交通事故诉讼案件大幅增加，提高了社会处理成本，而且对受害人的救济更加不利。整体而言，立法对于调解等非诉讼程序所持的态度慎重甚至保守，与实践中对调解的需求和“创新”形成了强烈的反差，由此导致立法与实践进一步脱离，立法在推动非诉讼程序的建构中作用十分有限。其次，配套机制严重缺失或失调，导致非诉讼程序作用受限。非诉讼纠纷解决并不能仅仅依靠原则、组织和动员发挥作用，需要依靠一系列配套制度，中国立法的粗放在这方面表现出明显的缺失和不足。例如，高效的交通事故处理机制必须与事故认定、强制责任保险、损失计算、医疗救助和赔偿结算等相互衔接，由此可以极大地减少进入诉讼的必要，否则非诉讼机制的作用必然受到影响③，中国的交通事故调解就面临着这种窘境。同样，医疗纠纷、产品责任、环境纠纷等的鉴定和责任评估机制的问题都成为纠纷解决的瓶颈。再者，立法在实施中出现异化。一些非诉讼程序法尽管比较合理，但相对粗放，在实施中容易出现异化。例如，《人民调解法》坚持以《宪法》确立的基层村居委调解组织为主体，鼓励自治性纠纷解决和公众参与，但一些地方政府和司法行政机关受政绩、权力扩张及部门利益的驱动，一味追求建立正规化、职业化和法律化的高端调解组织，导致人民调解的行政化趋势难以扭转，在增加行政成本的同时，使得基层调解组织的功能被架空〔2〕④。劳动争议调解仲裁中的三方机制，则由于操作复杂，很大程度上已流于形式。同时，地方政府和主管行政机关往往无视民众的诉求，怠于承担纠纷解决的职能和责任，动辄即将纠纷推向法院，导致许多行政性解纷机制形同虚设。最后，目前的立法和制度尚不足以调动社会公众对非诉讼程序特别是调解的认知，形成协商性纠纷解决文化。调解真正的参与者是当事人和社会公众，仅仅依靠实务部门发起的运动不可能真正普及、推动调解的应用，只有形成一种文化，才能真正发挥调解的价值、功能和效益〔5〕①。当今世界，调解作为善治和多元文化的因素，已经被纳入法治的框架之中〔6〕。相比之下，中国非诉讼程序运行的社会环境（诚信）较差，公众、社会（包括媒体）、决策者和执法者对于调解等非诉讼机制的认知、认同及参与程度相对较低，社会并没有形成一种协商和自治的文化。尽管各级人民法院在多元化纠纷解决机制的建构发展中发挥了积极作用，但法律界却出于法律意识形态对调解显示出一种“集体焦虑”②。这些因素决定了中国非诉讼程序的发展将是一个长期和曲折的过程。刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />综上所述，可以预见，今后一个时期，在中国多元化纠纷解决机制的建构和发展中，目前的格局———实践先于法律和制度，非正式机制先于正式制度，地方和部门创新先于立法———仍将继续，并凸显出司法机关的主导作用和地方差异，而立法的作用则相对有限。这种情况尽管不尽如人意，但基本符合中国社会实际，具有一定的合理性和必然性。经过一段实践经验的积累，立法的理性建构能力也会不断提高，这样，非诉讼程序法将会在当代中国社会治理中发挥其更大的作用。

　　作者：范愉 单位：中国人民大学