国际发展援助中“援助依赖”的成因

内容提要国际发展援助是当今国际经济合作的一项重要内容。战后六十年中，国际发展援助在对世界和平发展和减少人类贫困等方面发挥了积极推动作用的同时，也产生了令人担忧的“援助依赖症”，即受援国难以摆脱援助而自我发展。本文在归纳总结国际研究成果的基础上，认为“援助依赖”是由援助授受双方共同造成的，需要双方共同努力来消除。随着我国经济的继续发展壮大，对外援助的力度将会不断加强。防止援助依赖，提高援助效率和效果，也是我国在制定对外援助政策和实施方案中需要特别重视的问题。
　　关键词 国际发展援助 援助效果 援助依赖
　　
　　国际发展援助已走过了近六十年的历程。其间，一些国家和地区经过国际援助和自身的努力迅速发展起来；但是大多数受援对象，尤其是南部非洲的大部分国家在经历了长时间的援助以后，不但没有得到应有的发展，反而经济停滞甚至倒退，贫困人口不减反增，而且对援助产生了不同的程度的依赖。
　　对外援助是我国对外经济合作和经济外交的重要战略内容。近年来，随着经济快速发展，我国对外经济交往不断扩大，对外援助的数量逐年增加，广大发展中国家对我国援助的期待也不断增大。本文旨在总结和分析国际发展援助中的援助依赖现象，以期对我国调整对外援助的方针政策和实施方法，提高援助效果，增强受援国发展能力，实现和谐共荣的目标提供参考。
　　
　　一、“援助依赖”的概念
　　
　　到目前为止，国际上关于“援助依赖”一直没有统一的定义，比较有代表性的解释有：孟加拉学者认为，援助依赖是一种思想状态，在这种状态下，受援国失去了为自己发展而思考的能力，因此而放弃对援助的控制； 还有人认为，援助依赖是一种状态，是指一国在没有外国资金和技术援助的情况下，其政府的很多核心功能无法正常发挥，比如机构的运转和维持、提供基本的公共服务等，这种状态即可认为其处于“援助依赖”中。
　　可见，援助依赖首先是一种状态，即产生依赖的受援国在没有外部援助支持的情况下，其国内公共服务机构就无法正常运转，其发展计划和政策措施就无法付诸实践，即使依赖程度轻微，在不得到援助的情况下只能放慢发展的步伐，举步维艰；其次，这种状态又是一种结果，即在经过了长期外部“输血”以后，不但没有真正建立自身的“造血功能”，还有可能破坏了这种功能。
　　长期接受发展援助削弱了自我发展能力，从表面上看，是一个矛盾的现象。任何一种现象的产生和存在必定有其原因，所以，找到产生“依赖”的原因是消除“依赖”的前提。
　　
　　
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二、援助依赖产生的原因剖析
　　
　　援助存在授受两个方面，援助依赖的原因也就要从这两个方面进行剖析，归纳起来，一般认为有以下几个方面的原因：
　　（一） 受援国落后的经济技术基础和羸弱的政治制度和管理体制
　　1.落后的经济基础、技术力量和人力资源
　　经济发展落后是接受援助的原因之一，但是欠发达国家的经济基础和技术能力又是援助得以发挥作用的基本条件。长期以来，广大发展中国家一穷二白，缺乏进行经济建设的完善基础设施，而且缺乏能够制定发展规划的管理人才和技术人才，所以，在接受的援助过程中，受援国基本上处于被动地位，只能被动地接受发达的援助国制定的建设方案，不能根据自己的国情和需要建设经济体系。
　　2.脆弱低效的政治制度和管理体制
　　如果受援国有持续稳定的政治体制和较高水平的管理机制，一般更有利于其根据长远发展需要来确定受援项目，对项目进行适当引导，同时，通过高水平的管理使援助项目达到最佳效果。
　　西方援助国倾向于认为民主的政治体制更有利于援助发挥效用，并要求受援国建立民主制度。但是，有学者研究发现，在法治条件较差、治理水平不高的情况下，一些发展中国家虽然采用了西方式民主政治体制，政府定期更换却导致了发展政策缺乏连续性和稳定性的不良后果。当权者考虑的核心问题是如何能维持政权，如何在任期内维护既得利益。为了达到这些目的，他们必须维持现状和获得更多的政治支持；所以在接受援助过程中，他们倾向于用援助来“贿赂”选民或支持自己的利益团体。这种类型的政府一方面广泛宣扬其任期内获得国际发展援助的数量，以此来证明自身获得外部援助的能力，并希望以此使选民相信他们的执政能力；同时他们更倾向于把外来的援助当作挥霍和贿赂选民的资本。这样的政府通常把援助对经济和国家建设方面的作用当作次要目标。在这种情况下，援助往往会加重受援国的腐败程度。而另一方面，一个集权体制的政府可能具有很强的执政能力，其政策具有很强的连续性，鲜有短期的执政行为，在这种情况下，援助就会发挥积极的促进作用。Deborah Brutigam通过对博茨瓦纳和我国台湾这两个受援效果较好的国家和地区的比较研究后得出结论，认为这两者都有一个共同的特点：都具有集权的、独立的政治体制。
　　关于政治体制和政府治理对援助效果的影响方面的研究近年来非常多。一些西方学者认为，受援国政府的政治体制和管理水平既可能促进也可能阻碍援助发挥作用。如果受援国经济有转好的迹象或者受援国政府希望对现有机制进行改革，援助会对其改革和发展起到推动作用；相反，如果受援国政府没有改革的打算，援助可能对旧有体制起到固化作用，放大旧体制的弊端和阻碍经济发展的因素。
　　（二）援助国的国家利益与援助“殖民主义”
　　摩根索认为，无论什么形式的对外援助，本质都是政治性的，主要的目标都是促进和保护国家利益。援助国向落后国家提供援助，总是夹杂着其自身的政治或经济意图。他们绝对不会对那些可能对援助国国内产业构成威胁的行业提供帮助，而是常常根据自身产业发展的需要来安排援助活动。而由于落后的经济技术基础与脆弱低效的政治制度和管理体制，受援国在决定援助的内容和方式上，常常处于被动地位，不能主导自身的发展。
　　这样，受援国很容易陷入被经济“殖民”的陷阱。瑞德尔提出了援助的殖民性理论，认为援助的实质是一种新的殖民手段，援助国与受援国之间的新关系不过是原宗主国与殖民地之间的关系，只不过是换了一种和平的殖民方式。布劳特就在他的理论中把所有援助，包括联合国机构和所有双边援助协议看作是“殖民技术工作的直接继续”，所不同的是原来的“殖民技术官员”换成了“外国顾问”或者“联合国专家”。
　　援助殖民主义理论具有明显的不足之处，甚至是偏颇之处，虽然它可以部分地解释某些特定情况下个别发达国家对一些发展中国家进行的双边援助，但不能解释全部，也不能解释多边发展援助，如联合国系统的发展援助，因为多边发展援助具有较强的中立性，已经在很大程度上过滤掉了双边援助的政治性和单向利益性；它更不能解释发展中国家之间的互相帮助，比如南南合作，比如我国向其他发展中国家提供援助，这种援助是建立在平等互利基础上的发展合作。
　　但是，在没有完整的经济体系、技术能力、强有力的政治制度和管理体制的情况下，受援国的发展进程就像是一张白纸，如果一味按照援助者的意图来涂抹，最终只能成为援助国国内产业发展的补充，形成实质上的经济依附关系。
　　（三） 长期过度接受援助
　　国际发展援助中，援助国和机构在选择援助目标时，往往从自身利益和目的出发。所以，在国际援助当中往往会出现这样的状况：当多个援助机构都发现某个援助领域不符合自己的利益和兴趣时，即使是受援国急需的，也可能无人问津；而对于符合他们利益和兴趣的领域，就会有多个国家或机构的援助同时出现，产生重复投资、过度投资，造成这个领域对援助的严重依赖。
就经济整体而言，学者们普遍认为，高强度援助，即援助占受援国GDP的比重过大是造成援助依赖的主要原因。如果这个比重长期在10%以上，则可以说明受援国对援助产生了依赖。Brutigam通过世界银行提供的数据进行分析后发现，在人口100万以上、援助超过其GDP10%或以上的30个国家中，至少有20个国家接受的这种高强度援助状态都维持了十年以上，而且，这些国家都产生了严重的援助依赖现象。可见，援助强度与援助依赖是成正比的，一旦援助额占其GDP的比重达到比较高的水平，就很难回落，援助依赖也就难以避免。但是， Brutigam通过对我国台湾地区和韩国的研究发现，在其经济发展的初期，援助占其GDP的比重都很高（有时甚至超过10%），但它们并没有产生援助依赖，其原因应该与强有力的中央集权制度有关。
　　

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　　三、我国接受外援和对外援助的效果和经验
　　
　　（一）我国接受外援的效果和经验
　　我国随着改革开放，自20世纪70年代末开始接受国际发展援助，至今已有三十年历史。在我国改革开放和经济社会发展的过程中，国际发展援助对吸引外资，引进先进的发展理念、技术和管理经验，培养人才和融入国际社会等方面都起到了积极的推动作用，不但没有出现其他受援国家的援助依赖现象，而且形成了自己的成功发展道路，被国际社会称为“北京共识”。
　　总结我国接受援助的经验，没有产生援助依赖的原因可以概括如下：
　　1.正确的指导原则
　　我国在接受国际发展援助中，以“独立自主、自力更生、以我为主、为我所用”的指导原则，坚持国际援助必须符合我国国民经济社会发展规划，不得干涉我国内政，而且在项目的执行过程中必须以我为主。这样，就将发展的主动权牢牢地掌握在我们自己手里。
　　2.比较完善的经济基础和技术力量
　　经过建国后三十多年的自力更生、艰苦奋斗，在接受援助之初，我国已经建立了比较完善的经济体系，也具备了自我发展的基本技术力量，因此，在接受援助的过程中，我国有力量确定自己发展的优先领域，也有力量在接受援助的谈判中坚持自己的要求，按照自己的发展需求和优先次序确定援助内容和方式。因此，来自国际社会的发展援助得以成为我国经济建设的有效补充。
　　3.强有力的政治保证
　　我国在对国际发展援助的规划和执行过程中，中央政府坚持统一领导、管理有序，积极、主动、有效地利用国际发展援助，为最大限度地发挥外援的作用提供了重要的政治保障。
　　（二） 中国对外援助的效果和经验
　　我国对外援助始于20世纪50年代。我国至今已向一百多个国家和区域组织提供了援助，帮助受援国建成各类项目约2000个。这些项目涉及受援国生产和生活的各个领域，内容包括工业、农业、文教、卫生、通讯、电力、能源、交通以及社会公共设施等。除成套项目外，我国还向受援国无偿提供了大量的物资援助，并培训培养了各类技术和管理人才十万人。为减轻受援国经济发展负担，我国还无条件减免了部分友好重债贫穷国和最不发达国家的部分债务。此外，我国政府向许多国家和地区提供了紧急人道主义援助。我国的援助在受援国经济发展过程中发挥了积极的推动作用，赢得了受援国政府和人民以及国际社会的广泛赞誉。
　　从援助者的角度看，我国的对外援助没有导致受援助国的援助依赖，原因大致如下。
　　1.着眼于增强受援国自我发展能力、合作共赢的指导思想
　　与西方国家援助不同的是，我国与广大发展中国家一样，都是刚刚摆脱西方列强剥削，正在进行国家建设，对于经济和社会发展中的困难感同身受。我国的对外援助不像西方发达国家对发展中国家居高临下的援助，而是发展中国家对发展中国家的相互帮助。
　　1964年，周恩来总理访问亚非十四国时提出了“中国对外经济技术援助八项原则”，强调平等互利的基本精神，提出中国将切实帮助受援国自力更生，力求使受援国真正受益，尽量减轻受援国的负担以及严格履行承担的义务。20世纪80年代，我国的对外援助在注重社会效益的同时，更加重视项目的经济效益，所奉行的对外援助的指导思想仍然是平等互利、共同发展和不干涉别国内政的原则。中国在今后的援助工作中将继续以平等互利为基本精神，在对外合作中支持国际社会帮助发展中国家增强自主发展能力，合作共赢。
　　2.根据受援国需要进行援助，建立经济社会发展的基本条件
　　经济发展需要的重要基本条件是完善的基础设施，而基础设施建设投资大、周期长、见效慢，是许多援助者不愿提供的。但是，我国对发展中国家提供的许多援助都放在了基础设施领域，如铁路、公路、电站、港口等。基础设施建设为发展中国家的长远发展提供了基本条件，受到了受援国政府和人民的热烈欢迎。受援国政府和人民把中国称为非洲的“全天候的朋友”。正是由于我国对外援助是从增强发展中国家自我发展能力的角度出发的，是发展中国家间相互帮助和平等合作性质的援助，因而带动了我国与非洲各种形式的经济技术合作，形成了互惠互利、和谐共赢的发展与合作新格局。
　　
　　四、结论
　　
　　可以看出，援助依赖问题的产生，既有援助国不良的动机、援助机构之间缺乏协调与合作等外部因素的作用，同时也有受援国自身政治经济体制、技术水平和管理能力等内部原因。援助国和机构不能推卸自身对消除援助依赖所负有的责任。提供援助不仅要从自身条件出发，也需要充分考虑受援国的政治、经济和社会条件，从有利于受援者增强自身可持续发展能力出发。援助依赖现象的消除需要援助授受双方共同努力。
　　近年来，随着我国经济社会的发展，综合国力不断提高，对外援助不断增加。西方传统的援助国认为我国已经是国际社会中一直重要的援助力量，并且以怀疑的眼光研究我国对外援助是否给受援国造成负担。对外援助是具有重要战略意义的国际经济合作内容，在新的国际发展环境中，我国将以建设“持久和平、共同繁荣的和谐世界”为目标，继续坚持平等互利、合作共赢的指导思想，在援助工作中，要特别重视支持发展中国家增强自主发展能力，既要避免援助依赖现象的发生，同时也要做出努力，化解和消除国际社会对我国对外援助的疑虑、误解和敌意。 
　　
　　参考文献：
　　Sobhan, R., 1996, “Aid Dependence and Donor Policy: The Case of Tanzania with Lessons from Bangladesh’s Experience”, in SIDA, Stockholm. 
　　Lensink, R., and H. White, 1999, “Aid Dependence .Issues and Indicators”, EGDI Study 1999:2, Stockholm, Ministry for Foreign Affairs.
　　Deborah Br?utigam, 2000, “Aid Dependence and Governance”, Almqvist & Wiksell.
　　Knack, S., 1999, “Aid Dependence and the Quality of Governance: A Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures,” IRIS Center Working Paper, College Park, University of Maryland. 
　　Roger C. Riddell, “Foreign Aid Reconsidered”, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1987.
　　潘忠：《国际多边发展援助与中国的发展》，经济科学出版社，2008年。
　　周弘：《对外援助与现代国际关系》，载于《欧洲》2002年第3期。

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