新旧中小学校财务制度的变化

摘要：修订对原来的章节数和章节名并未多做修改，还是共十三章，但对其内容进行了大量的补充和修正，从原来的55条扩容至77条，并增加了中小学校财务分析指标。

2012年12月21日，为进一步规范中小学校的财务行为，加强财务管理和监督，提高资金使用效益，促进中小学校事业健康发展，财政部、教育部联合印发了新的《中小学校财务制度》，并从2013年1月1日起开始实施。

新的《中小学校财务制度》是根据2012年2月7日发布的《事业单位财务规则》（财政部令第68号）和国家有关法律制度，由财政部、教育部对1997年的《中小学校财务制度》进行修订后的成果，无论在内容的详实度和与实际工作的贴近度上，都较1997年颁布的《中小学校财务制度》有了较大的提升。作为一名普教系统的内部审计人员，笔者对新旧《中小学校财务制度》进行了比较和研究，意图通过分析新旧《中小学校财务制度》的变化，探讨其对于学校财务工作及内审工作的影响及指导意义。

一、修订新《中小学校财务制度》的背景和意义

近年来，我国对于教育资金投入的日益增多，目前国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重已达到4%，虽然距离世界平均水平仍有一定差距，但其金额也已达到了近2万亿元。因此，如何管好、用好教育经费无疑是广大教育工作者不断思考的问题，同时也是我国亿万家庭不断关注着的大事，此次财政部、教育部对《中小学校财务制度》的修订，也正是针对这个问题交出的答卷的一部分。

1. 新《中小学校财务制度》出台的背景

旧版《中小学校财务制度》实施至今已逾15年，对促进中小学校健康发展、规范财务管理等方面发挥了至关重要的作用，但随着我国不断对公共财政体制进行改革和完善，尤其是近年来，在国库集中支付、部门预算管理、政府采购等财政管理制度改革方面取得了一系列的成果，形成一系列制度规范。而旧版《中小学校财务制度》已不能适应目前教育事业发展和财务管理工作的需要。除此以外，2012年4月1日起开始实施的新《事业单位财务规则》以及2013年1月1日起实施的《事业单位财务制度》和《事业单位会计准则》，也需要通过修订《中小学校财务制度》，使之做出适应性的调整。更为迫切的是，近年来，国家财政对于教育的投入不断加大，中小学校各类经费的总量和结构都发生了变化，从制度层面规范中小学校资金管理，提高资金使用效益的要求迫在眉睫。

2. 新《中小学校财务制度》出台的意义

学校的教育工作涉及千家万户，关系着每个家庭的幸福安康和每名学生的福祉，教育经费的管理更是支持教育事业健康发展的基石。作为一名普教的内部审计人员，笔者在日常的审计工作中，不免曾经遇上个别学校，由于不熟悉政策，或者在经费管理上不重视，造成入不敷出、寅吃卯粮的情况。通过新《中小学校财务制度》的颁布，以及即将发布的《中小学校会计制度》的实行，使教育经费的使用和管理方式有章可循，同时也更有利于指导校长们如何将教育经费管好、用好、用出效益，从而促进和保障普教事业的健康发展。


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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/fontbr二、简析新《中小学校财务制度》中的变化及其对促进教育资金管理的作用br />
新《中小学校财务制度》（以下简称“《制度》”）的修订，主要遵循四方面原则：一是保持原有制度体系框架；二是适应财政管理改革要求；三是突出中小学校特点；四是推进中小学校财务工作科学化精细化管理。此次修订对原来的章节数和章节名并未多做修改，还是共十三章，但对其内容进行了大量的补充和修正，从原来的55条扩容至77条，并增加了中小学校财务分析指标。其内容变化主要体现在以下几方面：

1. 落实管理和监督责任

新《制度》明确要求“中小学校财务管理实行校长负责制。学校的财务活动在校长的领导下，由学校财务部门统一管理”，进一步落实了中小学校的法人主体地位和财务监督责任。“实行‘集中记账，分校核算’的，不改变学校财务管理权，……学校设置报账员，在校长领导下，管理学校的财务活动，统一在会计核算机构报账”,制度清晰地表述了中小学校的财务管理体制，为校长履行财务管理职责，规范学校管理提供了政策上的保障。

目前，校长大多出自学科教师，财务管理知识相对较为薄弱。笔者所在的教育局正处于国库单一账户体系的推广和实施过程中，各预算单位对于零余额账户额度的申请和使用均需要由出纳申请，会计审核后方能完成。然而，在“集中记账”会计核算方式下，不少校长有着各式各样的误解，甚至认为集中办公会计的权力大过校长。新《制度》中对于财务管理责任和监督责任的明确，理顺了会计和校长之间的关系，强化了中小学校长对于学校经济行为的责任地位和主导作用。同时，通过财务部门系统的监管和指导，有助于提高校长的专业化管理水平。

2. 明确财务监督的内容

新《制度》中，对于第十二章财务监督，做了大幅度的修正和补充：①详细地明确了中小学校财务监督的主要内容，基本涵盖了制度中列示的所有要求；②监督方式从原先的事前、事中、事后三种形式，改为事前、事中、事后相结合，日常监督和专项监督相结合；③详细列举了要求中小学校应当建立健全的制度，并提出学校应该依法公开学校财务信息；④规定了中小学校应当依法接受主管部门和财政、审计等部门的监督。

新《制度》的实施，明确了中小学校财务监督的责任是学校的财务部门，同时将中小学财务监督形式和内容编写的更加具体，其中的不少内容和我们目前正在探索的工作是相通的。目前，笔者所在的教育内审部门，也正在思考如何将审计工作从事后审计向事前、事中推进。新《制度》再次强调了审计于财务监督工作的重要性，也给我们的审计工作提供了政策依据，形成了一股无形的动力。

3. 适用范围更明确

对比旧《制度》，新《制度》的适用范围更明确：①将接受国家经常性资助的社会力量举办的中小学校、中等职业学校，纳入适用范围。②各级人民政府和接受国家经常性资助的社会力量举办的幼儿园依照该制度执行，其他社会力量举办的幼儿园可以参照该制度执行。③其他社会力量举办的中小学校可以参照执行本制度。④纳入企业财务管理体系的中小学校，以及独立核算的中小学校校办企业，执行企业财务制度，不执行本制度。

新《制度》将经常性接受财政资金资助的中小学校、幼儿园均纳入适用范围，并明确其他社会力量举办的中小学校、幼儿园可以参照制度执行。这项改动对于推动部分非公办学校的财务规范工作起到了促进作用。在日常的内审工作中，我们时常发现，相比全额拨款的公办学校，一些接受经常性资助的非公办中小学、幼儿园在财务规范化方面、国家政策的执行上仍有不足，新《制度》的修改，给规范此类学校的财务管理提供了更为充分依据。内审部门配合新制度对适用范围的细化，也应加强对这类学校的审计监督，杜绝管理盲区。

4. 重视绩效评价

新《制度》中，在总则、支出管理、财务报告和财务分析三个章节中多次强调提高资金使用效益，并提出了绩效评价的工作。其中，第五章支出管理中，明确“中小学校应当加强支出的绩效管理，提高资金使用的有效性”。

资金的绩效评价，对学校在资金使用规范的基础上，提出了更高的要求。此次在新《制度》中多次提及，明确了绩效评价工作开展的必要性和重要性，也促使学校必须提高绩效意识，在资金的预算、申请、使用全过程中，考虑资金使用的效益问题。笔者认为，其中最为突出的就是专项资金的管理方面。

教育专项资金在性质上、用途上都与日常经费截然不同，在使用中仅有规范性的要求是远远不够的。在日常的内审工作中，我们经常发现个别声誉好、名气响的学校，每年都收到不同来源且数目庞大的专项资金，但使用中对于绩效的理念却知之甚少，容易产生使用方向偏离项目要求、将专项资金用于日常性支出等问题。根据素质教育的要求，个性化培养学生的教育理念，增加专项资金的投入的是大势所趋，此次在新《制度》中引入绩效评价机制正是顺应了这一需求。

绩效评价理念虽然已不是新新事物，但如何评价教育资金的使用效益仍在不断探索的过程中。对于教育内审部门来说，如何实施绩效审计，尤其是专项资金的绩效评价仍是今后的工作重点之一。

5. 规范义务教育阶段经济行为

新《制度》较旧《制度》对义务教育阶段学校的各类经济行为有了更明确的规定：①国家将义务教育经费全面纳入财政预算，由国务院和地方各级人民政府依法予以保障；②按照国家有关规定不得从事经营活动；③不提取修购基金；④不得对外投资；⑤严禁举借债务。

义务教育阶段的学习是广大学生最基本的权利，严格规定此类学校的经济行为是保证教育教学质量的一种方式。现今教育资产已得到充分保障，生均公用经费连年增长，学校已经不需要开展各类经营活动以补充教育经费的不足。此次新制度的修订，对于义务教育阶段学校的明确规定，能够从政策上，保证和督促学校，将财政资金和教育资源投入到学生身上。

6. 提升学校管理“软实力”

如果说教育水平是一所学校的硬实力的话，那么学校日常经济行为的精细化管理就是其软实力的体现。目前，各所学校在主管部门的指导下，在各类审计及督导工作的促进下，各项管理水平显著提升。此次新《制度》的出台，将学校的一系列管理要求进行了明确和固化，如要求学校①合理编制预算、加强控制，并严格执行，并增加了对于决算、决算的审核和分析等要求；②严禁设立“小金库”，严格执行国库集中收缴的规定；③对应收及预收款项应当及时清理结算，不得长期挂账；④在资产管理方面，除了再次强调了其管理和处理方式之外，还针对对外投资和在建工程做了非常明确的规定。

预算是事业单位会计体系的基础，在会计制度中地位重要，新《制度》在预算管理的内容中，对预算的制定、审批、执行等方面提出了进一步规范的要求。在审计过程中，发现各学校在预算制定和执行过程中，仍存在重视程度参差不齐，年末突击使用经费的情况，对此也采取了不少管理措施加以改进。新《制度》的规定无疑是为规范预算管理的工作提供了强有力的保证。

“小金库”一直都是经济管理的红线，但却屡禁不止。虽然就近几年的审计情况来看已是大有好转，但仍不能放松警惕。少数长期未清理的应收及预收款项是学校存在的历史遗留问题，时间越长就越难处理，但不能因为难处理就不解决，造成长期挂账。资产管理方面是不少学校普遍存在的问题，审计中经常发现学校固定资产报废程序倒置，造成账实不符；个别学校甚至发现了大量购买多年、从未使用的闲置资产。

此次在新制度中针对这几方面在内容上进行深化和补充，是对学校管理要求的提升，同时也引领我们内审人员，继续关注学校这两方面的管理情况，及时对学校进行合理的指导和帮助。

三、新《中小学校财务制度》对于普教内部审计的意义

新《中小学校财务制度》中不少内容的修正和补充，不但对学校财务部门更规范、更有效地管理教育资金，起到了促进作用，对于普教内部审计工作也有重大的意义。

1. 明确审计的监督作用

旧《制度》中财务监督的责任主要落在财会人员的身上，但由于财会人员自身独立性的缺失，对于其监督作用必定有所缺失。而新《中小学校财务制度》在肯定了财会人员的财务监督的基础上，在第十二章财务监督中，明确了中小学校应当依法接受主管部门和财政、审计等部门的监督。通过综合性、多部门的协同监督，将有助于学校校长更好地履行其经济责任，保障教育经费的合理、规范使用。制度中对于审计监督作用的明确，是对教育内部审计工作的肯定、支持和保障。作为一名普教内部审计人员，在日常的审计工作中，应身怀这种使命感，树立服务意识，履行好自己的监督责任。

2. 促进内部审计工作的发展

新《制度》将目前正在推进的国库集中支付制度和政府采购制度等内容，明确纳入了财务管理的范畴，并对学校的内部控制提出了新的要求。政府采购制度执行已久，相应的审计流程和审计方法早已为内审人员熟知，但还处在试行过程中的国库集中支付制度，应该如何审计；国库集中支付系统和会计信息系统整合后的审计工作应当如何开展；审计软件如何改良以适应新的审计方法；会计信息系统是否能够搭载审计模块等等问题都近在咫尺。新系统的运行，新制度的发布，对于审计工作转型、审计方法的发展都将产生重要的推动作用。

3. 提供详细的审计标准

审计标准是进行审计时判断审计事项是非、优劣的准绳，是提出审计意见、做出审计决定的依据，是审计工作开展必不可少的要素之一。此次新《中小学校财务制度》的发布，将针对普教各学段学校财务工作的要求和相关政策的规定再一次进行了整合和更新，内容涵盖了收入、支出、结余、资产、预算、报告等审计中最关注的方面，无疑是提供了一份详尽的审计标准。作为普教的内部审计人员，除了要学习和熟悉新《中小学校财务制度》之外，如何更好地将书面制度运用到日常的审计工作中去，协助提高学校的财务管理质量和内控制度执行效率，也是我们今后的工作重点之一。

4. 促进绩效评价工作的开展

此次新《中小学校财务制度》中，针对实施绩效评价，提出了明确的要求，这与各教育审计部门不断摸索绩效审计工作的目标一致，就是加强对于教育资金使用效益的持续关注。目前，在日常的审计工作中，对于资金使用的审计仍旧停留在合规合法性上，由于不少学校在这方面仍有欠缺，尤其是专项资金的使用。对于资金使用的绩效评价工作，尚未总结出较为系统性的评价方法，但资金使用效率低的现象却在审计中层出不穷，如闲置多年的待报废及新购置的固定资产；资金使用没有计划性，年底集中使用结存资金的情况严重；装修华丽的会议室和有待整修的教室的对比等等。作为一名内部审计人员，每当看到此类情况，都迫切的希望能够通过绩效评价的工作，帮助学校使用好资金，将教育经费真正落到实处。新《中小学校财务制度》中对于绩效评价的反复强调，也是对我们工作的鞭策，做好绩效评价，是我们应该也必须落实的工作。

执行了多年的《中小学校财务制度》，在此次的修订中，根据目前的许多实际情况进行了更正和补充。其修改的主要目的，就是要求各中小学校继续建立健全财务制度，规范各项经济行为，提高教育资金的使用效益，加强对经济活动的财务控制和监督，并保障学生得到教育的权利。目前，根据新《事业单位会计准则》和新《事业单位会计制度》进行修订的新《中小学校会计制度》也即将发布并实施，其征求意见稿中对新《中小学校财务制度》中的许多内容进行了细化，制定了详细的操作标准，也对普教内部审计工作提出了新的要求。作为普教内审工作人员，我们应该时刻关注新政策和新制度的动向，通过对制度的研究，更好地帮助学校规范各项经济行为，为教育事业保驾护航，发挥好自己免疫系统的作用。

作者：施佳杰 张婷 单位：长宁区教育局审计室