《关于人民法院办理自赔案件程序的规定》的理解与适用

2013年7月26日，最高人民法院发布了法释〔2013〕19号《关于人民法院办理自赔案件程序的规定》（以下简称《自赔程序规定》），于2013年9月1日起施行。《自赔程序规定》根据国家赔偿法针对人民法院办理本院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件程序进行了统一规范。为正确理解适用《自赔程序规定》，现就有关问题介绍如下。

一、《自赔程序规定》的背景和起草过程

国家赔偿法既是实体法，也是程序法。公民、法人和其他组织认为国家机关及其工作人员行使职权侵犯其合法权益的，应遵循法定程序申请国家赔偿。根据国家赔偿法的规定，除行政赔偿案件以外，由人民法院审查处理的国家赔偿案件可分两类：一类是人民法院作为赔偿义务机关办理的国家赔偿案件（以下简称自赔案件）；另一类是中级以上人民法院赔偿委员会审理的国家赔偿案件。根据国家赔偿法第二十三条、第二十四条的规定，以上两类案件分别适用不同的审查处理程序，两种程序共同构成人民法院国家赔偿程序制度的基础性内容。2011年3月，最高人民法院就人民法院赔偿委员会审理的国家赔偿案件，出台了《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》，对人民法院赔偿委员会审查程序进行了较为详细、完整的规定。但对人民法院自赔案件的处理程序，则没有专门的司法解释或其他规范性文件予以规范。

2010年12月1日，全国人大常委会对1994年国家赔偿法进行了诸多重要修改。其中，就赔偿义务机关处理赔偿请求人请求赔偿，增加了充分听取赔偿请求人意见、依法协商，以及明确决定与通知送达期限等重要内容，体现了加强程序公正、促进协商协调、加强赔偿说理、明确工作时效等方面的立法精神。人民法院办理自赔案件，应当对此加以贯彻落实。

近年来，随着改革开放深入推进，人民群众对于维护自身合法权益有了更高的关切和期待，人民法院自赔案件的数量稳步上升，工作要求也随之提高。实践中，许多法院积极创新，在办理自赔案件时，引入听证程序，提高司法透明度，加强协调力度，妥善处理涉赔矛盾的成效较为明显，但也存在工作方式简单，未充分听取赔偿请求人意见，说理不充分，作出的决定难以服人等问题。这些情况，未能满足人民群众通过正当程序实现合法权益的期待，难以实现改善涉赔矛盾的源头治理、推动涉赔纠纷实质性解决的目标。

有鉴于此，为了进一步贯彻落实国家赔偿法，规范人民法院办理自赔案件的程序，完善人民法院国家赔偿程序制度，有必要起草出台《自赔程序规定》。在起草中，我们深入进行实际调研，梳理迫切需要解决的法律适用问题。完成起草后，先后征求了全国人大常委会法工委、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部和国务院法制办等有关部门，部分专家学者，最高人民法院各审判业务庭室，部分特邀咨询员和各高级人民法院以及部分中级人民法院的意见，经反复研究论证，最终形成送审稿。2013年4月1日，最高人民法院审判委员会第1573次会议审议通过了《自赔程序规定》，于7月26日发布，自9月1日起施行。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、《自赔程序规定》的指导思想

为确保《自赔程序规定》的内容合法、科学、合理并具备可操作性，使其能适应人民法院国家赔偿工作当前实践需要和今后形势发展，我们坚持用以下几项原则指导起草工作：

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第一，严格遵循国家赔偿法的立法原意。起草中，我们从国家赔偿先行处理程序的目标设计和功能定位出发，在解释内容上注重体现国家赔偿法第二十三条所包含的立法精神，围绕尽快确立求偿关系、加强自赔程序公正、提高案件处理效率、改善涉赔矛盾处理效果等要求，确保《自赔程序规定》的内容符合国家赔偿法的立法宗旨和规范目的。

第二，强调权利救济理念。国家赔偿法是宪法相关法、权利救济法和国家责任法，确保私权益受到公权力侵害时能及时获得赔偿、补救，既是宪法尊重和保障人权基本原则的体现，也是社会主义法治国家的基本要求。起草中，我们强调权利救济理念，加强对公民、法人和其他组织赔偿请求权的保护。在条款设计上，突出保护赔偿请求人的程序性权利，强化对赔偿请求人义务性规范的救济设置，弱化对赔偿请求人程序性权利的限制，强调规范人民法院处理自赔案件的职责义务。

第三，提升自赔程序的正当性。自赔程序虽不是严格意义上的司法裁决程序，但仍属人民法院办理国家赔偿案件的范畴，也是赔偿请求人启动国家赔偿程序的首要环节，同样应当向其灌注程序正当的要素。起草中，我们贯彻落实国家赔偿法第二十三条的规定，总结人民法院国家赔偿工作好的经验，强调充分听取赔偿请求人意见，明确开展听证程序的条件和方式，强化赔偿请求人参与自赔程序，提高自赔程序的公正性。

第四，规范人民法院国家赔偿工作。此前，因对自赔程序缺乏明确规定，地方各级人民法院办理自赔案件工作不统一、不规范。为提升人民法院办理自赔案件各项工作的规范化、正规化水平，我们加强、细化了对自赔工作时限、方式等具体要求，通过条款设计，规范人民法院办理自赔案件的工作，体现人民法院统一、权威的司法形象。

第五，注重吸收各方面意见。国家赔偿工作涉及刑事、民事、行政诉讼和司法执行，横跨公法、私法两个领域，包括行政赔偿、刑事赔偿和非刑事司法赔偿三种程序，呈现综合、多涉、交叉和复杂性的鲜明特点，是典型的综合性审判业务。起草中，我们充分注意到上述特点，准确把握我国国家赔偿制度建立发展完善的历史渊源，注重吸收各方意见，尤其注重吸收来自不同部门法领域，如行政法、国家赔偿法、侵权责任法、民事诉讼法等专家学者的意见；也注重听取高、中级人民法院从事国家赔偿审判实务的法官意见，在充分沟通、讨论的基础上，做到兼收并蓄。

三、《自赔程序规定》的主要内容

《自赔程序规定》共20个条文，包括适用范围、办案机构、立案审查、回避、承办与决定、办案方式、中止与终结办理情形、决定及送达，以及申请支付赔偿金等方面的内容。

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第一，关于适用范围。《自赔程序规定》第1条定义何为自赔案件，其目的在于明确该解释的适用范围。根据国家赔偿法的规定，赔偿请求人认为人民法院在刑事诉讼中违法行使审判职权，或在民事诉讼、行政诉讼中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，对其合法权益造成损害并请求国家赔偿的，应当先向赔偿义务机关提出。在此环节，人民法院办理赔偿请求人提出的赔偿申请，系因自身错误或违法行使职权导致国家赔偿纠纷所致，属国家赔偿程序中赔偿义务机关先行处理自身问题的阶段，实践中形象地称其为自赔案件。需要说明的是，经作为赔偿义务机关的人民法院先行处理后，如果赔偿请求人对赔偿方式、项目、数额有异议，或对作为赔偿义务机关的人民法院作出不予赔偿的决定不服，或作为赔偿义务机关的人民法院逾期未作出是否赔偿决定的，赔偿请求人可向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，此时则应适用最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》。因此，为简化表述，明确指代对象，并将《自赔程序规定》与最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》的适用范围区分开来，解释借鉴吸收了自赔案件的通称，并明确说明自赔案件指的是人民法院办理的本院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件。

第二，关于办案机构与立案审查。《自赔程序规定》第2条和第3条明确了各级人民法院办理自赔案件的专门机构，重申了自赔案件立案审查依据，统一了人民法院自赔案件的办案机构和立案审查入口。1994年国家赔偿法颁布实施以来，大部分基层人民法院成立了专门负责处理自赔案件的工作小组，中级以上人民法院依法设立了赔偿委员会及其办公室。实践证明，由专门机构和专人负责办理自赔案件，能确保业务对口，提高案件处理质量和效率。为此，《自赔程序规定》第2条明确，基层人民法院国家赔偿小组、中级以上人民法院赔偿委员会负责办理本院的自赔案件。对于基层人民法院国家赔偿小组的具体构成和设置方式，可根据本院实际情况决定。另外，为贯彻人民法院立审分离的工作原则，方便人民群众请求赔偿，《自赔程序规定》第3条重申，人民法院应当依据最高人民法院《关于国家赔偿案件立案工作的规定》对自赔案件予以立案审查，凡赔偿请求人的申请符合该规定第4条所列举条件（即赔偿请求人具备法律规定的主体资格、受理申请的人民法院是赔偿义务机关、有具体的申请事项和理由，且属于国家赔偿法第十七条、第十八条、第二十一条、第三十八条规定的管辖范围）的，人民法院应予立案受理。

第三，关于承办、讨论与决定方式。《自赔程序规定》第4条明确了以审判员承办、国家赔偿小组或赔偿委员会讨论、院长最终决定作为自赔案件的办理模式。首先，人民法院应当指定1名审判员负责具体承办自赔案件，由承办人查清事实并提出处理意见，专人专办提高效率。其次，规定承办人提出处理意见后，应当将案件提交国家赔偿小组或赔偿委员会讨论，遵循了程序法上对合议制的规律要求，也符合最高人民法院《赔偿委员会工作规则》第2条的相关规定。再次，因自赔案件常涉及人民法院审判、执行等多个部门，涉赔矛盾容易激化，且是否赔偿的决定最终以人民法院名义作出，因此规定将自赔案件报请院长决定，既符合院长负责制的要求，也有利于审慎处理案件，确保办案质量。该条还明确，涉及重大、疑难案件，应由院长提交院长办公会议讨论决定。

第四，关于自赔程序中的回避。国家赔偿法没有明文规定回避制度。最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第8条规定了该程序中审判人员应当回避的4种情形，但对于申请回避时限、处理以及决定回避权限则未予言明。为了保护赔偿请求人的程序性权利，保证人民法院及时、公正地办理自赔案件，《自赔程序规定》第5条、第6条对回避作了更详细、更具可操作性的规定。一是明确应当主动回避或可申请回避的情形。如参与办理自赔案件的审判人员是赔偿请求人或其代理人的近亲属，或者与本案有利害关系，或者有其他关系可能影响案件公正办理的。其中，与本案有利害关系，指的是前述审判人员曾是引发国家赔偿纠纷的原刑事、民事、行政和执行案件的承办人或合议庭成员；而其他关系指的是有可能妨碍公正处理自赔案件，在解释中不能列举穷尽的其他情形。二是明确应当回避的人员，包括参与办理自赔案件的审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人和勘验人。其中，所谓参与办理自赔案件的审判人员，既包括承办自赔案件的审判员，也包括参与合议的其他审判人员，还包括国家赔偿小组或赔偿委员会的成员。三是明确了申请回避的时限、决定是否回避的处理以及决定回避的权限。

第五，关于办案方式。根据国家赔偿法第二十三条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商，《自赔程序规定》第7条对人民法院办理自赔案件的方式作出了更具体、更详实的规定，包括一般方法、具体办案手段和组织听证的要求。首先，规定人民法院办理自赔案件，应当进行全面审查，充分听取赔偿请求人的意见，这属于办理自赔案件的一般方式和基本要求。其次，明确必要时人民法院可以采取调取原审判、执行案卷，向原案件承办部门或有关人员调查、核实情况等，这属于依职权主动调查案件事实的手段。针对争议较大、案情疑难复杂的自赔案件，规定人民法院可以组织赔偿请求人、原案件承办人以及其他相关人员举行听证，这属于国家赔偿书面审查原则之外，对特定案件采取的更为公开、透明的特殊办案方式。

需要说明的是，在国家赔偿案件中引入听证，是最高人民法院2002年第三次全国高级法院赔偿委员会主任会议上，作为国家赔偿审判工作改革创新的内容正式提出的，起初适用于赔偿委员会审查程序，与国家赔偿法第二十七条规定的质证类同。在此后的实践中，许多法院不仅在赔偿委员会审查程序中适用听证，在自赔案件程序中也加以适用，起到了扩大程序参与、提升程序正当性的积极效果，有利于人民法院听取各方意见、查清案件事实、准确适用法律，是国家赔偿工作好的经验。2010年国家赔偿法修改后明确，人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件，赔偿请求人与赔偿义务机关对损害事实及因果关系有争议的，赔偿委员会可以听取赔偿请求人和赔偿义务机关的陈述和申辩，并可以进行质证。这意味着在赔偿委员会审查程序中，赔偿请求人和赔偿义务机关两造相对的，应当以质证方式进行，而听证则可以继续在人民法院自赔程序中加以适用。因此，《自赔程序规定》将听证实践转化为司法解释条文，既是以往经验的总结延续，也是国家赔偿法第二十三条增加充分听取赔偿请求人的意见、第二十七条规定质证的立法精神的体现。此外，本条文还对听取意见、调查核实情况和举行听证规定了制作笔录的要求。

第六，关于自赔协商。《自赔程序规定》第8条从协商原则、协商内容、协商后果的处理等方面，对国家赔偿法第二十三条加以细化。一是要求赔偿义务机关与赔偿请求人进行协商的，应当遵循各方意愿，按照自愿、合法的原则开展协商。二是重申自赔协商属于法定协商的基本属性，协商内容包括赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额等，不应超出法律规定的范围和标准。三是规定经协商达成协议的，作为赔偿义务机关的人民法院应制作国家赔偿决定书，以便赔偿请求人据此申领赔偿金。需要说明的是，决定书中应写明进行协商的情况和达成协议的内容，确认协议内容合法有效。在此基础上，再写明决定赔偿的方式和数额。四是规定双方协商不成的，人民法院应当依法及时作出赔偿决定。

第七，关于撤回赔偿申请的处理。赔偿请求人基于真实意思对自己权利进行处分，人民法院应当予以尊重。《自赔程序规定》第9条明确，赔偿请求人在人民法院作出赔偿决定前撤回赔偿申请的，人民法院应当准许。实际操作中，对撤回赔偿的申请，人民法院应审查其是否为赔偿请求人的真实意思表示，还要审查其是否存在与法律法规等相关规定相违背等情形。准许撤回的，人民法院应当制作准予撤回国家赔偿申请的决定书。

对于赔偿请求人撤回赔偿申请后，在国家赔偿法规定的时效内又向作为赔偿义务机关的人民法院请求赔偿的，人民法院原则上不予受理，除非一并满足两个条件：一是该申请在国家赔偿法第三十九条规定的时效期内；二是有证据证明其撤回赔偿的申请确属违背真实意思表示或者有其他正当理由的。所谓确属违背真实意思表示，在实践中一般表现为以下情形：其一，赔偿请求人自己对撤回行为的内容、性质和结果理解错误；其二，他人曲解法律，致使赔偿请求人陷于错误而撤回申请；其三，他人以胁迫方式，使赔偿请求人陷于恐惧而撤回申请；其四，他人利用赔偿请求人的急迫需要或危难处境，迫其违背本意而撤回申请；其五，他人违法以其他条件诱使赔偿请求人违背本意而撤回赔偿申请。除此以外，该条还以其他正当理由概括未能穷尽列举的其他情形，如作为赔偿义务机关的人民法院承诺赔偿、补偿、帮扶救助，但赔偿请求人撤回赔偿申请后人民法院在合理期限内未予兑现的，或是其他违反法律、法规强制性规定的情形等。以上规定，目的在于兼顾尊重诉权与维护法律关系安定性两种价值。

需要说明的是，根据国家赔偿法第二十四条、最高人民法院《关于国家赔偿案件立案工作的规定》第10条的规定，赔偿请求人撤回赔偿申请后又向作为赔偿义务机关的人民法院申请赔偿，人民法院决定不予受理的，赔偿请求人不服，仍可向上一级人民法院赔偿委员会提出赔偿申请。经上一级人民法院赔偿委员会审查，认为作为赔偿义务机关的人民法院作出不予受理决定错误的，上一级人民法院赔偿委员会可以直接审查并作出决定，必要时也可以要求作为赔偿义务机关的人民法院作出决定。这表明，如果赔偿请求人确有证据证明其撤回赔偿申请属违背真实意思表示或有其他正当理由的，作为赔偿义务机关的人民法院即便不予受理，赔偿请求人仍保有获得权利救济的途径。因此，《自赔程序规定》第8条与国家赔偿法和人民法院国家赔偿案件立案工作的相关规定是保持衔接一致的。

第八，关于中止、终结办理案件的情形。《自赔程序规定》第10条、第11条明确了人民法院在特定情形下应当中止、终结办理自赔案件的具体情形。需要指出的是，上述条文在列举人民法院中止、终结办理自赔案件的具体情形时，取消了以往类似条文包含的兜底条款，理由在于：人民法院办理自赔案件，法定期限较短，目的在于确立求偿关系，快速处理赔偿事宜。如果在中止、终结情形中规定兜底条款，实践中可能会被作为赔偿义务机关的人民法院滥用，导致此类条款成为拖延处理、不予处理赔偿请求的借口，对赔偿请求人的权利造成第二次侵害。此外，对于中止情形消失后人民法院应如何处理，第10条明确了人民法院应当及时恢复办理案件，并主动通知赔偿请求人，体现了保障赔偿请求人程序性权利、司法为民的要求。

第九，关于办案时限。《自赔程序规定》第12条明确了人民法院办理自赔案件的时限，以及不计入办理案件期限的特定情形。关于人民法院办理自赔案件的时限，该条文规定与国家赔偿法第二十三条一致，毋庸赘述。关于不计入办理案件期限的情形，仅指赔偿请求人向人民法院申请委托鉴定、评估，鉴定评估期间不予计入办案期限而言。实践中，特别是在一些非刑事司法赔偿案件中，确实存在需要对侵权行为损害后果和损失范围等进行鉴定、评估的情形。例如，因执行行为而引发的国家赔偿案件，各方对人民法院查封、扣押、冻结财产的价值存在不同意见，且双方均难以举证证明，需要通过鉴定、评估才能加以确定；又如，对人民法院违法、错误执行造成财产损害的后果和范围，各方存在不同意见，现有证据又不能客观认定，需要通过鉴定、评估加以明确，等等。可以说，在特定案件中，对相关财产损害进行鉴定、评估，有利于查清事实，确定损害后果，也有利于作为赔偿义务机关的人民法院与赔偿请求人协商处理涉赔纠纷。因此，将鉴定、评估期间不计入办理期限，在司法实践中有客观需要。需要指出的是，鉴定、评估期间不计入自赔案件办理期限，必须以不减损赔偿请求人的权利并尊重其自主意愿为前提；原则上仅赔偿请求人向人民法院申请委托鉴定、评估的，可以不计入办案期限；在具体操作中，人民法院应当向赔偿请求人说明上述情况并征得其同意。

第十，关于决定与送达。《自赔程序规定》第13条、第14条规定了人民法院在自赔程序中作出国家赔偿决定书的基本内容，以及送达决定的工作要求。需要说明的是，根据国家赔偿法第二十三条第二款、第三款的规定，作为赔偿义务机关的人民法院决定赔偿的，应当制作赔偿决定书；决定不予赔偿的，应当自作出不予赔偿决定之日起10日内以书面通知的形式告知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。而《自赔程序规定》第14条规定，人民法院不管作出赔偿或不予赔偿的决定，均应在作出决定之日起10日内将国家赔偿决定书送达给赔偿请求人。可见，该解释对赔偿义务机关决定不予赔偿对赔偿请求人的通知义务，较国家赔偿法要求更为严格。

第十一，关于申请支付赔偿金。《自赔程序规定》以5个条文（第15条至第19条）的篇幅，对赔偿请求人如何向人民法院申请支付赔偿金、人民法院应当如何处理支付申请等事宜进行了详尽规定，体现了便利赔偿请求人、司法为民的工作作风。其一，为保障赔偿请求人依法获得赔偿金，防止赔偿义务机关久拖不办，第15条规定赔偿请求人向人民法院当面提交申请支付材料的，应当出具收讫凭证；赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以口头申请，由人民法院工作人员予以记录。其二，第16条对赔偿请求人提交申请支付材料，区分了申请材料真实有效完整、不完整需补正与虚假无效3种情形，明确了相应的处理方式、补正方法和工作时限。需要注意的是，对于赔偿请求人提交申请材料不完整的情形，人民法院应当告知赔偿请求人需要补正的全部材料，告知的时限为当场或者在3个工作日内，告知的方式为一次性告知，即将需要补齐的材料一次性全部告知赔偿请求人，收到支付申请的时间自人民法院收到补正材料之日起计算。对于虚假、无效的申请材料，人民法院决定不予受理的，也应当在3个工作日内书面通知赔偿请求人并说明理由。其三，第17条规定了申请支付异议的复核及处理。对于人民法院不予受理赔偿请求人申请支付材料的，明确应当限期通知并说明理由，并规定此种情形下赔偿请求人可以向上一级人民法院申请复核，同时列明了工作时限要求。其四，对于财政部门告知人民法院申请支付材料不符合要求的，第18条规定由人民法院限期按要求提交补正材料，需要赔偿请求人补正材料的，人民法院应当及时通知。其五，第19条明确财政部门告知人民法院已经支付国家赔偿费用的，人民法院应当及时通知赔偿请求人。当前，财政部门支付国家赔偿费用并无固定模式。实践中，有财政部门通过银行转账等方式直接向赔偿请求人支付的，也有财政部门向赔偿义务机关支付，再由赔偿义务机关向赔偿请求人支付的情形。为便于赔偿请求人及时知晓财政部门支付赔偿金的情况，该条文明确凡财政部门告知人民法院已完成支付的，人民法院负有及时通知赔偿请求人的义务。

出处:《人民司法（应用）》2013年第19期